關(guān)于地方政府立法的幾點(diǎn)思考

1、關(guān)于地方政府立法的幾點(diǎn)思考 我國正處在全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。地方政府立法作為我國立法體制的重要組成部分，面臨前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，加強(qiáng)地方政府立法工作，對(duì)于全面推進(jìn)依法行政, 建設(shè)法治政府,創(chuàng)造地方優(yōu)良法制環(huán)境具有十分重要的意義。本文試圖圍繞地方政府立法的有關(guān)問題，談幾點(diǎn)不成熟的思考。本文所稱地方政府立法是指省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府，針對(duì)不特定的人和不特的事件制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。包括向同級(jí)人大及其常委會(huì)提報(bào)的地方性法規(guī)草案和制定政府規(guī)章的行為。本文所稱較大市是指省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。一、地方政府立法是我國立法

2、體制的重要組成部分地方政府立法在立法體制中的地位，是伴隨我國社會(huì)主義法制建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程逐步得到確立。我國法律體系包括全國人大及其常委會(huì)制定的法律，國務(wù)院制定的行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)地方性法規(guī)，民族自治地方的人民代表大會(huì)自治條例和單行條例，國務(wù)院各部、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府制定的規(guī)章。新中國成立以后，我國先后頒布四部憲法以及地方人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法和立法法等，這些法律的制定和完善，為確立地方政府立法權(quán)提供了法律保障。我國是單一制國家，其基本特征是單一的最高國家權(quán)力

3、機(jī)關(guān)和單一的憲法，最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法具有最高的法律效力，是制定其他一切具有法律效力的規(guī)范性文件的依據(jù)，在1982年憲法以前，我國立法權(quán)高度集中在全國人大或者全國人大及其常委會(huì)。為了有效地管理國家各方面事務(wù)，根據(jù)我國國情在以后的憲法、地方人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、立法法中又賦予地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和不同層次的國家行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)。1982年憲法首次規(guī)定省、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以制定地方性法規(guī)，國務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)，國務(wù)院部委有權(quán)制定行政規(guī)章。地方人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法還規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民政

4、府亦有權(quán)制定政府規(guī)章。立法法又將經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市也列為較大市的范圍，規(guī)定有權(quán)制定規(guī)章；在規(guī)定法律立法程序的同時(shí)，規(guī)定國務(wù)院規(guī)章和地方政府規(guī)章制定的程序參照立法法規(guī)定，由國務(wù)院規(guī)定。我國現(xiàn)行的立法體制可以概括為"兩級(jí)多層次的立法體制"，地方政府立法已經(jīng)構(gòu)成我國立法體制的重要組成部分。二、加強(qiáng)地方政府立法是創(chuàng)造地方優(yōu)良法制環(huán)境的基礎(chǔ)法制環(huán)境建設(shè)是指依照法律、法規(guī)規(guī)定管理各項(xiàng)事務(wù)，使社會(huì)生活各個(gè)方面納入法制軌道的一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程。包括立法、執(zhí)法、司法、守法和對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督等活動(dòng)和過程。立法是執(zhí)法、司法、守法和監(jiān)督法律實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。由于我國人口眾多、幅員遼闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)

5、發(fā)展水平不平衡，國家法律、行政法規(guī)具有全局性，不能解決各地所有問題，有些問題國家也不便制定統(tǒng)一規(guī)定或者不能及時(shí)立法。創(chuàng)造地方優(yōu)良法制環(huán)境需要發(fā)揮地方政府立法的積極性和主動(dòng)性。近年來，國家層面法制建設(shè)的速度明顯加快，新制定或重新修訂的法律法規(guī)連續(xù)頒布，有關(guān)國家行政管理機(jī)關(guān)規(guī)范行政行為的規(guī)定也不斷出臺(tái)。尤其是黨的十六屆三中全會(huì)召開后，深化行政管理體制改革，完善經(jīng)濟(jì)法律制度將成為今后立法工作的重點(diǎn)。如保障所有市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，完善市場交易法律制度，完善社會(huì)保障等方面的立法工作將進(jìn)一步加強(qiáng)。即便是改革行政審批制度的行政許可法，更大的目的也是為建立統(tǒng)一市場打下法治基礎(chǔ)。因此，在國家政策的

