農(nóng)村經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的制度構(gòu)建——管理體制研究

1、對(duì)“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的制度構(gòu)建管理體制研究”的幾點(diǎn)補(bǔ)充班 級(jí) 學(xué) 號(hào) 姓 名 目 錄1、我國(guó)農(nóng)業(yè)管理體制現(xiàn)狀···································· 31.1中央農(nóng)業(yè)管理體制及其運(yùn)作方式·

2、3;····················· 31.2地方農(nóng)業(yè)管理體制及其運(yùn)作方式······················· 41.3我國(guó)農(nóng)業(yè)管理體制存在

3、的問(wèn)題························· 42、我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的管理制度構(gòu)建··················· 62.1農(nóng)村土地管理

4、制度構(gòu)建······························· 6 2.1.1明晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度···············&

5、#183;········ 6 2.1.2有效的土地市場(chǎng)制度···························· 7 2.1.3嚴(yán)格的土地利用規(guī)制與管制制度······

6、3;··········· 72.2農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度構(gòu)建······························· 7 2.2.1收入管理制度···

7、;······························· 7 2.2.2支出管理制度················

8、83;················· 8 1、我國(guó)農(nóng)業(yè)管理體制現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理體制是指領(lǐng)導(dǎo)和管理農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組織制度和方式，包括管理的客體、管理的依據(jù)和管理的主體。我國(guó)農(nóng)業(yè)管理體制事由各級(jí)政府及其涉農(nóng)部門(mén)組成的一個(gè)復(fù)合網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的基本構(gòu)架是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期確立的。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的需要，政府對(duì)農(nóng)業(yè)管理體制進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整，但是管理體制的設(shè)計(jì)思路、運(yùn)作方式并未發(fā)生根本性變化。1.1中

9、央農(nóng)業(yè)管理體制及其運(yùn)作方式。在中央政府涉農(nóng)部門(mén)的職能分配結(jié)構(gòu)上，1998年政府機(jī)構(gòu)改革對(duì)中央政府各個(gè)涉農(nóng)部門(mén)的職能權(quán)限作出了明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)管理部門(mén)主要有：農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家糧食局、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部、科學(xué)技術(shù)部、國(guó)土資源部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)疫總局，此外還有其他一些部門(mén)也涉及到農(nóng)業(yè)政策的制定與執(zhí)行，如國(guó)務(wù)院研究室下屬農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究司具有負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等方面的重大問(wèn)題的調(diào)查研究，提出政策建議的職能。國(guó)務(wù)院法制辦下屬農(nóng)業(yè)資源環(huán)保法制司具有承辦農(nóng)林、資源、環(huán)保、城建等方面的法制工作職能。原國(guó)務(wù)院體改辦下屬產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)體制司具有研究論證糧棉流通體制改革、要素市場(chǎng)改革職能。中央農(nóng)村

10、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央政策研究室均具有就農(nóng)業(yè)和農(nóng)村重大問(wèn)題提出建議職能。國(guó)家工商管理總局具有管理農(nóng)村市場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)職能；衛(wèi)生部具有參與食品安全管理職能；環(huán)?？偩志哂袇⑴c無(wú)公害綠色食品管理職能；原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委具有參與農(nóng)業(yè)市場(chǎng)管理與建設(shè)職能；國(guó)家稅務(wù)總局管理農(nóng)業(yè)稅收等；原對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部門(mén)參與農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口管理等等。中央農(nóng)業(yè)管理體制的運(yùn)作原則有以下幾點(diǎn)：（1）凡是各涉農(nóng)部門(mén)職權(quán)范圍的工作，涉農(nóng)部門(mén)獨(dú)立完成。特別是日常管理事務(wù)均由各部門(mén)獨(dú)立完成，比如，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督管理的經(jīng)常性工作由農(nóng)業(yè)部合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司農(nóng)民負(fù)擔(dān)處負(fù)責(zé)，農(nóng)田水利建設(shè)的經(jīng)常性工作由水利部完成，等等。 （2）尚未明確分工的

11、事項(xiàng)或者是重大的政策或管理方式的變動(dòng)，均須上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院的程序是，首先事項(xiàng)的主辦部門(mén)提出意見(jiàn)，如果該事項(xiàng)還涉及到其他有關(guān)部門(mén)，則主辦部門(mén)必須事先征求有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，并進(jìn)行主動(dòng)協(xié)調(diào)，力求形成一致意見(jiàn)，上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。如果主辦部門(mén)和相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)后仍無(wú)法形成一致意見(jiàn)，則由主辦部門(mén)將各有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)及理?yè)?jù)匯總，連同本部門(mén)意見(jiàn)與理?yè)?jù)一并上報(bào)國(guó)務(wù)院決定。 （3）在日常農(nóng)業(yè)管理活動(dòng)中，凡涉及幾個(gè)部門(mén)的事項(xiàng)，則通常以一個(gè)部門(mén)為主，幾個(gè)部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)。例如，農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理涉及農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、監(jiān)察部等部門(mén)，雖然經(jīng)常性的管理工作由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，但凡涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的檢查或政策變動(dòng)幾個(gè)部門(mén)都要參與。1.2地方農(nóng)業(yè)

