福建省XX高速公路PPP初步方案

1、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目初步方案 一、項目概況 福建省某高速公路，總投資約117億元（含征地拆遷投資52億元），不包含公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)費用。2、 采用PPP模式的必要性和可行性分析1、采用PPP模式的優(yōu)勢 推動政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會資源，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會活力，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)水平和效率。 建立合作機(jī)制，理清政企關(guān)系。PPP模式中政府方和社會資本方是一種長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，雙方通過簽訂協(xié)議規(guī)范了各自的權(quán)利與義務(wù)，各自承擔(dān)最有能力承擔(dān)的風(fēng)險，通過權(quán)責(zé)的明確，提高項目整體效率。 項目投融資、建設(shè)和運營可一次性捆綁招標(biāo)和實施，不僅可加快項目建設(shè)、提高產(chǎn)品供給效率，也有利今后的運營和管理。 提

2、高財政資金使用效益，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財政投入不足，減輕當(dāng)期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。2、PPP模式的必要性 43 號文重點推行 PPP 模式。為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，國發(fā)201443 號文國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見提出“修明渠、堵暗道”， 即通過融資平臺公司為建設(shè)項目融資的“暗道”被堵，政府債務(wù)將不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)也不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)；所修的兩類“明渠”中，除了發(fā)行地方政府債券，便是推廣使用政府與社會資本合作（PPP） 模式。 化解地方政府債務(wù)。在當(dāng)前財政收入增速下降、政府性債務(wù)規(guī)范清理的形勢下，政府在公共服務(wù)領(lǐng)

3、域進(jìn)一步投資的潛力和空間受到限制，本項目采用PPP模式實施，有利于完善財政投入和管理收入，提高財政資金的使用效益，符合代際公平原則，彌補(bǔ)當(dāng)期公共財政投入不足，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。3、PPP模式的可行性 國家、省及地方相關(guān)政策法規(guī)的可行性 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（國辦發(fā)201542號）明確在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式；關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資20142724號）

4、明確“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目”，且操作模式的選擇上包含了準(zhǔn)經(jīng)營項目、非經(jīng)營性項目； 福建省人民政府關(guān)于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導(dǎo)意見明確“鼓勵縣級以上人民政府將交通、能源、市政、水利、信息、環(huán)保、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，以特許經(jīng)營的方式實施PPP試點”；XX市人民政府關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見指出“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任且適宜市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)類項目?！?本項目對社會資本的吸引力分析 本項目投資周期長、金額大，所有的投資人都會慎重考慮投資

5、所在地的環(huán)境。目前PPP模式在福建地區(qū)發(fā)展較為迅速，相關(guān)政策法規(guī)配套相對成熟，政策風(fēng)險較低。但本項目中拆遷安置費用占比過高，若不能在回報率上有所提高或者項目合作內(nèi)容上做調(diào)整，本項目對社會資本的吸引力有限。 3、財政可承受 實施方案相對成熟后將進(jìn)行財政承受能力論證，從近5年XX市一般公共預(yù)算支出以及目前擬實施和已實施的PPP項目預(yù)估，本項目和XX市已實施的其它PPP項目的財政支出占一般公共預(yù)算支出的比例接近于10%。（待方案初步確定后開展） 4、物有所值 實施方案相對成熟后將進(jìn)行物有所值評價，從本項目實際情況，對比物有所值評價指標(biāo)體系，如全生命周期整合程度（項目投融資、建造、運營和維護(hù)充分整合）

6、、風(fēng)險識別與分配（全生命周期內(nèi)風(fēng)險可以在政府和社會資本之間合理分配）、潛在競爭程度（對社會資本的競爭力）、政府機(jī)構(gòu)能力（政府已經(jīng)有成功落地的PPP案例）、項目規(guī)模（項目投資額較大）、預(yù)期使用壽命長短（項目使用壽命大于40年）等因素，本項目在物有所值定性評價上基本能通過論證。（待方案初步確定后開展）二、初步方案主要邊界條件1、項目實施機(jī)構(gòu)和政府出資人代表 XX市政府授權(quán)某一職能部門作為項目實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理本項目投資、建設(shè)、運營與移交工作，以及協(xié)調(diào)本項目的立項、可研、環(huán)評、土地等各種項目前期手續(xù)工作。授權(quán)市屬國有企業(yè)作為政府出資人代表，履行出資義務(wù)和項目公司監(jiān)管權(quán)利。2、項目公司股東結(jié)構(gòu)、

7、出資比例 根據(jù)國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)201443號文）第二（三）條款“投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)定獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目?！?，市政府可授權(quán)市屬國有企業(yè)作為政府出資人代表與社會資本組建項目公司，亦可由社會資本獨資成立項目公司。從PPP項目相關(guān)規(guī)定上，允許政府完全不出資，而從項目本身出發(fā)，為了更直接地了解項目的運作及收益情況，通過參股項目公司以便更好地實現(xiàn)知情權(quán)，故建議政府在本項目中占一定比例，股權(quán)比例的確定可考慮以下因素： （1）政府方占股比例一般不高于50%，且不具有實際控制力和管理權(quán)； （2）根據(jù)本項目的專項基金額度來測算股權(quán)比例（若