6、引導(dǎo)下，地方政府立法要適應(yīng)這種變化，在堅(jiān)持國家法制統(tǒng)一的前提下，兼顧各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r存在的差異性，一方面要加快地方政府立法工作，及時(shí)、有效地貫徹國家政策，一方面要加強(qiáng)“超前立法”。雖然從理論上講，法律永遠(yuǎn)是滯后的，但是從發(fā)達(dá)地區(qū)超常規(guī)發(fā)展的要求看，在堅(jiān)持法制統(tǒng)一的前提下，“需要一個(gè)，制定一個(gè)”的立法原則應(yīng)成為地方立法的主流方向，為創(chuàng)造地方優(yōu)良法制環(huán)境發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。三、地方政府立法存在的問題及對(duì)策地方政府立法存在的問題，既有主觀因素，也有客觀原因。在主觀上，難以擺脫個(gè)別或局部利益的干擾和影響，選擇立法價(jià)值取向的合理性意識(shí)有待于提高。在客觀上，立法程序透明度不夠、公眾參與立法的方式和渠道不

7、夠暢通，所立法的形式追求大而全，缺乏靈活性，存在地方保護(hù)主義，破壞國家法制統(tǒng)一和統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)等等。針對(duì)這些問題，加強(qiáng)政府在立法工作應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面考慮。堅(jiān)持國家法制統(tǒng)一的原則國家法制統(tǒng)一就是要求立法符合憲法。我國憲法第五條規(guī)定：“國家維護(hù)社會(huì)主義法律的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。立法法第三條規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的原則”。地方政府立法是我國立法體制的重要組成部分，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)遵循憲法，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。問題在于如何保證地方政府立法與國家法制的統(tǒng)一。有人提出，是否可以直接根據(jù)憲法精神立法？不能一概而論。立法遵循憲法、不得與憲法相抵觸的原則，不等于都可以直

8、接根據(jù)憲法立法。直接根據(jù)憲法精神立法，只有法律和全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院制定的行政法規(guī)。其他形式的法，按照法制統(tǒng)一原則，下位法應(yīng)當(dāng)以上位法為根據(jù)。下位法從屬于上位法的這種立法關(guān)系，自然包含了憲法精神，構(gòu)成了在憲法統(tǒng)帥下的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序的立法體系。我國是兩級(jí)多層次立法體制，作為地方政府立法有多個(gè)直接或間接的上位法根據(jù)，這就引申出，如何排列上位法根據(jù)次序及效力問題。在根據(jù)次序方面，學(xué)術(shù)界有人提出根據(jù)上一位法的原則。本文非常贊同這一觀點(diǎn)。不依照一定根據(jù)次序立法，必然造成立法體系內(nèi)在邏輯關(guān)系混亂和法律文件之間相互沖突、抵觸現(xiàn)象的存在，破壞國家法制統(tǒng)一。在根據(jù)效力方面，按照立法法規(guī)定的上位法優(yōu)于下

9、位法原則，當(dāng)根據(jù)的上一位法與其上一位法沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)以上一位法的上一位法為根據(jù)，以此類推。正確行使執(zhí)行性立法權(quán)與創(chuàng)制性立法權(quán)執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法在我國立法體系中具有十分重要的地位和作用，二者是相輔相成的關(guān)系，缺一不可，同時(shí)又存在各自的立法規(guī)則。1、執(zhí)行性立法。執(zhí)行性立法是指為執(zhí)行上位法的規(guī)定作出的具體規(guī)定。立法法第六十四條規(guī)定，地方性法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)，可以是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)。立法法第七十三條規(guī)定，地方政府規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)，可以是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定的規(guī)章事項(xiàng)。由此可見，地方政府無論是提報(bào)地方性法規(guī)草案還是制定政府規(guī)章