12、管理體制及其運(yùn)作方式地方農(nóng)業(yè)管理體制突出的特點(diǎn)是上下對(duì)應(yīng), 即下一級(jí)政府農(nóng)業(yè)管理體制基本與上一級(jí)政府農(nóng)業(yè)管理體制相同?；旧仙霞?jí)政府有什么部門(mén), 下級(jí)政府就有什么部門(mén), 形成所謂的“對(duì)口”單位, 并且下一級(jí)政府的每一個(gè)涉農(nóng)部門(mén)的職能也大體上與上級(jí)政府對(duì)應(yīng)部門(mén)相同或相似。 1.3我國(guó)農(nóng)業(yè)管理體制存在的問(wèn)題（1）農(nóng)業(yè)主管部門(mén)與其他部門(mén)職能重復(fù)交錯(cuò)。從三定方案里可以看出，農(nóng)業(yè)主管部門(mén)一些重要職能和其他涉農(nóng)部門(mén)的職能重復(fù)，而同一政府的組織序列里，顯然不應(yīng)出現(xiàn)不同部門(mén)具有相同職能的現(xiàn)象。例如，根據(jù)農(nóng)業(yè)部三定方案，農(nóng)業(yè)部具有“擬定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策”的職責(zé)和權(quán)力。但與此

13、同時(shí)，原國(guó)家計(jì)委具有“提出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略，銜接平衡農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象、水產(chǎn)、畜牧、農(nóng)墾等的發(fā)展規(guī)劃和政策”職責(zé)和權(quán)力。顯然兩個(gè)部門(mén)就提出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和政策方面的職能是重疊的。這種重疊造成的結(jié)果是都有權(quán)負(fù)責(zé)，但都可以不負(fù)責(zé)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，以哪一個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)為準(zhǔn)就出現(xiàn)了選擇性。從行政的角度看，提出關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大問(wèn)題意見(jiàn)的部門(mén)，是農(nóng)業(yè)主管部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任，即應(yīng)是農(nóng)業(yè)部職責(zé)。反過(guò)來(lái)，根據(jù)國(guó)家計(jì)委職能，國(guó)家計(jì)委也有權(quán)并有責(zé)任就此提意見(jiàn)，結(jié)果形成了齊抓共管局面。 （2）農(nóng)業(yè)主管部門(mén)缺乏管理農(nóng)業(yè)的必要權(quán)力和資源。在我國(guó)農(nóng)業(yè)管理體制中，農(nóng)業(yè)部主管的很多事（主要依據(jù)三定方案）有責(zé)任，但沒(méi)有手段

14、，結(jié)果相當(dāng)多的涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的事項(xiàng)均須采取與其他部門(mén)齊抓共管模式，才能有效實(shí)行，嚴(yán)重影響了行政效率和行政協(xié)調(diào)性。（3）缺乏農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和政策擬定的總體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前雖然我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的總體框架已確立，但許多具體制度還處于探索階段，比如農(nóng)村稅費(fèi)改革，比如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的探索，小城鎮(zhèn)的發(fā)展方式，小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，等等?，F(xiàn)在缺乏一個(gè)承擔(dān)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村體制改革總體設(shè)計(jì)的政策協(xié)調(diào)部門(mén)。重大改革或是以某個(gè)部門(mén)獨(dú)立設(shè)計(jì)，或是組織一個(gè)臨時(shí)的改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)研究制定，改革領(lǐng)導(dǎo)小組往往也以某一部門(mén)為主，其他部門(mén)參與。結(jié)果有時(shí)導(dǎo)致改革缺乏宏觀視野和前瞻性，無(wú)法有效克服部門(mén)利益，同時(shí)也因?yàn)檗r(nóng)村各

15、項(xiàng)改革分別由不同的部門(mén)提出，改革方案有時(shí)缺乏全盤(pán)考慮。（4）管理體制設(shè)計(jì)和行政方式在許多方面仍沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式?，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)管理體制設(shè)計(jì)和職能分配基本沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的構(gòu)架。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做法是，國(guó)家制定計(jì)劃目標(biāo)，然后層層分解，最后以任務(wù)形式落實(shí)到基層經(jīng)濟(jì)單位，所以政府農(nóng)業(yè)管理體制基本上就是計(jì)劃的制定、分解、落實(shí)和執(zhí)行。在這種情況下，只要有一個(gè)產(chǎn)品，就可以成立一個(gè)部門(mén)，這個(gè)部門(mén)的主要任務(wù)就是編制落實(shí)這種產(chǎn)品的發(fā)展計(jì)劃并指導(dǎo)落實(shí)。結(jié)果就出現(xiàn)了很多的機(jī)械工業(yè)部，如一機(jī)部、二機(jī)部，等等，又如石油部，地礦部、糧食部，等等。（5）農(nóng)業(yè)管理體制的縱向系統(tǒng)職能過(guò)度重合，與基層實(shí)際情況不相適應(yīng)。農(nóng)業(yè)管理體

