我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)管理體制的國際比較與創(chuàng)新

1、博士碩士論壇BoShiShuoShiLunTan目前,我國農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的管理體制已不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要,園區(qū)的示范帶動效果還遠(yuǎn)未達到發(fā)展園區(qū)的預(yù)期設(shè)想。有的學(xué)者提出要進一步完善政府園區(qū)管理機構(gòu)現(xiàn)有職能,有的學(xué)者提出要學(xué)習(xí)發(fā)達國家的經(jīng)驗搞公司化經(jīng)營。這些建議不同程度地在一些園區(qū)進行了試驗,但效果并不理想。因此,本文欲從比國外園區(qū)管理模式選擇背景的基礎(chǔ)上,確定發(fā)展的農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理體制理念,提出適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的我國農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理體制模式。一、比較的啟示:樹立發(fā)展的管理體制觀園區(qū)管理沒有統(tǒng)一的模式,也沒有一成不變的模式。不同的國家和地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、社會文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟體制約束等方面的差異而

2、選擇了不同的體制模式。從世界各國園區(qū)發(fā)展情況看,除起步較早的美國硅谷和128公路地區(qū)以外,其他都是在政府或某種組織的管理體制下產(chǎn)生和運行的。概括起來,主要有政府機構(gòu)管理、民間組織(如基金、協(xié)會管理、專門公司管理、大學(xué)管理以及政府、大學(xué)、企業(yè)的聯(lián)合機構(gòu)管理(即官、產(chǎn)、學(xué)共管等形式1。不僅如此,而且不同的發(fā)展階段,園區(qū)的管理體制也有所不同。在科學(xué)園區(qū)的創(chuàng)建初期,一般采用政府型、民間型兩種管理模式。如歐美國家主要采取民間管理的形式,政府僅從政策、法規(guī)上進行控制;亞洲一些國家和地區(qū)則以政府管理為主,民間機構(gòu)一般不參與管理。當(dāng)科學(xué)園區(qū)進入成熟階段并具有一定的規(guī)模后,一般會采取官、產(chǎn)、學(xué)共管體制。如馬來西

3、來亞的超級多媒體走廊是馬哈蒂爾政府推動實施的“大園區(qū)規(guī)劃”,最初由科技環(huán)境部組織進行,后來隨著園區(qū)的發(fā)展,屬于超級多媒體走廊的馬來西亞技術(shù)園開始實行企業(yè)化管理,管理權(quán)逐漸交由“馬來西亞技術(shù)園公司”;超級多媒體走廊則交于內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)的“多媒體發(fā)展公司”進行管理。最終整個園區(qū)脫離了政府管理。馬哈蒂爾成立了“超級多媒體走廊顧問團”,為園區(qū)發(fā)展出謀劃策,并在顧問團之下設(shè)立了以副總理為主席的創(chuàng)辦人理事會,將合理化建議交于“多媒體發(fā)展公司”實施2。此外,還有印度的班加羅爾軟件園3。這種“官、產(chǎn)、學(xué)”共管的管理體制實質(zhì)是一種多元參與的管理模式,克服了一元管理模式下因政府與企業(yè)間缺乏協(xié)同性而導(dǎo)致園區(qū)企業(yè)活力不足的

4、問題,發(fā)揮了各方的作用,調(diào)動了各方的積極性,成為世界發(fā)達國家多數(shù)科學(xué)園區(qū)采用的管理體制。上述分析表明,任何國家對園區(qū)管理體制的選擇都是根據(jù)其具體歷史條件和發(fā)展階段決定的。在對待管理體制選擇上,我們不能把某種體制方式的優(yōu)點或缺點加以絕對化,而應(yīng)堅持歷史發(fā)展的觀點,結(jié)合具體的條件做出趨利性選擇。社會發(fā)展園區(qū)的根本目的是要促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和社會的科技進步,實現(xiàn)其正的經(jīng)濟外部性。這種經(jīng)濟正外部性具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì),就決定了政府參與園區(qū)管理的合理性,否則離開政府支持而采取完全私有化的管理模式必然會導(dǎo)致這種公共物品的供給不足,限制園區(qū)對國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用的發(fā)揮。從這一角度看,園區(qū)管理體制發(fā)展

