論國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)在國有資本經(jīng)營預(yù)算中的職責(zé)

1、論國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)在國有資本經(jīng)營預(yù)算中的職責(zé)        關(guān)鍵詞: 國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)；國有資本經(jīng)營預(yù)算；預(yù)算職責(zé) 內(nèi)容提要: 由于經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制對預(yù)算行政決策模式的重要影響，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的地位及相應(yīng)的出資人權(quán)利行使直接決定其參與國有資本經(jīng)營預(yù)算活動的深度和廣度；以此作為國有資本經(jīng)營預(yù)算中財政部門與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)之間職責(zé)劃分的基本平臺，界定國資監(jiān)管機構(gòu)的預(yù)算職責(zé)，既可發(fā)揮國資監(jiān)管機構(gòu)在國有資本經(jīng)營預(yù)算中的積極作用，又不損害財政預(yù)算管理統(tǒng)一性的制度構(gòu)建目標(biāo)。   &#

2、160;  在國有資本經(jīng)營預(yù)算制度構(gòu)建的過程中，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)（以下簡稱“國資監(jiān)管機構(gòu)”）的預(yù)算職責(zé)是最具爭論的問題之一。1盡管2008年第十一屆全國人大常委會第五次會議通過的中華人民共和國國有資產(chǎn)法（以下簡稱企業(yè)國有資產(chǎn)法）及此前國務(wù)院于2007年發(fā)布的關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見（以下簡稱試行意見）已明確規(guī)定，各級政府財政部門負(fù)責(zé)國有資本經(jīng)營預(yù)算草案的編制工作，國資監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)向財政部門提出由其履行出資人職責(zé)的國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案，但爭論并未因此偃旗息鼓。由于上述規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，特別是具體操作層面配套行政規(guī)章中存在的問題，2加之學(xué)界對國資監(jiān)管機構(gòu)預(yù)算職責(zé)的研究尚未

3、在具體制度構(gòu)建層面充分展開，3對其研究仍有必要在新的背景下繼續(xù)深入。       筆者認(rèn)為，由于經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制對預(yù)算行政決策模式的重要影響，國資監(jiān)管機構(gòu)的法律地位及相應(yīng)的出資人權(quán)利行使直接決定該機構(gòu)參與國有資本經(jīng)營預(yù)算活動的深度和廣度，這是國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算中財政部門與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)之間職責(zé)劃分的基本平臺，以此為基礎(chǔ)對對國資監(jiān)管機構(gòu)的預(yù)算職責(zé)進(jìn)行具體界定與制度構(gòu)建，是完善相關(guān)制度的可行思路。       一、經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制對預(yù)算行政決策模式的影響   &#

4、160;   盡管在當(dāng)今的世界上幾乎找不到被稱之為“國有資本經(jīng)營預(yù)算”的制度，但由于國家投資及國有企業(yè)存在的普遍性，一國特定的國有資產(chǎn)管理體制對其預(yù)算行政決策機制的影響仍然顯而易見。       首先，這種影響表現(xiàn)為獨立的國有股權(quán)行使機構(gòu)對預(yù)算行政決策活動的參與。在市場條件下，作為針對國有資產(chǎn)的實際情況而采取的基本控制手段，國有資產(chǎn)管理體制與處于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)的數(shù)量具有極為密切的關(guān)系。一般而言，處在競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)越多，國有資本的經(jīng)營管理權(quán)就越需要通過法律在國家與企業(yè)間進(jìn)行分配。事實證明，在普遍對國有企業(yè)進(jìn)行股份制

