公共投資的公平分享問題研究

1、公共投資的公平分享問題研究                               而且，這種公共投資上的不公平又因地方政府事權(quán)規(guī)定的不明確而加劇。由于我國各級政府職能和事權(quán)劃分不清，相互交叉，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)地方支出和地方政府承擔(dān)中央部分支出項(xiàng)目同對并存，并且，對于中央政府的委托事務(wù)和中央、地方共同承擔(dān)的事務(wù)，各級政

2、府對是否應(yīng)該負(fù)擔(dān)、負(fù)擔(dān)多少均無章可循，表面上各級政府都有實(shí)質(zhì)責(zé)任，但在實(shí)踐中往往造成事權(quán)的推諉。在財(cái)政收入水平低的地方，上級政府不斷下劃 教育 、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)建設(shè)等事權(quán)給予較低層級的政府。據(jù)國務(wù)院 發(fā)展 研究中心的一項(xiàng)調(diào)查， 中國 義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，省里負(fù)擔(dān)11，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)低至不足2。財(cái)力最薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了占全國義務(wù)教育學(xué)生人數(shù)2/3以上的 農(nóng)村 義務(wù)教育投入。在衛(wèi)生投資方面，縣鄉(xiāng)兩級政府也承擔(dān)了的5560的責(zé)任。因此，在 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展水平很不平衡的情況下，各地方政府對于教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等多方面的公共投資能力就存在巨大差距；特別是在2

3、006年農(nóng)業(yè)稅取消后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的地方政府的財(cái)力更是拮據(jù)，對于公共投資責(zé)任的履行更是捉襟見肘，心有余而力不足。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地方政府則能夠有比較充足的財(cái)力進(jìn)行公共投資。 這種財(cái)權(quán)高度集中、事權(quán)下放，政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對稱，地方政府財(cái)政能力的差距，尤其是中西部地方政府的財(cái)政困境，必然導(dǎo)致各地公共投資的不平衡，從全國來看就造成了公共投資的不公平。 (二)公共投資 法律 制度不完善。影響公平公共投資的公共投資法律體系的不完善之處具體表現(xiàn)在以下幾方面： 一是缺乏公共投資基本法。沒有一部有關(guān)公共投資的綜合性基本法律，而只是通過各相關(guān)部門法和眾多的行政法規(guī)和政策的分散規(guī)定，必然不能從整體上規(guī)劃

4、國家宏觀上公共投資的公平問題，公民公平分享公共投資的權(quán)利也不能得到權(quán)威法律的具體保障。例如，在公共投資結(jié)構(gòu)上，由于缺乏基本法明確規(guī)定政府與市場的界線，造成政府在公共投資上經(jīng)常是“越位”與“缺位”并存，政府經(jīng)常是“越位”投資到一些市場本身可以投資的領(lǐng)域，如經(jīng)營性和競爭性的生產(chǎn)領(lǐng)域、經(jīng)營性事業(yè)單位、應(yīng)用性研究領(lǐng)域。政府的“越位”必然擠占其對其他本該政府投資領(lǐng)域的資金，結(jié)果是對一些本該由政府投資的領(lǐng)域，政府卻往往“缺位”，如 科學(xué) 教育、文化衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會保障和收入分配等領(lǐng)域。 二是有關(guān)公共投資的規(guī)定立法層次不高。有關(guān)公共投資的主要規(guī)定多是由國家部委及各地方政府制定的規(guī)章或發(fā)布的政策，權(quán)威性不

5、高，變動性較大。由于沒有憲法和法律明確的、具有權(quán)威性的規(guī)定，政府間的財(cái)政和投資關(guān)系即事權(quán)和財(cái)權(quán)就不具有穩(wěn)定性，就會造成政府公共投資的隨意性和非公平性。比如，地方政府官員往往為追求政績而進(jìn)行重復(fù)性的或短期效益性公共產(chǎn)品的投資，而對長期效益性、公平性的公共投資很少顧及。 三是公共投資的監(jiān)督制度不科學(xué)。首先，雖然憲法、預(yù)算法、審計(jì)法等均存在對公共投資進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定，但多是籠統(tǒng)性的規(guī)定，至今尚無一部法律或法規(guī)對公共投資監(jiān)督做出系統(tǒng)的、具體的規(guī)定，嚴(yán)重影響了對公共投資進(jìn)行監(jiān)督的成效。其次，我國對公共投資的監(jiān)督主要是政府的內(nèi)部監(jiān)督，人大的預(yù)算及民眾的輿論監(jiān)督實(shí)際上是缺位的，這就影響到監(jiān)督的公正和客觀，也不