8、有）； （3）通過市場測試，向潛在感興趣的社會資本充分摸底，在綜合考慮社會資本預(yù)期的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)高，調(diào)動社會資本的積極性（政府股權(quán)投資相當(dāng)于前補(bǔ)貼）。 3、合作期限 根據(jù)財政部和福建省關(guān)于PPP項目的相關(guān)規(guī)定，政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。項目合作期限設(shè)定應(yīng)考慮如下因素： （1）財政承受能力。XX市本級PPP項目較多，每年P(guān)PP項目付費額占XX市一般公共預(yù)算支出接近10%，為通過財政承受能力論證，應(yīng)設(shè)置高于15年的合作期限。 （2）項目投資回收期。根據(jù)以下的設(shè)想，回報機(jī)制主要以可用性服務(wù)和績效服務(wù)費方式回收投資成本和合理利潤，項目投資回收期較穩(wěn)定，均能短于合作期限。 （3）項目可融

9、資性。本項目投資額較大，社會資本參與本項目投資基本上不會全額用到自有資金，故項目必然涉及到再融資。從福建省金融機(jī)構(gòu)了解到，政策性銀行對于PPP項目的融資期限一般在10年以上，但一般不超過20年（經(jīng)營性高速公路、成熟的市政公用領(lǐng)域除外），商業(yè)銀行對于PPP項目的融資期限一般不超過7年，對于特定行業(yè)（如水利行業(yè)）的項目有一定放寬。項目合作期限設(shè)定時應(yīng)充分考慮可融資性，提高社會資本積極性。 4、資金來源 （1）項目公司資金來源 股權(quán)融資：根據(jù)國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知（國發(fā)201551號）“其他項目的最低資本金比例為20%”的規(guī)定，故設(shè)定社會資本和政府出資人代表按照股比等比

10、例提供不少于投資總額20%自有資金，自有資本金按建設(shè)進(jìn)度逐步到位。 債務(wù)融資：除自有資金外的資金由項目公司負(fù)責(zé)融資，社會資本根據(jù)需要提供金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的融資保證；若除自有資金外的資金無法實現(xiàn)項目融資，由社會資本通過股東貸款、補(bǔ)充提供擔(dān)保等方式解決，以確保項目公司的融資足額及時到位。 （2）政府付費資金來源 扣除使用者付費外，其他的缺口性資金均由財政性資金支付，并納入跨年度財政預(yù)算，具體操作如下：本項目實施后可收儲的可出讓用地約600畝，政府在項目合作期限內(nèi)逐步依法出讓，土地出讓金進(jìn)入國庫后按照政府基金預(yù)算土地基金預(yù)算安排扣除法定提留金（21.5%）后依法列支給XX公司，專項用于本項目建設(shè)開發(fā)（支

11、付順序：征地和補(bǔ)償支出、土地開發(fā)成本支出、城市建設(shè)支出），不足部分和本項目的績效服務(wù)費從一般公共預(yù)算支出中列支。5、運作方式 本項目較適宜采用PPP模式中的BOT模式實施。市政府或其授權(quán)的實施機(jī)構(gòu)通過競爭性方式選定社會資本后，由政府出資人代表和社會資本合資在項目所在地組建項目公司，項目公司負(fù)責(zé)項目投資、融資、建設(shè)、運營、移交。6、合同結(jié)構(gòu) （1）市政府授權(quán)市住建局（暫定）作為本項目的招標(biāo)人單位和項目實施機(jī)構(gòu)，授權(quán)XX公司作為政府出資人代表； （2）招標(biāo)完成后，實施機(jī)構(gòu)與中標(biāo)投資人、政府出資人代表共同簽訂PPP項目合同，政府出資人代表與中標(biāo)投資人簽訂股東協(xié)議； （3）政府出資人代表與中標(biāo)投資人在

12、項目所在地合資成立項目公司； （4）實施機(jī)構(gòu)與項目公司正式簽署PPP項目合同； （5）融資主體（項目公司的股東或項目公司）與融資機(jī)構(gòu)簽署融資協(xié)議；項目公司與具備相應(yīng)資質(zhì)的中標(biāo)投資人簽署施工合同、后期運營維護(hù)合同（若中標(biāo)的投資人不具備相應(yīng)資質(zhì)或能力的，由項目公司依法招標(biāo)確定中標(biāo)單位并簽訂相應(yīng)合同）；項目公司和保險機(jī)構(gòu)簽署保險協(xié)議（若有）； （6）項目公司負(fù)責(zé)項目的融資、投資、運營、移交等工作，財政局根據(jù)考評情況支付服務(wù)費。7、回報機(jī)制 項目定位為準(zhǔn)經(jīng)營性項目，采用可用性服務(wù)費+績效服務(wù)費+使用者付費的形式，可行性缺口補(bǔ)助款為（可用性服務(wù)費+績效服務(wù)費-使用者付費中的政府方分成）。 （1）可用性服

