法律司法解釋關于行政訴訟時效制規(guī)定的理解與適用

1、法律、司法解釋關于行政訴訟時效制度規(guī)定的理解與適用           行政訴訟法司法解釋第41、42條的缺陷和應有的合理定位 行政訴訟時效制度的發(fā)源于民事訴訟時效制度，完整的民事訴訟時效制度包括一般訴訟時效、特別訴訟時效、最長訴訟時效以及訴訟時效的中止、中斷和延長制度。和民事訴訟時效比，顯然行政訴訟時效制度是不完整的。訴訟時效制度的目的在于鼓勵當事人積極主張權利，懲怠于行使權利的權利人，在這一點上，行政、民事訴訟時效制度是一致的。因行政訴訟時效制度不完整，就必然會影響當事人權利的行使。又因行政

2、訴訟時效很短，僅有三個月，在行政訴訟時效制度不完整的情況下，造成了積極主張權利的人而無法主張行政權利的情形，這種情形顯然是與行政訴訟時效制度背道而馳的。因此，研究現行行政訴訟時效制度存在的問題，對完善和改進行政訴訟時效制度，不僅具有重要意義，而且是迫在眉睫，已成當務之急。民事訴訟時效制度在民法通則里設有專章即第七章，共有7條詳細規(guī)定了一般、特別、最長等完整的訴訟時效制度。而行政訴訟法僅在第六章“起訴和受理”部分用2條即第38、39條規(guī)定了一般訴訟時效。加之最高人民法院關于行政訴訟法司法解釋第41條、42條的規(guī)定，也不過4條。如果再把這4規(guī)定對照研究，更突顯其不合理、不科學之處。第41條規(guī)定：“

3、行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年?！睆钠浔硎龅闹髡Z或適用的對象、范圍來看，應是針對行政行為相對人的，因為在該條前半部分稱：“行政機關做出具體行政行為時，未告知公民、法人或其他組織訴權或起訴期限的”。行政機關的具體行政行為是針對相對人做的，所以，其告知不告知訴權或起訴期限也是針對的相對人。換言之，行政機關針對行政行為相對人做出具體行政行為，是不可能告訴其他人訴權或起訴期限的，這里的“其他人”也包括與行政機關所做具體行政行

4、為有利害關系的人，因為行政機關無此義務。既然“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或其他組織訴權或起訴期限” 這種種情況僅指行政行為相對人，該條后半部分關于此種情形下的訴訟時效起算時間的規(guī)定以及“最長”2年的規(guī)定，就只能適用于行政行為相對人，不適用于行政訴訟的另一類原告即利害關系人。換言之，第41條司法解釋是關于行政行為相對人的行政訴訟時效的規(guī)定。第42條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的

5、，人民法院不予受理?！睆脑摋l表述的含義看，應是針對的利害關系人的，即不是針對行政行為相對人的。因為行政機關的具體行政行為就是針對相對人做出的，同時，行政機關在針對行政行為相對人做出具體行政行為時，還送達相應的具有法律意義的文書，行政行為的相對人不可能不知道行政機關對其所做具體行政行為的內容。相反，因行政機關的具體行政行為是針對相對人做出的，不是針對利害關系人做出的（如果是針對利害關系人做出的，那利害關系人就不是利害關系人了，而是行政行為相對人了）。利害關系人肯定不知有哪一個行政機關在哪個時間做出了一個與其有法律上的利害關系的具體行政行為。如果該條司法解釋的含義真的是包含行政行為的相對人都有可能

6、不知道具體行政行為的內容的這樣的含義的話，利害關系人又怎么會、怎么可能知道？換言之，如果行政行為的相對人都有可能不知道具體行政行為的內容的話，利害關系人更有理由不知道。當然，什么事都不應絕對化，“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為的內容的”的情況，發(fā)生在行政行為相對人頭上的情況也不是絕對的沒有，這與第41條規(guī)定的情形是絕對不可能發(fā)生在利害關系人頭上完全不同。當然，即便是利害關系人，也不是絕對地“不知道行政機關作出的具體行政行為內容的”，也不排除在偶然情況下神通廣大的利害關系人“知道”“行政機關作出的具體行政行為的內容”。顯然，第42條司法解釋不應就行政行為相對人“不知道”及