5、改造的基礎(chǔ)上，許多國家往往產(chǎn)生一個單獨的集中行使國有股權(quán)的機構(gòu)作為政府與企業(yè)間的緩沖地帶，4而這個機構(gòu)通常會參與這部分資產(chǎn)的預(yù)算活動。例如，2003年法國在財政經(jīng)濟部下成立國家參股局(APE)，首次將多部門行使的國有企業(yè)股權(quán)集中由一個機構(gòu)獨立行使，宏觀資本經(jīng)營層面（如投資方向與計劃）的決定通過負(fù)責(zé)戰(zhàn)略定位的部際委員會作出，盡管財政部作為該委員會的主持者與財務(wù)投資的主要監(jiān)督者，對宏觀資本決策具有相當(dāng)大的影響力，但為提高資產(chǎn)利用績效，在具體內(nèi)容確定上，國家參股局通過特設(shè)的參與機制有更多的意見表達(dá)與參與的權(quán)利。5又如，在新加坡著名的“財政部國有控股公司國有企業(yè)”三層架構(gòu)中，財政部代表政府行使國有資產(chǎn)

6、出資人角色，下設(shè)四大國有控股公司，通過控股關(guān)系形成公司，各自掌握著幾百家競爭性企業(yè)。其中最著名的淡馬錫投資控股公司在投資決策、資金使用等方面享有完全的自主權(quán)，代表國家經(jīng)營國有資產(chǎn)，有權(quán)決定國有資本的擴張、送股和售股以及按照股權(quán)回報率調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，與此同時也負(fù)責(zé)編制相應(yīng)的資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算。由于控股公司董事會成員與財政部官員部分重疊，管理層的經(jīng)營政策一般與國家宏觀經(jīng)濟政策不發(fā)生沖突，相應(yīng)的經(jīng)營預(yù)算也能得到政府批準(zhǔn)，而對所得紅利的留利再投資與現(xiàn)金回報，財政部采用不定期與控股公司董事會審查商議的方式確定現(xiàn)金回報比例政策，在現(xiàn)金回報和再投資之間尋求最優(yōu)組合。6可見，在其獨特的國有資產(chǎn)管理體制下，通過控股公司

7、董事會成員與財政部官員的部分重疊，新加坡國有控股公司實際參與了相關(guān)政府預(yù)算的行政決策活動。       其次，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的數(shù)量對政府層面的預(yù)算決策模式具有重要影響。所謂經(jīng)營性國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，既指此類國有資產(chǎn)總量占國家整體經(jīng)濟總量的比例，又指此類國有資產(chǎn)投放的具體領(lǐng)域之間的數(shù)量比例。事實表明，在不考慮其他因素的情況下，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的數(shù)量及其處于競爭性領(lǐng)域的比例與這部分資產(chǎn)預(yù)算管理職權(quán)的下放呈正相關(guān)關(guān)系。換言之，經(jīng)營性國有資產(chǎn)總量占國家整體經(jīng)濟總量的比例越大，其投放的領(lǐng)域分布越廣，相應(yīng)的預(yù)算管理職權(quán)下放的可能性就越大。例如，在美國，國有資產(chǎn)的運

8、營管理直接由國會立法建立相應(yīng)機構(gòu)進(jìn)行，資金投放需經(jīng)國會審核，預(yù)算決策權(quán)高度集中，這一管理模式與美國國有資產(chǎn)規(guī)模小、主要分布于基礎(chǔ)設(shè)施與公用領(lǐng)域有很大關(guān)系。7而在法國和新加坡，由于國有企業(yè)較多且分布領(lǐng)域較廣，國會立法直接控制的方式變得不可行，因此資本投放決策權(quán)呈下放的態(tài)勢，與經(jīng)營性國有資產(chǎn)有關(guān)的預(yù)算職權(quán)也根據(jù)需要適度下放到國有產(chǎn)權(quán)主體機構(gòu)或具體的資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)：在法國，相關(guān)預(yù)算職責(zé)的行使更多地體現(xiàn)出國家參股局的參與；在新加坡，除紅利等少數(shù)問題因與公共預(yù)算連接仍需要與財政部門協(xié)調(diào)解決外，通過經(jīng)營機構(gòu)組成人員與財政部門人員的高度重合，國有控股公司幾乎取得了預(yù)算運作層面上的一切權(quán)力，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的預(yù)算