5、的總體方向應(yīng)是由一元的管理向政府扶持的多元管理轉(zhuǎn)變。在這一過程中,政府參與管理的程度趨于減弱,市場力量發(fā)揮作用的程度趨于加強,政府參與程度應(yīng)根據(jù)具體歷史條件相機地做出選擇。二、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)園區(qū)管理體制問題的分析我國農(nóng)業(yè)科技園區(qū)現(xiàn)行管理體制基本上延用了工業(yè)園區(qū)或開發(fā)區(qū)的管理模式,主要有以下兩種形式:一是準(zhǔn)政府的管委會體制。管委會作為政府的派出機構(gòu),其主要職能是制訂經(jīng)濟開發(fā)規(guī)劃和管理,為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù),主要適用于人口較少的相對獨立的中小型園區(qū)。大部分園區(qū)在建設(shè)初期都采用了這種管理模式。二是園區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點是園區(qū)和行政區(qū)的管理合一,或者園區(qū)是原有城區(qū)(城鎮(zhèn)建制的一部分?？h、鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)

6、示范區(qū)建設(shè)多采用這種管理形式。另外,以公司為主體的園區(qū)開發(fā)管理體制,目前在農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理領(lǐng)域還不多見。這種管理形式只存在于我國少數(shù)發(fā)達地區(qū)的個別工業(yè)園區(qū),其特點是通過設(shè)立一個公司來規(guī)劃、開發(fā)、管理一個園區(qū),公司實際承擔(dān)了一定的政府職能,進行公共事業(yè)開發(fā)。這種模式首創(chuàng)于蛇口,此后上海的漕河涇、閩行、虹橋開發(fā)區(qū)、紫竹科學(xué)園、洋浦開發(fā)區(qū),浙江省的寧波大榭開發(fā)區(qū),青島天泰集團投資的青島溫泉“國際建筑公園”也采取了這種模式4。從運行狀況看,該模式運作的效果并不好。開發(fā)主體投在基礎(chǔ)設(shè)施上的大量資金無法從區(qū)域稅收中獲得必要的補償,其結(jié)果是:要么轉(zhuǎn)嫁到地價上,致使地價過高,降低了園區(qū)的吸收力;要么因不能及時

7、回收資金而導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)過重,陷入財務(wù)困境。此外,近幾年農(nóng)業(yè)科技園區(qū)出現(xiàn)一種由政府政策扶持或出資直接參與的公司(協(xié)會、營銷大戶+基地農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化示范項目開發(fā)模式,并且實踐運作很成功。本質(zhì)上講,這種開發(fā)模式是一種產(chǎn)業(yè)項目運作的組織模式,理論上還不能把這種模式視為農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的民間管理形式。雖然現(xiàn)行管理體制在促進農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展以及園區(qū)推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面發(fā)揮著積極的作用,但其沒有隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步完善和宏觀發(fā)展環(huán)境的日益改善而做出相應(yīng)的調(diào)整,因而存在著一些值得關(guān)注的問題,主要表現(xiàn)在:一是管理過于行政化,政企不分?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理體制幾乎是政府行政管理模式我國現(xiàn)代

8、農(nóng)業(yè)園區(qū)管理體制的國際比較與創(chuàng)新劉進梅林青摘要在對國際園區(qū)管理體制比較分析的基礎(chǔ)上,本文認(rèn)為現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)科技園區(qū)有必要打破政府統(tǒng)管的格局,建立適合于我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的,政府主導(dǎo)、市場為輔的多元治理結(jié)構(gòu),即推動園區(qū)管理由政府統(tǒng)管型向政府主導(dǎo)下的多元共管的公司治理型轉(zhuǎn)變,提出了政府區(qū)域農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展指導(dǎo)委員會+事業(yè)公司管理+協(xié)會促進+項目企業(yè)化運作+經(jīng)營服務(wù)市場化的具體組織運作模式。關(guān)鍵詞農(nóng)業(yè)園區(qū)管理體制模式設(shè)計84現(xiàn)代農(nóng)業(yè)博士碩士論壇BoShiShuoShiLunTan的翻版,對區(qū)內(nèi)各組織的活動有很強的干預(yù)性,甚至直接投資一些經(jīng)營項目的開發(fā)和建設(shè),致使一些地區(qū)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)出現(xiàn)了追求形象工

9、程和不顧實際需要盲目引進國外先進技術(shù)的問題。管理主體單一,缺乏社會力量的參與和支持,管理體制的社會協(xié)同性差,使園區(qū)的發(fā)展難以適應(yīng)迅速變化的技術(shù)與市場的要求。行政工作的等級化、辦事程序的復(fù)雜化,加之機構(gòu)龐大,管理人員過多等因素的存在,影響了園區(qū)管理人員的辦事效率。二是機制不健全,創(chuàng)新政策支持乏力。適應(yīng)園區(qū)企業(yè)發(fā)展的融資體系和相關(guān)政策不健全,片面地追求大企業(yè),忽視對中小企業(yè)的扶持,致使園區(qū)工商資本不活躍,企業(yè)創(chuàng)新資金不足,削弱了企業(yè)的創(chuàng)新能力,成為制約農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展的重要瓶頸。三是重引資,輕創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和企業(yè)集群建設(shè)。目前,許多地方在農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)上把主要精力投放在引進外地大企業(yè)和技術(shù)先進企業(yè),寄