7、利害關系人“知道”“行政機關具體行政行為內容”的這兩種例外情況做出規(guī)定，而應就利害關系人“不知道行政機關做出具體行政行為內容”的一般情況做出規(guī)定。換言之，第42條司法解釋是關于利害關系人行政訴訟時效的規(guī)定。如果前述關于第41條、42條司法解釋的理解能夠成立，即是第41條、42條司法解釋的本意，關于行政行為相對人、利害關系人訴訟時效不同的混亂便可迎刃而解。例如，不論是行政行為相對人還是利害關系人，第41、42條司法解釋規(guī)定的情形都有可能同時發(fā)生，即相對人、利害關系人既未被告知訴權、起訴期限，也不知道具體行政行為的內容，這時候便會出現沖突；按第41條司法解釋，“從知道或者應當知道具體行政行為內容之

8、日”最長2年；按第42條司法解釋，“從知道或應當知道具體行政行為內容之日”按不同情形最長分別為5年、20年。而按照本文的理解，則不會出現此種沖突，如果當事人是行政行為相對人，則適用第41條司法解釋；如果當事人是利害關系人，則適用第42條司法解釋。但接下來出現的另一個問題是，因為兩條司法解釋規(guī)定的對象不同，似不能完全按照上述解釋理解第41條、42條司法解釋。第41條規(guī)定的是2年最長行政訴訟時效，第42條未使用“最長”的概念，而是說超過20年、超過5年的，人民法院不予受理。如果20年、5年是利害關系人的“最長”訴訟時效，應采用第41條的表述形式。這樣，不僅做到了表述形式的統(tǒng)一，也便于理解，不易產生

9、歧意。如果20年、5年不是利害關系人的“最長”訴訟時效，那么，利害關系人的最長訴訟時效又是多長呢？顯然又是“解釋”上的缺位。因此，如果認可對上述第41條、42條司法解釋的理解，便只好權當第42條是關于利害關系人最長行政訴訟時效的規(guī)定，而對其表述方式只能認為是用詞不當。而在司法實踐中，上述觀點顯然不能被廣泛接受。一種較為流行的觀點是，行政訴訟的最長訴訟時效就是2年，5年、20年不認為是“最長訴訟時效”的概念。而且也不認同第41條是關于行政行為相對人、第42條是關于利害人最長訴訟時效的規(guī)定的觀點。此種流行觀點在某金屬材料公司（以下簡稱金屬公司）訴某市政府、某國土資源局及第三人張某房屋產權糾紛一案中

10、，表現得較為典型。金屬公司在執(zhí)行某銀河房地產公司330萬元投資款糾紛一案中，因其法人代表招某偽造公文，私刻公章騙取銀河公司注冊登記原因，依法追加招某為被執(zhí)行人。執(zhí)行法院某中級人民法院于1998年查封了原在招某后在張某名下的一棟房產。因房產已變更至張某名下，某中院無法執(zhí)行，金屬公司委托律師調查已被查封的房產檔案時，發(fā)現招某與張某之間根本沒有交易及贈與關系，便于2002年向兩被告發(fā)出限期履行義務通知書，即撤銷張某房產證，恢復招某房產證。兩被告未答復也未變更已查封房產的產權，金屬公司便于2003年向某中院提起行政訴訟，請求人民法院判令兩被告履行法定職責。一審法院適用第42條司法解釋，以金屬公司起訴超

11、過5年為由，駁回金屬公司起訴。金屬公司以一審法院適用法律錯誤為由，上訴至二審法院。某高級人民法院適用第41條司法解釋，以金屬公司超過2年最長訴訟時效為由，駁回金屬公司的起訴。根據前述對第41條、42條司法解釋的理解，本案一審法院適用第42條司法解釋是正確的。因為金屬公司是以利害關系人的身份起訴的，不是沒有也不可能以行政行為的相對人的身份起訴。但一審法院將兩被告的具體行政行為認定是“其他具體行政行為“從而適用5年的規(guī)定，顯然錯誤。本案是涉及不動產的具體行政行為，應適用20年的規(guī)定。本案二審適用第41條司法解釋是錯誤的，金屬公司是利害關系人，行政機關做出具體行政行為時，根本就沒有告知利害關系人訴權

12、、起訴期限及具體行政行為內容的規(guī)定、責任、義務，不存在有些告知有些不告知的情況。第42條后半部分“從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年”的規(guī)定，也只是針對前半部分的“行政機關做出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限”這種情況，不能推而廣之地適用到所有情況，將2年做為最長訴訟時效的一般規(guī)定。結合本案具體情況，如果不認可上述關于第41條、42條司法解釋含義的理解，在知不知道訴權（或起訴期限）與知不知道具體行政行為的內容之間，如何做選擇便成了難題。因為對第三人來說，其既不知道行政機關所做與其有利害關系的具體行政行為的內容，也不知道起訴期限和訴權，人民法院憑