13、務(wù)費:指項目公司為本項目建設(shè)符合適用法律及相關(guān)協(xié)議規(guī)定的竣工驗收標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品所應(yīng)得的服務(wù)收入。主要包括：全部投資額、融資成本、稅費及必要的合理回報。 將項目的投資額和建設(shè)期利息總和分?jǐn)偟竭\營期支付給項目公司，支付的比例可以等額支付，或者由社會資本自行競爭每年支付的比例（政府可以對每年支付的上限值做約定）。 備注：在建設(shè)期間將完成本項目部分土地出讓，按照上述的操作程序，交由XX公司列支的土在地基金預(yù)算可作為項目可行性缺口補(bǔ)助在建設(shè)期支付給項目公司，相應(yīng)的計算可用性服務(wù)費時扣除該筆已支付的款項。 （2）績效服務(wù)費：指項目公司為維持本項目可用性之目的提供符合相關(guān)規(guī)定的績效標(biāo)準(zhǔn)的運營維護(hù)服務(wù)，所應(yīng)得

14、的服務(wù)收入。本項目績效服務(wù)內(nèi)容具體包含但不僅限于以下內(nèi)容：道路管養(yǎng)、設(shè)施的管理和維護(hù)等。 績效服務(wù)費設(shè)置上限值，由社會資本競爭確定。運營期內(nèi)，成立專門的考評小組，通過常規(guī)考核（每季度）和臨時考核的方式對項目公司服務(wù)績效水平進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果計算出績效考核系數(shù)反饋項目實施機(jī)構(gòu)。支付的績效服務(wù)費=中標(biāo)的績效服務(wù)費*績效考核系數(shù)，若連續(xù)兩次（半年）考核分?jǐn)?shù)低于60分，不予支付項目公司績效服務(wù)費，且需要從當(dāng)期可用性服務(wù)費中也扣減相應(yīng)服務(wù)費（如1000萬）。考核分?jǐn)?shù)與績效考核系數(shù)對應(yīng)關(guān)系如下：考核分?jǐn)?shù)(s)S9090>S8080>S7070>S60S<60績效考核系數(shù)10.9

15、0.80.70 （3）可經(jīng)營性項目 若本項目授予項目公司紅線范圍內(nèi)可經(jīng)營性項目，通過收入和運營支出測算，由社會資本對收益（收入-支出）進(jìn)行保底競爭，該部分收益由項目公司與實施機(jī)構(gòu)分成，分成比例暫定50%：50%（或通過競爭）。實施機(jī)構(gòu)的分成金額在每年支付給項目公司的可用性服務(wù)費中抵扣。 （4）其他運營項目。如未來政府或社會資本計劃對本項目紅線范圍內(nèi)的其他項目（資源）進(jìn)行運營，在報經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，由項目公司與政府就該經(jīng)營和收益分享機(jī)制等事宜充分協(xié)商，達(dá)成一致后實施。同時明確此等經(jīng)營性業(yè)務(wù)的開展不得影響本項目的實施，也不得有任何影響公共利益或公共安全的行為。8、社會資本的選擇（1）采購方式選擇根據(jù)

16、中華人民共和國政府采購法、政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法（財政部令第74號）、關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號）、關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法的通知（財庫2014215號）、關(guān)于印發(fā)府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法的通知 (財庫2014214號)等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定：PPP項目采購方式包括招標(biāo)（公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)）、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞?。其中：招?biāo)方式主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購

17、過程中不作更改的項目。單一來源方式主要適用于“只能從唯一供應(yīng)商處采購的”或“發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的”。競爭性談判方式主要適用于“技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的”或“非采購人所能預(yù)見的原因或者非采購人拖延造成采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的” 。競爭性磋商主要適用于“政府購買服務(wù)項目”或“技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的”。本項目涉及的工程投資有9億多，若資格條件設(shè)定中要求施工資質(zhì)，建議采用公開招標(biāo)的采購方式。（2）投資人資格條件設(shè)定考慮 施工資質(zhì)設(shè)定 PPP項目對社會資本的考量包括融資能力、資金實力、項目經(jīng)驗、運營能力等，考慮到項目建設(shè)進(jìn)度要求緊，招標(biāo)投標(biāo)法實施條例第九條“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供可不進(jìn)行招標(biāo)”，故建議社會資本的考量中增加施工資質(zhì)（公路工程總承包資質(zhì)、市政工程總承包資質(zhì)等），一次性完成投資人和施工單位的選擇，可以避免二次招標(biāo)，減少人力、物力和財力的浪費。 運營能力考核 可根據(jù)所選擇的方案中涉及到的運營內(nèi)容視情況設(shè)定（可以不設(shè)定，由項目公司選擇一家或多家運營單位）。四、建議1、根據(jù)關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知財綜（財綜20164號），“土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極