10、希望遷入企業(yè)能夠在本地進行技術(shù)擴散和利于本地進行技術(shù)模仿創(chuàng)新。不僅技術(shù)引進單一,缺乏關(guān)聯(lián)性,而且還忽視區(qū)內(nèi)企業(yè)集群培育及區(qū)內(nèi)企業(yè)與域外企業(yè)、研究機構(gòu)的合作與交流,創(chuàng)新的區(qū)域?qū)W習(xí)環(huán)境沒有建立起來。四是管理性服務(wù)多,孵化性服務(wù)較少。單一行政主體的管理必然導(dǎo)致與行政管理有關(guān)的服務(wù)較多,與企業(yè)經(jīng)營有關(guān)的起孵化作用的個性服務(wù)較少。目前,我國多數(shù)地區(qū)的農(nóng)業(yè)科技園區(qū)沒有建立孵化器或創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心,即使有的建了也多是提供一些辦公需要的服務(wù),而對技術(shù)、資金、信息咨詢等方面的支持性功能服務(wù)重視不夠,對企業(yè)的孵化作用遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來?，F(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟發(fā)展程度與世界發(fā)達國家相比還有一定的差距,加之農(nóng)村又是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)

11、,農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理完全采用市場經(jīng)濟發(fā)達國家那種市場力量占主導(dǎo)、政府給以政策扶持的多元管理體制還不現(xiàn)實。但我們必須注意這樣一個發(fā)展事實:隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和國家對農(nóng)村社會和農(nóng)業(yè)發(fā)展的日益重視,社會工商資本近幾年開始較多地轉(zhuǎn)向農(nóng)村,民間資本在農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展中的作用逐步增加。單一行政主體的統(tǒng)管型,雖然有集中人、財、物力加快園區(qū)建設(shè)的優(yōu)勢,但因地方政府財力普遍存在不足的問題,也限制了政府作用的發(fā)揮,同時也阻礙了社會力量的介入和作用的發(fā)揮?，F(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)科技園區(qū)有必要打破政府統(tǒng)管的格局,建立適合于我國現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展要求的,政府主導(dǎo)、市場為輔的多元治理結(jié)構(gòu),即推動園區(qū)管理由政府統(tǒng)管型向政府主導(dǎo)下的多

12、元共管的公司治理型轉(zhuǎn)變。三、現(xiàn)階段園區(qū)管理體制的選擇農(nóng)業(yè)科技園區(qū)空間結(jié)構(gòu)的特殊性,就決定農(nóng)業(yè)科技園區(qū)作為區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng),其管理既要宏觀上保持統(tǒng)一協(xié)調(diào),又要微觀上有活力,調(diào)動地方政府的積極性,注重與地方特色資源和產(chǎn)業(yè)的融合。因此,實踐中區(qū)域農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的管理應(yīng)建立起“政府區(qū)域農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展指導(dǎo)委員會+事業(yè)公司管理+協(xié)會促進+項目企業(yè)化運作+經(jīng)營服務(wù)市場化”的組織運作模式。政府區(qū)域農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展指導(dǎo)委員會是指在承辦園區(qū)的政府主體召集下由科技園區(qū)核心區(qū)所在地政府與示范區(qū)、輻射區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)科技示范區(qū)所在地政府的主要領(lǐng)導(dǎo)組成,并吸納大學(xué)及科研機構(gòu)、金融部門負(fù)責(zé)人和社會有關(guān)人士參加的共同管理指導(dǎo)機構(gòu)

13、。其主要職能是:商談制定園區(qū)發(fā)展的政策方針和總體發(fā)展戰(zhàn)略,對園區(qū)建設(shè)進行統(tǒng)一規(guī)劃和合理布局,協(xié)調(diào)園區(qū)各區(qū)之間的關(guān)系,做到“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策”。委員會下設(shè)辦公機構(gòu),具體執(zhí)行指導(dǎo)委員會制定的方針、政策、規(guī)劃任務(wù)的落實,在關(guān)鍵或重大事項上進行內(nèi)部組織協(xié)調(diào)并在必要時給予直接的幫助;爭取并落實國家和省的政策,吸引國內(nèi)外技術(shù)先進企業(yè)入園;進行信息引導(dǎo)、宣傳推薦和招商引資的組織活動;加強對外的交流與聯(lián)系,當(dāng)好科技園區(qū)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的組織者、建設(shè)者和維護者;積極引導(dǎo)社會各界開展創(chuàng)業(yè)活動宣傳,成為先進文化的引領(lǐng)者,創(chuàng)業(yè)文化的塑造者。事業(yè)公司管理是指科技園區(qū)核心區(qū)與示范區(qū)、輻射區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)科技示范區(qū)各自成立由