13、什么適用前者不適用后者？或人民法院憑什么適用后者不適用前者？換言之，如果不認可本文前述關于第41條、42條司法解釋含義的理解，人民法院無論適用41條還是42條都是不準確的，或說是沒有依據的。第41、42條司法解釋還彰顯了另一致命缺陷：就相同問題做了不同規(guī)定。雖然第41條司法解釋的出發(fā)點是“未告知訴權或起訴期限”這種情形或角度，但其最長2年訴訟時效的起算點是“從知道或者應當知道具體行政行為內容之日”，雖然第42條司法解釋的出發(fā)點是“不知道具體行政行為內容”這種情形或角度，但其最長5年、20年訴訟時效的起算點仍然是“從知道或應當知道具體行政行為的內容之日”，也就是說與第41條的起算點是一樣的。在不

14、知道“訴權或起訴期限”的，與“不知具體行政行為內容”的這兩種情況有什么理由與必要做出完全不相同的規(guī)定？要知道，這不是一般訴訟時效，這是最長訴訟時效，而且二者的起算日是完全相同的。無論是第41條、還是第42條司法解釋，一般行政訴訟時效還是三個月，只是起算時間不一樣。就本案而言，2年、5年、20年對金屬公司并無實際意義，因為金屬公司知道具體行政行為的內容的時間已固定在1998年6月。如果適用第42條司法解釋，金屬公司的訴訟時效在1998年9月就已滿。如果適用第41條司法解釋，如果金屬公司真的不知道訴權或起訴期限，從1998年6月其知道具體行政行為內容之日起算2年，至其2003年起訴之日，也已超過了

15、訴訟時效。這里的問題是，當如何認定“公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或起訴期限之日”？是從行政機關因未告知事后有可能補充告知的那天起算呢？還是從當事人知道具體行政行為的內容之日就認定當事人應當知道訴權或起訴期限？如果是前一種情況，對行政行為相對人都不太可能，也就是說行政機關不會因在做出具體行政行為時未告知當事人訴權而在事后補充告知。如果對行政行為相對人都不太可能，補充告知利害關系人則是更為不可能的。如果補充告知利害關系人、行政行為相對人訴權（或起訴期限）的可能性幾乎不存在，便只剩下后一種情況，即從當事人知道具體行政行為內容之日起，就推定其知道訴權或起訴期限了。既然是這樣，規(guī)定“行政機

16、關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或其他組織訴權或起訴期限”這種情況的訴訟時效的起算，規(guī)定為“公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日”則完全沒有了針對性，因而就完全失去了必要。告知不告知行政行為相對人、利害關系人訴權、起訴期限、具體行政行為內容，是行政行為相對人、利害關系人本質區(qū)別的標志，這就從根本上決定了兩類最長訴訟起算日的不同。因此，在最高人民法院現有關于最長訴訟時效司法解釋的框架下，將第41條、第42條分別定性為針對行政行為相對人、利害關系人的解釋，較更能在法理上理順，較更容易在實踐中得到貫徹和執(zhí)行。同時，本文還堅持認為，作為與行政不作為的訴訟時效也應區(qū)別對待。前

17、述案例中的金屬公司提起的是行政不作為訴訟。雖然按第41條、42條司法解釋，對兩被告的作為行為即變更產權行為，金屬公司都已過三個月訴訟時效，其所產生的法律后果只是喪失了勝訴權，即金屬公司無法通過起訴的形式糾正違法行政行為，維護自身合法權益，但金屬公司并沒有喪失其它途徑、渠道救濟自己的合法權益，例如直接向不作為的兩被告提出行政請求，請求兩被告依法糾正錯誤變更登記行為。更何況，行政權利的救濟途徑本也不只訴訟一條路。再從行政機關來說，依法行政永遠是自己的職責，并不會因為行政行為相對人、利害關系人對其具體行政行為已過了訴訟時效，便導致其固有的法定職責喪失。換言之，行政訴訟當事人因訴訟時效喪失了起訴權，絕

18、不能也更不應成為行政機關維持沒有事實和法律依據的違法行政行為的理由與借口，行政機關不應坐視錯誤而不糾正。因此，對作為行為已過訴訟時效的行政訴訟原告，仍然可以提起行政不作為訴訟。而在前述案例中，金屬公司實際提起的就是這樣的不作為的行政訴訟，其典型標志是請求兩被告履行法定職責，在事實和理由部分陳述了于2002年11月向兩被告發(fā)出限期履行義務通知書的事實，并引用了第39條司法解釋關于起訴行政不作為的法律規(guī)定。招某與張某之間關于金屬公司已查封的房產沒有真實合法有效的買賣、贈與關系，沒有發(fā)生產權轉移的事實和法律依據，兩被告變更產權轉移的行為顯然在實體上是嚴重違法的。雖然金屬公司已過訴訟時效，但對金屬公司