9、決策在政府層面上實際上已經(jīng)下放。       二、出資人權(quán)利行使是界定國資監(jiān)管機構(gòu)預(yù)算職責(zé)的法律基礎(chǔ)       經(jīng)營性國有資產(chǎn)的數(shù)量及其管理制度對政府層面預(yù)算決策模式具有重要影響。這一結(jié)論對本文的分析具有重要啟示。如果獨立的國有股權(quán)行使機構(gòu)的建立會導(dǎo)致該機構(gòu)對預(yù)算行政決策活動的參與，如果大量經(jīng)營性國有資產(chǎn)的存在會導(dǎo)致這部分資產(chǎn)的預(yù)算行政決策權(quán)下放，那么，合乎邏輯的推論就應(yīng)當(dāng)是：國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的建立、法律對該機構(gòu)地位的規(guī)定以及該機構(gòu)職權(quán)的行使，必將導(dǎo)致其對國有資本經(jīng)營預(yù)算活動的參與以及政府預(yù)算

10、決策模式的變化。因此，進(jìn)一步的結(jié)論是：正視并研究現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制下國資監(jiān)管機構(gòu)的法律地位及其權(quán)利行使對國有資本經(jīng)營預(yù)算行政決策模式的影響，應(yīng)當(dāng)是界定國資監(jiān)管機構(gòu)預(yù)算職責(zé)的可行思路。       盡管可以相互借鑒，但經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制歸根到底是由各國國有資產(chǎn)的具體情況決定的。就中國而言，經(jīng)過三十年的經(jīng)濟改革，在建立社會主義市場經(jīng)濟的背景下，“政企分開”的改革思路已經(jīng)被法律肯定。2003年國務(wù)院頒布的企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例明確規(guī)定，國務(wù)院代表國家對企業(yè)國有資產(chǎn)履行出資人職責(zé)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州級人民政府分別代

11、表國家對由國務(wù)院履行出資人職責(zé)以外的企業(yè)國有資產(chǎn)履行出資人職責(zé)。與此同時，中國在政府層面建立了獨立于財政部門的專門機構(gòu)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，該機構(gòu)依本級政府授權(quán)、代表政府履行出資人職責(zé)，依法對企業(yè)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。2008年頒布的企業(yè)國有資產(chǎn)法，表明企業(yè)國有資產(chǎn)出資人制度被提升到國家法律的層面。8因此，按照上文的結(jié)論，在體制不變的前提下，履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的特殊法律地位及相應(yīng)的出資人權(quán)利行使將導(dǎo)致國資監(jiān)管機構(gòu)對國有資本經(jīng)營預(yù)算活動的參與。由此推論，在法律層面上，國資監(jiān)管機構(gòu)參與國有資本經(jīng)營預(yù)算活動的權(quán)源以及邊界，首先應(yīng)當(dāng)取決于現(xiàn)行法律對其地位和職權(quán)的基本規(guī)定，具體而言，取決于國資監(jiān)管

12、機構(gòu)代表本級政府對國家出資企業(yè)依法享有的資產(chǎn)收益、參與決策、選擇管理者以及制定章程等權(quán)利。9       基于上述討論，筆者認(rèn)為，目前中國國有資產(chǎn)管理體制對國有資本經(jīng)營預(yù)算行政決策模式產(chǎn)生的重要影響在于：國資監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立及其法律地位的確立奠定了該機構(gòu)參與國有資本經(jīng)營預(yù)算活動的法律基礎(chǔ)，相關(guān)法律法規(guī)對國資監(jiān)管機構(gòu)預(yù)算職責(zé)的具體界定應(yīng)當(dāng)以該機構(gòu)代表政府履行的出資人權(quán)利的范圍為邊界進(jìn)行。因此，在依預(yù)算法確定財政部門作為政府預(yù)算草案編制主體的同時，應(yīng)當(dāng)肯定國資監(jiān)管機構(gòu)基于其法律地位和職責(zé)對相關(guān)預(yù)算活動參與的正當(dāng)性，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)以此為基礎(chǔ)對財政部門與

