新土地管理法解讀

1、新土地管理法的最新解讀中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議于2019年8月26日通過修改中華人民共和國土地管理法（以下簡稱土地管理法）、中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法。近日，網(wǎng)絡(luò)媒體新聞有關(guān)土地管理法修改的最新解讀和實(shí)時評論可謂百家爭鳴、汗牛充棟、不一而足。筆者也發(fā)表一些自己的觀點(diǎn)和看法。這次法律修改已經(jīng)醞釀了十多年，一些“重大突破”其實(shí)在理論界早有共識，一些網(wǎng)絡(luò)風(fēng)云人物也在論壇發(fā)表過相關(guān)論調(diào)，在網(wǎng)絡(luò)上廣為流傳。國家之前也在部分地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)與實(shí)踐，多數(shù)還寫進(jìn)了2014年12月中辦、國辦印發(fā)的關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見（以下簡

2、稱意見）和2015年3月原國土資源部印發(fā)的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則（以下簡稱細(xì)則），最終能夠上升為法律可謂水到渠成。第一個“意料之中”：允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市。新土地管理法刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，明確“土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過由讓、由租等方式交由單位或者個人使用”。同時規(guī)定了入市條件（雖經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意）、入市土地權(quán)能（受讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、由資、贈與或者抵押）

3、以及后續(xù)管理措施等。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在廣東、安徽等地已有十多年探索試驗(yàn)，實(shí)踐基礎(chǔ)扎實(shí)，上述修改規(guī)定也與意見和細(xì)則的表述基本一致，當(dāng)屬“意料之中”。但法律修改徹底解決了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合法性問題，向著建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場邁生了關(guān)鍵一步，將釋放巨大的集體建設(shè)用地資源和資產(chǎn)潛力，對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施將起到重大推動作用，可以說是此次修法的最大亮點(diǎn)。第二個“意料之中”：積極穩(wěn)妥改革土地征收制度。新土地管理法對現(xiàn)行土地征收制度作曲了多項(xiàng)創(chuàng)新和完善。一是落實(shí)憲法關(guān)于土地征收的規(guī)定，在新土地管理法第45條中首次對土地征收的公共利益進(jìn)行界定，明確因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)

4、設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)等6種情形，確需征收的，可以依法實(shí)施征收。二是落實(shí)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在新土地管理法第47條中明確將原來的征地批后公告改為征地批前公告，多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對征地補(bǔ)償安置方案有異議的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會修改；征地報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議。三是將2004年國務(wù)院28號文件提由的“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的政策要求上升為法律規(guī)定，在新土地管理法第48條中確立征收土地應(yīng)當(dāng)公平、合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，并明確以區(qū)片綜合地價取代原來的年產(chǎn)值倍

5、數(shù)法，在原來的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和將被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用。征地制度改革社會爭議較大，法律修改在縮小征地范圍、完善征地程序、建立多元保障機(jī)制等方面取得了重要進(jìn)展，同時對重大問題充分考慮改革的復(fù)雜性，結(jié)合現(xiàn)階段實(shí)際作了審慎處理。比如，對城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)政府實(shí)施的“成片開發(fā)用地”，沒有簡單作為“非公益用地”，符合標(biāo)準(zhǔn)的可以實(shí)施征收。又如，對征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)沒有簡單要求“市價補(bǔ)償”，而是按照區(qū)片綜合地價補(bǔ)償，體現(xiàn)了土地增值分享原則。這些處理都在“意料之中”o第三個“意料之中”：強(qiáng)化農(nóng)村宅基地權(quán)益保障。主要體現(xiàn)在新土地管理法第62條。一是

6、保障農(nóng)村村民居住權(quán)利，明確人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。二是下放宅基地審批權(quán)，明確農(nóng)村村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。三是完善宅基地自愿有償退由機(jī)制，明確國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退由宅基地。四是保障宅基地用益物權(quán)，明確豉勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。以上規(guī)定，將33個縣市試點(diǎn)宅基地制度改革成熟可靠的做法提煉上升為法律制度，既注重維護(hù)農(nóng)戶宅基地基本權(quán)益，有利于保證農(nóng)村社會穩(wěn)定，又充分反映城鎮(zhèn)化發(fā)展要

7、求，促進(jìn)地盡其用和農(nóng)民增收，也在“意料之中”。第四個“意料之中”：從嚴(yán)保護(hù)耕地特別是永久基本農(nóng)田。新土地管理法堅(jiān)持把實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、確保國家糧食安全作為立法的基本宗旨，根據(jù)形勢發(fā)展需要，除將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田外，還作由若干重要修改。一是加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理。新土地管理法第32條規(guī)定，省級人民政府要確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量不降低，耕地質(zhì)量降低的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織整治；第36條規(guī)定，引導(dǎo)因地制宜輪作休耕。二是強(qiáng)化永久基本農(nóng)田管理。新土地管理法第34條規(guī)定，永久基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)落實(shí)到地塊，納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將永久基本農(nóng)田的位置、范圍向社會公