14、當(dāng)?shù)卣刂撇⑴c的非盈利性質(zhì)的園區(qū)事業(yè)管理開發(fā)公司。其管理、服務(wù)的主要內(nèi)容是為企業(yè)提供入園服務(wù),滿足其個性化需求;負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),環(huán)境優(yōu)化和后期開發(fā);開展宣傳和招商引資;扶持垂直分工體系,培植企業(yè)集群;會同行業(yè)協(xié)會共同制訂地區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行,引導(dǎo)行業(yè)自律,打造和維護區(qū)域產(chǎn)品品牌形象;發(fā)展園區(qū)文化,營造創(chuàng)業(yè)氛圍;對入園企業(yè)進行資格審查,開展項目環(huán)境評價與監(jiān)督等。公司董事會可由政府、大學(xué)或研究機構(gòu)、金融機構(gòu)、企業(yè)及當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)人士組成,負(fù)責(zé)本區(qū)發(fā)展的重大決策和政策,并明確參與各方的責(zé)任與義務(wù)。園區(qū)的日常管理和經(jīng)營業(yè)務(wù)由公司經(jīng)理層負(fù)責(zé)。在公司治理結(jié)構(gòu)中:政府的主要責(zé)任是按科技園區(qū)總體發(fā)

15、展規(guī)劃要求制定本區(qū)規(guī)劃,劃撥土地,為園區(qū)公共物品建設(shè)提供資金保障;制定產(chǎn)業(yè)政策,引導(dǎo)區(qū)內(nèi)企業(yè)投資方向;保護投資者利益,維持市場秩序;提供種子資金,對創(chuàng)新活動給以政策支持;協(xié)調(diào)內(nèi)外的聯(lián)系,刺激創(chuàng)新主體之間的協(xié)同;促進和引導(dǎo)園區(qū)創(chuàng)業(yè)文化建設(shè)。大學(xué)及研究機構(gòu)負(fù)責(zé)提供人才、科研成果和必要的實驗條件,組織企業(yè)管理人員、科技人員培訓(xùn),開展學(xué)術(shù)交流,為企業(yè)創(chuàng)新活動給予技術(shù)和知識支持。金融部門為入園企業(yè)創(chuàng)新活動提供貸款支持,為園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資提供服務(wù)。企業(yè)及當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)人士主要是反映問題,為園區(qū)發(fā)展獻言獻策。協(xié)會協(xié)助是指借助民間組織力量,促進園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。協(xié)會主要有同業(yè)協(xié)會(含企業(yè)行業(yè)協(xié)會和農(nóng)民專業(yè)技術(shù)

16、協(xié)會和園區(qū)協(xié)會。同業(yè)協(xié)會的任務(wù)是幫助區(qū)內(nèi)企業(yè)或農(nóng)民進行行業(yè)溝通,制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),推動行業(yè)內(nèi)部自律,維護和樹立行業(yè)產(chǎn)品品牌形象;開展技術(shù)培訓(xùn),組織內(nèi)部信息交流;進行產(chǎn)業(yè)咨詢,促進成員技術(shù)轉(zhuǎn)讓等。園區(qū)協(xié)會是政府發(fā)起的,主要由科技園區(qū)各區(qū)管理公司、域外科技園區(qū)自愿組成,并吸收域內(nèi)對外有影響力的龍頭企業(yè)、域外有國際聯(lián)系的大企業(yè)及其他組織或個人參加的社會團體。其功能是在園區(qū)企業(yè)、社會各界和國內(nèi)外政府間建立溝通聯(lián)系,協(xié)調(diào)園區(qū)內(nèi)部企業(yè)之間以及內(nèi)部企業(yè)與外部企業(yè)間的關(guān)系,開展合作,為企業(yè)發(fā)展提供幫助;與外省市及國外科技園區(qū)建立連結(jié)機制,促進園區(qū)橫向交流,協(xié)調(diào)園區(qū)整體與個體的發(fā)展。項目企業(yè)化運作是指產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)要按照“運行公司制、投資業(yè)主制、科技承包制、聯(lián)結(jié)農(nóng)戶合同制”模式進行產(chǎn)業(yè)組織,政府及管理公司只提供服務(wù)和必要的種子資金和房地產(chǎn)承租優(yōu)惠等方面的政策支持,不參與產(chǎn)業(yè)項目的經(jīng)營。經(jīng)營服務(wù)市場化是指企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者所需的專業(yè)性很強的服務(wù),由社會專門中介機