13、國資監(jiān)管機構(gòu)在國有資本經(jīng)營預(yù)算行政管理及決策層面上的職責(zé)進(jìn)行劃分和規(guī)定。同時，考慮到在預(yù)算收入收繳、預(yù)算編制和執(zhí)行等環(huán)節(jié)中，履行出資人職責(zé)的身份并不必然導(dǎo)致國資監(jiān)管機構(gòu)對政府財政總體利益的維護，應(yīng)從維護國家財政統(tǒng)一性的角度建立財政部門對國資監(jiān)管機構(gòu)履行預(yù)算職責(zé)的監(jiān)督機制。       三、國資監(jiān)管機構(gòu)預(yù)算職責(zé)的界定       行文至此，以出資人權(quán)利的行使為基點，從財政部門與國資監(jiān)管機構(gòu)在預(yù)算收入收繳、預(yù)算草案編制及預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)的具體職責(zé)劃分的角度，對國資監(jiān)管機構(gòu)在國有資本經(jīng)營預(yù)算中職責(zé)的具體

14、設(shè)計和制度構(gòu)建便順理成章了。10       1、國資監(jiān)管機構(gòu)在預(yù)算收入收繳環(huán)節(jié)的職責(zé)       應(yīng)當(dāng)指出，基于我國目前的經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制，在國有資本經(jīng)營預(yù)算中存在兩種性質(zhì)不同的法律關(guān)系：一是因確定國有資本收益收繳數(shù)額產(chǎn)生的企業(yè)與出資人之間的利潤分配關(guān)系；一是因國有資本收益的具體收繳產(chǎn)生的企業(yè)與政府財政部門之間的預(yù)算監(jiān)管關(guān)系。這是國有資本經(jīng)營預(yù)算法律關(guān)系與政府一般公共預(yù)算法律關(guān)系的重要區(qū)別。這一區(qū)別決定了國資監(jiān)管機構(gòu)與財政部門在預(yù)算收入收繳環(huán)節(jié)職責(zé)的劃分應(yīng)當(dāng)從以下兩方面入手。  

15、;     首先，關(guān)于國有資本收益收繳數(shù)額的確定。根據(jù)企業(yè)國有資產(chǎn)法及試行意見的規(guī)定，國有獨資企業(yè)按規(guī)定上交國家的利潤、國有控股及參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）分得的利潤是國有資本收益中最重要的組成部分，依現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制，國有企業(yè)利潤上繳體現(xiàn)的是出資人與企業(yè)之間的法律關(guān)系，其中雙方當(dāng)事人的法律地位又決定了，企業(yè)利潤上繳數(shù)額的確定應(yīng)當(dāng)由國資監(jiān)管機構(gòu)決定，否則將與現(xiàn)行國有資產(chǎn)出資人制度產(chǎn)生沖突。財政部及國資委關(guān)于中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法（以下簡稱收益收取辦法）中關(guān)于國有資本收益收取由企業(yè)向國資委申報并審核、財政部復(fù)核的規(guī)定恰好體現(xiàn)了這一點。11它

16、表明，在現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制下，國有資本收益收取數(shù)額的確定權(quán)呈下放狀態(tài)：國資監(jiān)管機構(gòu)在其中居主導(dǎo)地位，而財政部門則處于監(jiān)督地位。但試行辦法沒有明確規(guī)定國資監(jiān)管機構(gòu)在確定國有企業(yè)利潤和紅利收繳比例中的主導(dǎo)地位是一個缺陷。這可能導(dǎo)致實踐中由財政部單獨確定利潤和紅利收繳比例，而在財務(wù)及經(jīng)營信息均處于劣勢的情況下，上繳比例的確定可能脫離實際、偏離制度設(shè)計的初衷。因此，筆者建議，立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國資監(jiān)管機構(gòu)參與企業(yè)利潤分配政策的制定，并有權(quán)依利潤分配政策確定和調(diào)整利潤上交比例，財政部門對此負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。       其次，關(guān)于國有資本收益收繳的監(jiān)管問題。