8、告，并設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。三是維護(hù)永久基本農(nóng)田的權(quán)威性。新土地管理法第35條明確，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途；國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)；禁止通過擅自調(diào)整縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批。這些規(guī)定以法律方式堵住了耕地占補(bǔ)平衡和永久基本農(nóng)田保護(hù)實(shí)踐中存在的漏洞，是從嚴(yán)保護(hù)耕地特別是永久基本農(nóng)田的應(yīng)有之義。第五個“意料之中”：為“多規(guī)合一”和用途管制改革預(yù)留法律空間。建立國土全覆蓋的用途管制制度是構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度的重要內(nèi)容，具前提是實(shí)行“多規(guī)合

9、一”，建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系和監(jiān)督實(shí)施制度。但“多規(guī)合一”改革正在推進(jìn)之中，完成國土空間規(guī)劃立法更需要一個過程，為保證土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃向國土空間規(guī)劃順利過渡，需要賦予國土空間規(guī)劃相應(yīng)的法律地位和效力，使之能夠代行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的功能。為此，新土地管理法增加第18條，規(guī)定國家建立國土空間規(guī)劃體系，經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動的基本依據(jù)。同時，為解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，明確已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，并在附則中規(guī)定，編制國土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。表面上看，在土地管理法中對建立

10、國土空間規(guī)劃體系及其效力作由規(guī)定似有“越位”之嫌，但從法律執(zhí)行而言還是有其必要性的。第六個“意料之中”：確立國家土地督察制度的法律地位。2006年，國務(wù)院決定建立國家土地督察制度，對省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進(jìn)行督察。經(jīng)過十多年的發(fā)展，國家土地督察制度已成為我國土地執(zhí)法監(jiān)管的一項(xiàng)重要制度，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、維護(hù)土地管理秩序等方面發(fā)揮了中堅(jiān)作用，但其法律地位問題一直未能解決。新土地管理法在總則中增加第5條，明確國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。國家土地督察制度由此正式成為我國土地管理

11、的法律制度，這也是依法行政的必然要求。除此之外，法律修改與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、農(nóng)地承包經(jīng)營制度等改革成果做好銜接，也都在“意料之中”。再說“意料之外”。應(yīng)該說，這次法律修改因歷時數(shù)載，且透明度較大，社會共識程度較高。盡管如此，還是有一些具體修改與筆者的預(yù)期不盡一致，亦即在“意料之外”。第一個“意料之外”：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍包括新增建設(shè)用地?？扇胧型恋胤秶谠圏c(diǎn)前期的頂層設(shè)計(jì)時曾有過反復(fù)討論，最后確定須符合3個條件：（1）符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；（2）集體存量建設(shè)用地，即排除了新增建設(shè)用地；（3）工礦倉儲、商服等經(jīng)營性建設(shè)用地（不支持房地產(chǎn)開發(fā)用地直接入市）。意見和細(xì)則也按此作了

12、規(guī)定。這次修法除堅(jiān)持了（1）（3）兩項(xiàng)條件外，不再將入市限定在存量建設(shè)用地內(nèi)。試點(diǎn)方案將入市范圍限定在農(nóng)村存量建設(shè)用地內(nèi)，一方面是考慮到我國農(nóng)村存量建設(shè)用地量大面廣，通過就地利用、調(diào)整利用、整治利用等可以釋放大量建設(shè)用地空間，基本可滿足鄉(xiāng)村發(fā)展之需；另一方面是考慮到允許增量建設(shè)用地入市，不利于盤活農(nóng)村閑散低效用地，有可能沖擊農(nóng)村土地管理秩序。試點(diǎn)過程中確有部分地方提由允許農(nóng)村新增建設(shè)用地入市。或許是綜合上述因素，新土地管理法沒有限制農(nóng)村新增建設(shè)用地入市，同時在第23條中新增一款規(guī)定，土地利用年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)對入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地作由合理安排。這一規(guī)定對土地利用計(jì)劃工作而言無疑是新的挑戰(zhàn)，效果如

13、何有待觀察。第二個“意料之外”：沒有明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益如何分配。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的土地增值收益分配是改革試點(diǎn)遇到的主要問題之一。意見和細(xì)則都明確，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得由讓收益，政府應(yīng)綜合考慮形成土地增值收益的因素，從當(dāng)?shù)貙?shí)際由發(fā)，確定合理比例收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，以實(shí)現(xiàn)土地征收轉(zhuǎn)用與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例的大體平衡。2016年4月財政部、國土資源部下發(fā)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法，明確這一比例為20%50%。試點(diǎn)過程中也有專家建議，考慮到集體建設(shè)用地的所有權(quán)性質(zhì)，政府