6、能很好地表達(dá)民眾在公共投資方面的訴求。 (三)轉(zhuǎn)移支付制度不健全。1994年的分稅財(cái)政體制改革使得中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重基本上保持在55左右，地方政府收入雖也占45左右，但地方政府卻承擔(dān)了絕大部分的公共投資任務(wù)。中西部眾多地方政府公共投資任務(wù)艱巨但其收入能力卻很弱，因此需要政府間的轉(zhuǎn)移支付制度以彌補(bǔ)地方政府財(cái)政能力的不足，實(shí)現(xiàn)各地公共投資水平均等化。但就我國目前的情況看，轉(zhuǎn)移支付制度并沒有達(dá)到均衡各地公共投資水平的理想效果，其原因主要在于政府間轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，存在以下問題：          第一，政

7、府間轉(zhuǎn)移支付的形式較多且不規(guī)范，通常是以“通知”、“決定”和“指導(dǎo)意見”等政策形式出現(xiàn)， 法律 效力低下，致使系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)移支付制度難以從根本上有效建立。轉(zhuǎn)移支付制度系統(tǒng)性的缺乏必然導(dǎo)致其均等化財(cái)政能力、公平公共投資的核心目標(biāo)很易為其他目標(biāo)所排擠。這不僅影響到地方合理的確定性預(yù)期的形成，而且影響到規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系的形成和公共投資的公平分享。 第二，一些轉(zhuǎn)移支付不符合公平公共投資的目標(biāo)，最突出的表現(xiàn)就是稅收返還和結(jié)算補(bǔ)助。以“基數(shù)法”為 計(jì)算 方法的稅收返還拉大了地方公共投資能力不均等的程度，因?yàn)榘凑辗侄愔频亩愂辗颠€標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)地區(qū)得到了較多的返還收入，而不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)由于返還收入較少而使財(cái)

8、政變得比較困難。結(jié)算補(bǔ)助主要是對因財(cái)政改革和中央政策措施所造成地方財(cái)力損害進(jìn)行的補(bǔ)償，實(shí)際上這種補(bǔ)助沖抵了財(cái)稅改革帶來的效益，所起到的作用是維護(hù)地方既得利益，而不是縮小地方差距和平衡公共投資能力。 第三，轉(zhuǎn)移支付制度是要保證各地達(dá)到一定水準(zhǔn)的公共投資水平，使各地區(qū)居民都能享受到合理、可比的公共產(chǎn)品和服務(wù)，但我國近期內(nèi)一般轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是緩解財(cái)政困難地區(qū)運(yùn)行中的突出矛盾，保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資發(fā)放和機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最基本需要。因此，我國現(xiàn)今的一般轉(zhuǎn)移支付對縮小地方公共投資差距的能力非常弱，甚至在一些省份起著拉大公共投資差距的作用。 第四，轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督機(jī)制不完善。轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督機(jī)制缺乏系

9、統(tǒng)性。主要包括：事前監(jiān)督的缺失，有一些轉(zhuǎn)移支付的資金并沒有按實(shí)際情況進(jìn)行分配；事中對資金使用的監(jiān)督不嚴(yán)格，相當(dāng)一部分資金不能“?？顚Ｓ谩倍弧芭沧魉谩?；事后對轉(zhuǎn)移支付資金的使用缺乏追蹤問效機(jī)制，并且沒有健全的效用評價(jià)機(jī)制。由于轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督不健全，使得政府為公平公共投資水平和均等化服務(wù)的愿望往往難以實(shí)現(xiàn)。 三、基于財(cái)稅法的矯正之路 (一)重新配置稅權(quán)，以實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配。要解決1994年財(cái)政改革帶來的政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對稱問題，提高地方政府尤其是中西部地方政府公共投資的能力以達(dá)到公共投資的公平，必經(jīng)之途就是在中央與地方及地方政府間事權(quán)明確的前提下重新合理地配置稅權(quán)。目前我國稅權(quán)高度集中

10、于中央，造成了中央的稅權(quán)及財(cái)力的極大，而地方政府稅權(quán)很小、財(cái)力困難，致使地方政府缺乏根據(jù)本地的實(shí)際情況進(jìn)行有效和公平的公共投資的相應(yīng)財(cái)力。而公共投資的層次性、空間性和受益原則決定了地方政府擁有相應(yīng)稅權(quán)的必要性。這種地方政府擁有相應(yīng)的稅權(quán)也是尊重人性尊嚴(yán)與個(gè)人基本價(jià)值為中心的民主理念，符合越與人民臨近事務(wù)，越盡可能由其自我實(shí)現(xiàn)、自我決定的要求，是市場 經(jīng)濟(jì) 國家公共財(cái)政框架下實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配的必然選擇，也是現(xiàn)今我國政府提高地方政府公共投資能力，達(dá)成公共投資公平的現(xiàn)實(shí)需要。因此有必要制定統(tǒng)一的稅收基本法，重新配置中央和地方之間的稅權(quán)。該法在促進(jìn)公平公共投資方面應(yīng)有以下規(guī)定：其一，確保中央政府掌握