19、限期履行義務的通知，兩被告顯然有答復或改正的義務，因為這是其法定職責的當然的內在要求。兩被告在接到金屬公司的請求后，既不答復也不改正，顯屬不作為。金屬公司在三個月訴訟時效之內對兩被告提起不作為訴訟，沒有超過訴訟時效顯然在本案中，兩級法院均未從不作為角度進行審理，而是從兩被告作為的角度，認為金屬公司的起訴已過訴訟時效，進而駁回金屬公司起訴的。本案中兩級法院的作法所產生的法律后果是：已過訴訟時效的錯誤行政行為，如果行政機關自己不主動糾正，就永遠得不到糾正，因為對這樣的錯誤行政行為喪失了司法審查的救濟途徑。這顯然與依法行政的要求是格格不入的。因此，筆者認為，承認不承認已過的訴訟時效后的具體行政行為的

20、不作為訴訟時效，將是行政訴訟時效顯著區(qū)別于民事訴訟時效的重要特征，也必將對促進行政機關依法保護行政訴訟當事人合法權益方面發(fā)揮其獨到的巨大作用。由弘一網童保存，尚未注冊。注冊妹妹，你就這樣悄無聲息地消失在茫茫的人海，消失在我日夜的想念中。不曾帶走我對你的點點回憶。千重山，萬重水，割不斷的是情深似海如潮的的思念。默默坐在屏前，手指在鍵盤上輕輕的劃過，所有的懷想，所有根植腦海抹不去的記憶，都凝聚指尖，觸動著流年的痕跡，把一紙素箋的心事，輕吟紙箋，等你從陌上歸來。我的妹妹，你在哪里??？哪里？問天，天不語，問己，己不明。想你的日子，見不到你的蹤跡，讓我陷入了沉思。有關你的一切，早已深深銘刻在心里。妹妹，

21、你是我心底最珍貴的愛！回想起我們一起度過的時光，是那么的美好。所有的細節(jié)歷歷在目。還記得我們初遇的散文吧嗎？第一次與你相遇，是在你的空間，欣賞你溫婉如水的文字，一看到你的筆名冰格格，不問為什么，就一下子驚艷了我的目光，一下子就喜歡上了你高貴典雅的名字，喜歡上了你才華橫溢精彩的文字，喜歡上了你冰清玉潔的聰慧，喜歡上了你的一切。 妹妹，生命中的許多東西是可遇不可求的。姐姐能幸運的遇上你，是天意，是緣分，更是生命中注定讓我們有共同愛好文字，走到了一起。在那些快樂美好的日子里，我們互相點評文章，互相推心置腹的發(fā)短信交流，很快，我們就成了無話不說的網上好姐妹，彼此都會為傷感文字而流淚，也會為彼

22、此的喜悅而歡呼雀躍妹妹，姐姐永遠不會忘記，在姐姐最困難的時候，是你不離不棄的向姐姐伸出援助之手，幫我渡過難關。是你一次次發(fā)短信打電話，詢問病情，關心著姐姐。記得那次，當電話那端，傳來千里之外，你親切的聲音，那一刻，姐姐接電話的手在顫抖，心在激烈的跳動，姐姐卸掉所有的堅強面具，再也控制不了自己的情感，竟在你面前痛哭的發(fā)泄流淚。你用溫暖的話語，安慰鼓勵著姐姐，為姐姐抹去眼角的淚痕，把微笑的陽光，灑向姐姐的世界，從此，你就成了姐姐一生的感恩。妹妹，你在姐姐的眼里，是沒有血緣關系，如同骨肉的親人，甚至超越親情的朋友，你留給姐姐的是太多太多的感動。常常讓姐姐沉浸在綿綿幸福的回憶中。妹妹，在姐姐悲痛欲絕地行走在死亡的邊緣，是你的到來，讓友情如一盞明燈，照徹我的靈魂，溫暖著姐姐黑夜里的寒冷。從散文網到007等，一路走來，一根網線把我們緊緊的連在一起，從相遇到相識，相知，想念，我們心靈共鳴，靈魂相依。都說網絡是虛擬的，沒有真情，可是網絡卻讓我們結下一份難解難分的真情。沒有刻意，沒有設計，只有一次的相遇，就讓不在一個區(qū)域，從未謀面的你我，千