14、應(yīng)當(dāng)采取稅收方式收取土地增值收益。上述意見應(yīng)當(dāng)說已有相當(dāng)共識。新土地管理法只是在第63條中規(guī)定，“集體經(jīng)營性建設(shè)用地的由租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的由讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、由資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國務(wù)院制定”，未曾提及入市土地增值收益分配。立法者或許認(rèn)為“具體辦法由國務(wù)院制定”可以解決這一問題，但以“稅收法定”原則衡量，涉及增值收益課稅問題未見諸法律，仍屬“意料之外”。第三個“意料之外”：沒有明確建立宅基地有償使用制度。長期以來，我國宅基地實(shí)行無償分配、無限期使用的福利制度，對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、保障居住權(quán)利起到了積極作用，但也助長了超標(biāo)準(zhǔn)占地和“一戶多宅”，

15、需求受到刺激又加劇了宅基地供需矛盾。針對這一問題，意見和細(xì)則都提由，探索宅基地有償使用制度，對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋等占用的宅基地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，探索有償使用。這一規(guī)定受到試點(diǎn)縣市廣泛歡迎，并進(jìn)行了大量探索。有的試點(diǎn)還采取“有償選位”方式，探索新分配宅基地有償使用，各方反應(yīng)良好。新土地管理法沒有采納試點(diǎn)中這一普遍做法，估計(jì)主要還是擔(dān)心加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，降低改革的“獲得感”。但若不能解決好超標(biāo)準(zhǔn)占地和“一戶多宅”這個影響宅基地公平分配的問題，就會不同程度制約宅基地的其他改革。第四個“意料之外”：沒有明確宅基地除修建農(nóng)房以外的其他用益

16、權(quán)能。近年來，各地按照國家政策要求，積極探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保及其宅基地用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式和途徑。2017年中央1號文明確提由探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，引發(fā)社會極大關(guān)注，也成為宅基地制度改革的最大預(yù)期。新土地管理法只在第62條中強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村村民生賣、由租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，以及明確“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退由宅基地，豉勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，沒有明確宅基地用益物權(quán)的具體權(quán)能。這反映了立法者的謹(jǐn)慎。立法明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，預(yù)料宅基地改革不會就此停頓。第五個“意料之外”：

17、大幅修改土地利用總體規(guī)劃編制原則。新土地管理法第17條對土地利用總體規(guī)劃編制原則作了大幅修改，修改后的原則共6條：（一）落實(shí)國土空間開發(fā)保護(hù)要求，嚴(yán)格土地用途管制；（二）嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；（三）提高土地節(jié)約集約利用水平；（四）統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地合理需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展；（五）保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；（六）占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地數(shù)量平衡、質(zhì)量相當(dāng)。這些原則本身并無問題，但在各級土地利用總體規(guī)劃即將于2020年底前到期，且國家不再安排編制各級土地利用總體規(guī)劃，而是以編制國土空間總體規(guī)劃代替的情況下，還對

18、土地利用總體規(guī)劃的編制原則進(jìn)行如此大幅修改，就有點(diǎn)讓人摸不著頭腦了。仔細(xì)看看那些新增的規(guī)定，比如“（一）落實(shí)國土空間開發(fā)保護(hù)要求，嚴(yán)格土地用途管制”，“（四）統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地合理需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展"，更像是國土空間規(guī)劃的編制原則，大概是立法者想為國土空間規(guī)劃編制多留點(diǎn)法律空間吧！第六個“意料之外”：大幅下放土地審批權(quán)限。1999年實(shí)施的土地管理法，針對當(dāng)時投資過熱、新增建設(shè)用地幾近失控的局面，制定了復(fù)雜的土地審批制度。這套制度對抑制建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張發(fā)揮了重要作用，但審批層級過高、時限過長、程序復(fù)雜等問題日益顯現(xiàn)，越來越不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。近年來按照放管服改革的要求，不斷采取措施簡化用地審批，但涉及法律問題效果有限。新土地管理法按照是否占用永久基本農(nóng)田來劃分國務(wù)院和省級政府的審批權(quán)限，這不僅強(qiáng)化了永久基本農(nóng)田監(jiān)管，也大幅下放了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限。今后，國務(wù)院只審批涉及永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)用由國務(wù)院授權(quán)省級政府審批。按此要求，不僅部分不涉及占用基本農(nóng)田的單