10、，所涉及的具體事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是屬于上位法已經(jīng)規(guī)定的事項(xiàng)。只是上位法規(guī)定的這一事項(xiàng)，缺乏可操作性，為便于執(zhí)行對(duì)這一規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。有些立法是根據(jù)立法機(jī)關(guān)授權(quán)本級(jí)人民政府制定的規(guī)章事項(xiàng)。如，*市檔案管理?xiàng)l例第二十條：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織人事檔案發(fā)生丟失、損毀的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施。補(bǔ)救材料由市人民政府指定的市級(jí)行政管理部門予以認(rèn)定或者批準(zhǔn)。具體認(rèn)定辦法由市人民政府另行制定”。其中，對(duì)“具體認(rèn)定辦法由市人民政府另行制定”的規(guī)定，本級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定具體的有關(guān)檔案丟失補(bǔ)辦辦法。有些上位法雖然沒有授權(quán)規(guī)定，但為保證上位法在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹實(shí)施，需要由地方政府規(guī)章作進(jìn)一步的具體規(guī)定。這種

11、情況，一般是針對(duì)上位法有程序性、幅度和行為規(guī)定的具體化。如，處罰法確立了聽證程序，有的地方政府制定相應(yīng)具體的聽正規(guī)則。目前，執(zhí)行性立法存在的主要問題，是一些部門起草法規(guī)、規(guī)章時(shí)除為爭得處罰、審批、收費(fèi)等權(quán)利條款外，多數(shù)條款沒有發(fā)揮執(zhí)行性立法的作用，照搬照抄上位法，形成大而全的體系，缺乏適用性。根本解決這一問題，一方面要加快行政管理體制改革，大膽探索相對(duì)集中行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)等權(quán)利的立法，消除部門利益的體制因素。一方面限制立法草案重復(fù)上位法的比例。國務(wù)院發(fā)布的規(guī)章制定程序條例第七條規(guī)定：“法律、法規(guī)已經(jīng)有規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)章原則上不作重復(fù)規(guī)定”。有人提出，在一部法規(guī)、規(guī)章中對(duì)上位法必須重復(fù)

12、的條款應(yīng)當(dāng)限制一定比例。本文非常認(rèn)同這種觀點(diǎn)。執(zhí)行性立法在維護(hù)國家法制統(tǒng)一前提下，對(duì)必須重復(fù)上位法條款的，不應(yīng)超過立法草案25-30%為宜。2、創(chuàng)制性立法。創(chuàng)制性立法是指在沒有直接上位法的前提下，為了填補(bǔ)法律、法規(guī)空白，根據(jù)間接上位法和國家有關(guān)重大決策，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際需要而進(jìn)行的立法。立法法第六十四條二款規(guī)定，除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先行制定地方性法規(guī)”。立法法第七十三條二款項(xiàng)規(guī)定，地方政府規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)，可以是屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。創(chuàng)制性立法實(shí)際上是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展、大改革的

13、一種回應(yīng)，它意味著立法的著眼點(diǎn)不應(yīng)只是通常意義上行政、管理職能的法制化，而應(yīng)著眼于回應(yīng)體制創(chuàng)新，突出地方特色。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)無不與重視創(chuàng)制地方立法有密切關(guān)系。XX年8月21日，光明日?qǐng)?bào)刊載 ：上海本屆人大及其常委會(huì)制定的28件法規(guī)中，先于國家法律、法規(guī)而創(chuàng)制的法規(guī)達(dá)15件，占54。XX年9月15日，汕頭日?qǐng)?bào)刊載：優(yōu)先安排國家和省尚未立法而汕頭市急需的立法項(xiàng)目，重視創(chuàng)制性立法。8年來，屬于創(chuàng)制性、自主性立法的項(xiàng)目就占了立法總數(shù)的66.6。有些地方政府創(chuàng)制性立法力度不大，還習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下圍繞部門管理職能立法的舊模式，通過審批、處罰等行為設(shè)法管住管理相對(duì)人，沒有很好地開發(fā)立法資源