17、筆者認(rèn)為，在目前的國有資產(chǎn)管理體制下，一旦國有資本收益收繳數(shù)被確定下來，收益收繳的監(jiān)管就由于其在性質(zhì)上屬政府公共行政行為而不在國資監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)由財政部門負(fù)責(zé)。因此，收益收取辦法中關(guān)于中央企業(yè)欠交國有資本收益，由財政部、國資委查明原因并采取措施予以催交的規(guī)定存在缺陷。12收益收取辦法并沒有對財政部和國資委共同承擔(dān)催交職責(zé)做出具體規(guī)定，如果將共同催交理解為在各自的職責(zé)范圍內(nèi)履行催交職責(zé)，那么由于國有資本收益收繳法律關(guān)系發(fā)生在財政部與國有企業(yè)之間，13催交的職權(quán)應(yīng)當(dāng)被賦予財政部而不在國資委，并且，就其法律地位而言，由國資監(jiān)管機構(gòu)對欠交國有資本收益的企業(yè)采取行政處罰措施也不具有正當(dāng)性。顯

18、而易見，收益收取辦法將企業(yè)欠繳國有資本收益的催交主體未加區(qū)分地規(guī)定為國資委和財政部，混淆了兩類不同性質(zhì)的法律關(guān)系，進(jìn)而可能產(chǎn)生兩個機構(gòu)互相推誘而導(dǎo)致實際上無人負(fù)責(zé)催交。因此，筆者建議，立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定由財政部門負(fù)責(zé)采取措施對欠繳國有資本收益的企業(yè)進(jìn)行催交。至于國資委在其中的作用，應(yīng)當(dāng)是基于其對企業(yè)的資本或股份控制，在出資人職責(zé)范圍內(nèi)，對欠繳企業(yè)的董事或高管進(jìn)行行政處分，例如降低績效工資或工資等級、解除職務(wù)或解除聘任等。而此類行為在性質(zhì)上不屬于政府公共行政行為。當(dāng)然，為發(fā)揮國資監(jiān)管機構(gòu)在其中的作用，彌補財政部門監(jiān)管的不足，應(yīng)當(dāng)加強不同性質(zhì)處罰的銜接，以提高財政部門的監(jiān)管效率。因此，建議規(guī)定國資委

19、與財政部之間就收益收繳信息進(jìn)行通報，規(guī)定財政部有權(quán)就企業(yè)欠交行為建議國資委對經(jīng)營者實施處分。       2、國資監(jiān)管機構(gòu)在預(yù)算草案編制環(huán)節(jié)的職責(zé)       按照試行意見、財政部中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編報試行辦法及國資委中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案編報辦法（試行）的相關(guān)規(guī)定，財政部為國有資本經(jīng)營預(yù)算的主管部門，負(fù)責(zé)編制中央國有資本經(jīng)營預(yù)算草案；國資監(jiān)管機構(gòu)為國有資本經(jīng)營預(yù)算單位，負(fù)責(zé)編制本單位所監(jiān)管企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案。具體而言，國資委根據(jù)中央企業(yè)財務(wù)預(yù)算，結(jié)合宏觀經(jīng)濟形勢和企業(yè)生產(chǎn)

20、經(jīng)營狀況，測算中央企業(yè)本年度預(yù)計可實現(xiàn)的國有資本收益，作為編制下年度預(yù)算建議草案的預(yù)算收入，中央企業(yè)根據(jù)國資委下達(dá)的下年度預(yù)算支出計劃編制要求，申報本企業(yè)下年度預(yù)算支出計劃，并按內(nèi)部決策程序形成書面申請報告報國資委，國資委按照下年度預(yù)算收入統(tǒng)籌安排、綜合平衡后編制完成預(yù)算建議草案，報財政部審核。14 1               從上述規(guī)定不難看出，國資監(jiān)管機構(gòu)在預(yù)算草案編制中職責(zé)確定的基礎(chǔ)是現(xiàn)行的部門預(yù)算制度。筆者認(rèn)為，從國資監(jiān)管機構(gòu)參與國有資本經(jīng)營預(yù)算草案編制