16、制的縱向系統(tǒng)基本上是：中央有什么，省里有什么；省里有什么，市里有什么；市里有什么，縣里有什么；甚至于，縣里有什么，鄉(xiāng)里有什么。上級(jí)有什么下級(jí)就有什么的“對(duì)口”體制設(shè)計(jì)原則，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，因?yàn)橛?jì)劃需要層層落實(shí)一直到最基層，所以“對(duì)口”是必要的。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這是不必要的。2、我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)低碳化發(fā)展的管理制度構(gòu)建2.1農(nóng)村土地管理制度構(gòu)建2.1.1明晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度 （1）土地集體所有，確立農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)主體；（2）確立集體土地使用權(quán)的概念：歸農(nóng)民所有，城鄉(xiāng)對(duì)等；（3）確權(quán)發(fā)證：集體土地所有權(quán)：農(nóng)地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)（4）土地股份合作制（土地股權(quán)化）2.1.2有效

17、的土地市場(chǎng)制度 （1）管制的農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)：農(nóng)民遷移、非農(nóng)就業(yè)與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)（2）充分的建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)：城鄉(xiāng)統(tǒng)一；同地同權(quán)同價(jià)（3）受限的宅基地使用權(quán)市場(chǎng)：成員權(quán)內(nèi)交易；有償退出機(jī)制；等價(jià)置換（4）從征用到征購(gòu)：征用土地價(jià)格市場(chǎng)化 2.1.3嚴(yán)格的土地利用規(guī)制與管制制度土地利用規(guī)劃是政府對(duì)城鄉(xiāng)土地的初次強(qiáng)制性配置，土地用途管制是市場(chǎng)配置土地的前提。規(guī)制體系要將空間規(guī)劃與土地利用規(guī)劃設(shè)計(jì)有機(jī)結(jié)合，從指標(biāo)控制到結(jié)構(gòu)調(diào)控，并且確定管制載體，是審批，許可證，還是規(guī)劃師。 2.2農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度構(gòu)建2.2.1收入管理制度 村級(jí)收入年初必須列入預(yù)算，經(jīng)民主理財(cái)小組和村民代表會(huì)議討論確認(rèn)后，報(bào)鎮(zhèn)農(nóng)村會(huì)計(jì)

18、服務(wù)中心備案。村級(jí)收入的主要項(xiàng)目包括：（1）經(jīng)營(yíng)收入；（2）發(fā)包及上交收入；（3）經(jīng)批準(zhǔn)的“一事一議”籌資；（4）“四荒地”、機(jī)動(dòng)地、超標(biāo)宅基地、非農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積、堰塘等資源和機(jī)電泵站及閑置固定資產(chǎn)拍賣(mài)、租賃、承包及有償使用收入；（5）集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)收入；（6）轉(zhuǎn)移支付資金；（7）土地補(bǔ)償費(fèi)；（8）上級(jí)部門(mén)撥付專(zhuān)款（救濟(jì)扶貧款、農(nóng)業(yè)稅減免資金、其它專(zhuān)項(xiàng)資金）；（9）集體統(tǒng)一收取的誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)資金；（10）其它收入（清收歷年欠款、各種貸收款、利息收入等）。村級(jí)所有收入必須按規(guī)定使用專(zhuān)用收款收據(jù)，并從收取款項(xiàng)之日起七日內(nèi)繳存農(nóng)村會(huì)計(jì)服務(wù)中心資金管理專(zhuān)戶。發(fā)包收入款項(xiàng)一經(jīng)簽約確定，任何人不得擅自決定減免，確因不可抗拒的自然災(zāi)害因素造成承包人巨大損失需減免的，須經(jīng)村民主理財(cái)小組或村民代表會(huì)議討論同意后報(bào)會(huì)計(jì)服務(wù)中心負(fù)責(zé)人核準(zhǔn)。嚴(yán)禁瞞報(bào)收入私設(shè)“小金庫(kù)”，嚴(yán)禁坐支收入款項(xiàng)和白條抵庫(kù)。2.2.2支出管理制度實(shí)行印章、簽名、公章備案制。各村必須指定審批人所用印章、理財(cái)小組專(zhuān)用章以及審批人簽字字模，凡無(wú)備案印章、簽名或公章的，資金管理會(huì)計(jì)有權(quán)拒付，代理記帳會(huì)計(jì)有權(quán)拒絕入帳。村級(jí)支出的結(jié)算由各村報(bào)帳會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)組織。村級(jí)支出的審批實(shí)行村主任“一支筆”審批制度。500元以下的由村主任“一支筆”審批；5001000元的由村書(shū)記和村主任共同審批；1000元以上的支出由村