14、，影響市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育與完善。所以，地方政府無論在提報(bào)地方性法規(guī)草案還是制定政府規(guī)章要與本地區(qū)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)相適應(yīng)，根據(jù)實(shí)際需要，需要幾條定幾條，成熟幾條立幾條，切忌盲目照搬外地做法。合理選擇立法價(jià)值取向法的價(jià)值在法律制度上的確定受制于立法者的立法價(jià)值認(rèn)識(shí)和價(jià)值選擇。何為合理的立法價(jià)值？馬克思不僅揭示了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的價(jià)值含義，而且還指出了作為一般意義的價(jià)值概念。他曾指出：“價(jià)值這個(gè)普遍的概念是從人們對(duì)待滿足他們需要的外界物的關(guān)系中產(chǎn)生的，” 是“人們所利用的并表現(xiàn)了對(duì)人的需要的關(guān)系的物的屬性。” 馬克思關(guān)于價(jià)值概念基本含義的論述，對(duì)法的價(jià)值研究具有十分重要的指導(dǎo)意義。這里的物并非物理

15、學(xué)意義上的物，而是哲學(xué)意義上的物，是指人主觀世界以外的客觀實(shí)在。包含著道德規(guī)范、宗教規(guī)范、法律規(guī)定、政治策略、社團(tuán)規(guī)章、組織紀(jì)律等。價(jià)值的前提是人的需要。沒有人的需要，價(jià)值就不可能得以體現(xiàn)。立法價(jià)值是立法主體的需要與立法對(duì)象之間的相互關(guān)系。具體說來，在我國是指民主政體下，立法權(quán)效力范圍內(nèi)的全體公民，通過立法活動(dòng)所要謀求不僅僅是法律內(nèi)在的、抽象的公正或正義價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，還追求立法外在的、可感覺的利益價(jià)值表現(xiàn)形式。前者通過后者體現(xiàn)出來，二者的緊密結(jié)合，構(gòu)成了立法價(jià)值的不可分割的整體。地方政府立法也加強(qiáng)對(duì)立法價(jià)值合理性的選擇，應(yīng)當(dāng)只要從以下幾個(gè)方面考慮：一要尊重和保障人權(quán)。十屆全國人大二次會(huì)議通過的憲法

16、修正案，確定了對(duì)我國未來社會(huì)影響最大的原則，即尊重和保障人權(quán)的原則。人權(quán)入憲不只是具有規(guī)范的意義，更重要的是其價(jià)值意義，即突出了憲法的人權(quán)價(jià)值和理念，而其它規(guī)定都是聯(lián)系人權(quán)保障的出發(fā)點(diǎn)展開的。比如憲法中的緊急狀態(tài)制度，私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯等。人權(quán)原則具有約束一切公共權(quán)力與社會(huì)生活領(lǐng)域的效力，特別是立法活動(dòng)不得脫離國家基本價(jià)值觀。地方政府立法貫徹“尊重和保障人權(quán)”的憲法理念時(shí)，要注重規(guī)范國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的內(nèi)容和程序，積極督促國家工作人員依法行政，堅(jiān)決反對(duì)以權(quán)力侵犯權(quán)利。立法要從“管理型”向“服務(wù)型”思路轉(zhuǎn)變。以往立法在對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)、文化衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整時(shí)，多數(shù)以賦予行政機(jī)關(guān)管理權(quán)限、加強(qiáng)對(duì)行政相對(duì)人的管理約束為主，今后立法要轉(zhuǎn)變到“服務(wù)行政、責(zé)任政府”的思路上來，限制公共權(quán)力的行使，把更多的權(quán)利與自由還給公民、企業(yè)、中介組織和市場。立法在設(shè)定行政機(jī)關(guān)權(quán)力時(shí)，要按照“權(quán)力法定原則”明確規(guī)定行政權(quán)力的職能和范圍、權(quán)力行使的程序以及法律責(zé)任條款，尤其要懲戒濫用權(quán)力、越權(quán)、不履行職責(zé)等違法行為。同時(shí)，在賦予行政自由裁量權(quán)時(shí)，要符合合理原則，要明確對(duì)公民權(quán)利的底線保護(hù)，如生命權(quán)、知情權(quán)、事后補(bǔ)償權(quán)等。二是處理好人民根本利益與局部利益關(guān)系。江澤民同志關(guān)于