11、全國性的和跨地區(qū)性的重要稅種的立法權(quán)，如對所得稅、增值稅、關(guān)稅等的立法權(quán)。保證中央政府有足夠的財(cái)力進(jìn)行國家層面的公共投資及對地方公共投資均等化的轉(zhuǎn)移支付。其二，在基本法上明確賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，包括一定的稅種開征權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)等。對于主要是地方性的一些稅種和稅源在地區(qū)之間分布極不均衡、不會對中央稅基構(gòu)成威脅且對宏觀經(jīng)濟(jì)不發(fā)生直接經(jīng)濟(jì)影響的稅種，如契稅、車船使用稅、特定消費(fèi)稅等，應(yīng)由地方政府根據(jù)本地情況和特點(diǎn)決定是否開征，由地方自己解釋、自定稅率、自定減免稅范圍和違章處理辦法。地方政府還可結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢，對具有地方性特點(diǎn)的稅源開征新的稅種，并制定具體征稅辦法。以此保證

12、和提高地方政府自身獲取與其事權(quán)相應(yīng)的財(cái)政收入的能力。          通過對中央和地方之間的稅權(quán)的重新配置可達(dá)成政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)的匹配。這種以國家 法律 來對地方政府的課稅權(quán)設(shè)定范圍框架在確保地方政府的自主財(cái)源的同時(shí)，還可最大限度地排除地方政府對國家財(cái)政的依賴，達(dá)到地方政府公共投資能力提高和相互間的平衡，最終有利于實(shí)現(xiàn)政府公共投資的公平。 (二)完善公共投資法律體系，制定公共投資基本法。針對我國公共投資法律制度存在的問題，我們有必要從立法上對公共投資法律制度加以完善。筆者認(rèn)為，要完善公共投資法律制度，當(dāng)務(wù)之急是由

13、全國人大或者全國人大常委會制定一部對公共投資的基本問題做出明確規(guī)定的公共投資基本法，該法應(yīng)該包括以下內(nèi)容：第一，所秉持的基本理念或原則之一是投資公平優(yōu)先，效率兼顧。回應(yīng)公共投資的本質(zhì)目的及其當(dāng)代 中國 不公平的現(xiàn)狀，公共投資的公平必須予以強(qiáng)調(diào)。以公平的公共投資實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的均等化。第二，明確政府與市場、政府之間公共投資的界限。政府公共投資的范圍應(yīng)限于市場所不能投資或者投資效率不高的領(lǐng)域，政府之間的公共投資也應(yīng)該從法律上予以明確，防止政府之間投資責(zé)任的相互推諉，特別是上級政府將責(zé)任無限下放到下級政府的現(xiàn)象。第三，具體規(guī)定對政府公共投資的預(yù)算管理和監(jiān)督機(jī)制。完善公共投資的預(yù)算管理，規(guī)范各級預(yù)

14、算機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力及其責(zé)任。明確加強(qiáng)人大、政府自身、社會機(jī)構(gòu)、群眾輿論等多方面的監(jiān)督，硬化對政府公共投資的監(jiān)督管理，防止由于*等原因造成的公共投資低效率的發(fā)生。第四，建立和完善政府公共投資的責(zé)任規(guī)定及其追究機(jī)制。明確責(zé)任規(guī)定，使政府及其負(fù)責(zé)人員的公共投資行為有相關(guān)刑事、民事、行政、憲法責(zé)任的約束。建立包括實(shí)體和程序統(tǒng)一的責(zé)任追究機(jī)制，使政府投資行為規(guī)范化。 (三)健全轉(zhuǎn)移支付制度，加快制定轉(zhuǎn)移支付法。第一，加快轉(zhuǎn)移支付法的立法進(jìn)程，以法律形式明確規(guī)定政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的權(quán)限和責(zé)任以及其他各項(xiàng)基本制度，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性和穩(wěn)定性。同時(shí)健全對轉(zhuǎn)移支付全過程的監(jiān)督機(jī)制，保證其公平公共投資目的的實(shí)現(xiàn)。第二，建立更富有針對性的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，以此提高地方政府特別是貧困地方政府的財(cái)政能力，力求從總體上實(shí)現(xiàn)最低程度的公共投資公平。應(yīng)加強(qiáng)對東、中、西部地區(qū)已經(jīng)存的在基礎(chǔ) 教育 、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面公共投資不公平的轉(zhuǎn)移支付力度，以此均衡公共投資的水平。增強(qiáng)政府財(cái)政支農(nóng)的轉(zhuǎn)移支付力度。世界各國農(nóng)業(yè) 發(fā)展 的 歷史 和現(xiàn)實(shí)證明，沒有或少有外在的支持，農(nóng)民的收入是難以較快提高的。第三，面對基層政府財(cái)力困難的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，中央可以通過減少政府