21、的基礎(chǔ)看，這一定位并不準(zhǔn)確。首先，就中央預(yù)算收入建議草案的編制而言，由于確定國有資本收益收繳數(shù)而產(chǎn)生的關(guān)系是企業(yè)與出資人之間的利潤分配關(guān)系，預(yù)算收入數(shù)的預(yù)測和確定應(yīng)當(dāng)是國資監(jiān)管機構(gòu)代表本級政府履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的結(jié)果，因此中央企業(yè)預(yù)算收入建議草案編制的基礎(chǔ)實際上是出資人權(quán)利。其次，就中央企業(yè)預(yù)算支出建議草案的編制而言，國資監(jiān)管機構(gòu)的參與仍然取決于出資人權(quán)利。根據(jù)試行意見和中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案編報辦法(試行)的規(guī)定，資本性支出是目前國有資本經(jīng)營預(yù)算支出中最重要和最主要的部分，在附表“中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出計劃表”，中，資本性支出具體分為新設(shè)企業(yè)注入國有資本、補充企業(yè)國有

22、資本、認(rèn)購股權(quán)、股份以及其他資本性支出等四類。顯然，資本性支出數(shù)的確定在性質(zhì)上屬國家向企業(yè)投資。而根據(jù)相關(guān)法規(guī)，首先，資本性支出所涉及的國有企業(yè)增資、合并等事項的決定權(quán)依法歸國資監(jiān)管機構(gòu)行使；15其次，國資委對中央企業(yè)的投資活動實行分類監(jiān)督管理，即建立規(guī)范董事會的國有獨資公司的投資項目實行備案管理，未建立規(guī)范董事會的國有獨資企業(yè)和國有獨資公司的主業(yè)投資項目實行備案管理、非主業(yè)投資項目實行審核管理，國有控股公司以及其他類型企業(yè)的投資項目實行信息報送管理；16再次，國資委對國有企業(yè)或國有控股企業(yè)受讓上市公司股份超過5%以上的實行備案管理。17這些規(guī)定清楚地表明，目前國資監(jiān)管機構(gòu)對企業(yè)資本性支出預(yù)算

23、建議數(shù)的提出享有其職責(zé)范圍內(nèi)的權(quán)利。這也意味著，資本性支出預(yù)算數(shù)的決定權(quán)應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)分權(quán)的態(tài)勢，即盡管由于資本性支出來源于國有資本預(yù)算收入，是國家財政收入的組成部分，應(yīng)當(dāng)肯定財政部對資本性支出預(yù)算數(shù)的確定享有行政決策權(quán)，但同時也應(yīng)當(dāng)肯定，國資監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)在其出資人的職權(quán)范圍內(nèi)確定企業(yè)資本性支出的數(shù)額。       綜上，不是部門預(yù)算制度而是國資監(jiān)管機構(gòu)履行職責(zé)的活動導(dǎo)致了其對國有資本經(jīng)營預(yù)算草案編制的參與。因此，筆者認(rèn)為，界定國資監(jiān)管機構(gòu)在國有資本經(jīng)營預(yù)算草案編制環(huán)節(jié)的職責(zé)，首要考慮因素應(yīng)當(dāng)是出資人的權(quán)利，然后才是與部門預(yù)算制度的銜接。筆者的具體建

24、議如下。首先，明確規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算建議數(shù)由中央企業(yè)提出后上報國資監(jiān)管機構(gòu)，國資監(jiān)管機構(gòu)在其職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行平衡后確定并形成預(yù)算建議草案。與此同時，為了對國資監(jiān)管機構(gòu)提出預(yù)算建議草案的行為實施監(jiān)督，并與公共預(yù)算中的“建設(shè)預(yù)算”進(jìn)行平衡，應(yīng)吸收部門預(yù)算的合理成份，保留“兩上兩下”的預(yù)算編制程序，規(guī)定國資監(jiān)管機構(gòu)向財政部門上報預(yù)算建議草案，財政部門享有否決權(quán)及最終決定預(yù)算草案的權(quán)利。其次，為避免“兩上兩下”程序中的不足可能產(chǎn)生的財政部在“兩下”過程中否決權(quán)的隨意使用以及預(yù)算單位利用信息優(yōu)勢在“兩上”過程中巧立名目擠占預(yù)算資金，應(yīng)當(dāng)從實體及程序兩方面對國有資本經(jīng)營預(yù)算草案編制中財政部和國資監(jiān)管機構(gòu)“

25、兩上兩下”中的權(quán)利行使進(jìn)行適當(dāng)限制。具體而言，應(yīng)當(dāng)從程序上規(guī)定，國資監(jiān)管機構(gòu)上報財政部的預(yù)算建議草案應(yīng)如實反映企業(yè)預(yù)算收入和企業(yè)對預(yù)算支出的實際需求，保證預(yù)算建議數(shù)的合理和真實，財政部對國資監(jiān)管機構(gòu)上報的預(yù)算建議草案如有否決或重大修改，應(yīng)當(dāng)說明理由。為保證上述程序執(zhí)行的實際效果，建議在國資監(jiān)管機構(gòu)層面設(shè)立投資決策委員會，負(fù)責(zé)對企業(yè)上報的預(yù)算建議數(shù)進(jìn)行審核，同時在財政部層次設(shè)立預(yù)算草案編制委員會，負(fù)責(zé)對國資監(jiān)管機構(gòu)上報的預(yù)算建議草案進(jìn)行審核、協(xié)調(diào)，并出具審核意見。       3、國資監(jiān)管機構(gòu)在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的職責(zé)   

26、0;   預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)包括國有資本收益收繳、預(yù)算支出資金的撥付、預(yù)算調(diào)整以及結(jié)算報告草案的編制等。關(guān)于國有資本收益收繳資監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)及其與財政部門的關(guān)系已在前文有論述。對試行意見關(guān)于預(yù)算執(zhí)行的其他規(guī)定，筆者認(rèn)為，還需要對預(yù)算調(diào)整程序中國資監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)做出具體規(guī)定。首先，以出資人的權(quán)利為基礎(chǔ)，國資監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)決定是否根據(jù)企業(yè)情況變化提出預(yù)算調(diào)整請求，對特殊情況下的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)規(guī)定國資監(jiān)管機構(gòu)具有一定的處置權(quán)。當(dāng)然，為避免預(yù)算調(diào)整的隨意性，對特殊情況應(yīng)當(dāng)做出明確限定。其次，為實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度設(shè)置的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定國資監(jiān)管機構(gòu)必須將企業(yè)預(yù)算執(zhí)行情況納入對企業(yè)經(jīng)營者的考

27、核指標(biāo)范圍。需要指出的是，作為履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機構(gòu)，對所出資企業(yè)執(zhí)行預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督是國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)，因此所有類似監(jiān)督措施的采用均屬出資人權(quán)利的延伸，并不具有政府監(jiān)管的意義，不能取代財政部門對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。       四、結(jié)論       本文從經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制對預(yù)算行政決策模式的影響、法律地位與職責(zé)履行對國資監(jiān)管機構(gòu)參與國有資本經(jīng)營預(yù)算的決定性作用兩方面論證了筆者的基本觀點，即以出資人職責(zé)履行作為國有資本經(jīng)營預(yù)算中財政部門與國資監(jiān)管機構(gòu)之間職責(zé)劃分的平臺并界定國資

28、監(jiān)管機構(gòu)的預(yù)算職責(zé)，既可發(fā)揮國資監(jiān)管機構(gòu)在國有資本經(jīng)營預(yù)算中的積極作用，又不損害財政預(yù)算管理統(tǒng)一性的制度構(gòu)建目標(biāo)。 注釋:  1早在1995年，我國預(yù)算法實施條例第20條就明確規(guī)定，各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。2007年9月國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見發(fā)布后，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度試點在全國范圍內(nèi)展開。2008年第十一屆全國人大常委會第五次會議通過的中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法明確規(guī)定，國家建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對取得的國有資本收入及其支出實行預(yù)算管理。  2這些配套行政規(guī)章主要有2007年財政部中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編報試行辦法、政部和國資委中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法、2008年國資委中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案編報辦法（試行）等。其中的問題，本文第三部分有分析。  3目前這方面的研究主要集中在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域。如文宗瑜和劉微著：國有資本經(jīng)營預(yù)算管理，經(jīng)濟出版社2007年版：宋文玉、霍煒：建立國有資本金預(yù)算存在的現(xiàn)實問題