行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件的若干問題研究

1、行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件的假設(shè)干問題研究 我國民法將二人以上共同實施的侵犯他人人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的違法行為規(guī)定為共同侵權(quán)行為，這種共同侵權(quán)行為主要由公民和法人等民事主體實施，侵權(quán)人對此承當(dāng)相應(yīng)的民事責(zé)任。然而，在現(xiàn)實生活中，行使國家行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)、組織及其工作人員實施的違法行政行為也可能和一般民事侵權(quán)人實施的民事侵權(quán)行為共同侵害他人的合法權(quán)益，從而產(chǎn)生行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件。對于這類案件的訴訟形式、審判方式和歸責(zé)原那么，現(xiàn)行民事、行政法律及司法解釋都沒有作出規(guī)定，導(dǎo)致了司法實踐上的“盲點。因此，對這一問題進(jìn)行研究和探討有著重要的現(xiàn)實意義。  

2、0;  一、行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件訴訟形式的爭議     首先來看一個案例：甲從1998年開始在一魚塘養(yǎng)魚。2002年某縣建設(shè)局規(guī)劃了一條排水管道通往該魚塘，某企業(yè)通過該管道將超標(biāo)工業(yè)污水排向魚塘，魚大量死亡。甲向法院提起行政訴訟，要求確認(rèn)建設(shè)局的規(guī)劃行為違法，并要求建設(shè)局和企業(yè)共同賠償其經(jīng)濟(jì)損失。本案案情并不復(fù)雜，建設(shè)局違法規(guī)劃排污管道和企業(yè)超標(biāo)排放污水是原告主張造成其經(jīng)濟(jì)損失的兩個原因。問題是本案到底采取什么訴訟形式進(jìn)行審理，存在很多爭議。     一種觀點認(rèn)為，

3、本案甲起訴的案件性質(zhì)是行政訴訟，甲起訴建設(shè)局要求確認(rèn)規(guī)劃行為違法屬于行政訴訟的受案范圍，要求建設(shè)局賠償屬于一并提起的行政賠償訴訟，而甲起訴企業(yè)要求賠償那么屬于民事訴訟的范疇，不能在行政案件中予以解決。行政案件中人民法院只能審理建設(shè)局規(guī)劃排污管道是否違法并查明該違法行為在甲遭受的損失中所起的作用，從而判決建設(shè)局賠償即可。至于甲對企業(yè)的民事賠償請求，人民法院應(yīng)當(dāng)告知甲另行提起民事訴訟。     另一種觀點認(rèn)為，人民法院可以將兩種賠償請求置于同一民事案件中一并審理。持該觀點的人認(rèn)為，行政訴訟脫胎于民事訴訟，行政賠償也是從民事賠償中分化而來，而且我國?

4、民法通那么?第一百二十一條規(guī)定了國家機(jī)關(guān)或其工作人員職務(wù)侵權(quán)，應(yīng)承當(dāng)民事責(zé)任。因此，在同一民事案件中對民事侵權(quán)和行政侵權(quán)一并審理并無不可。     這兩種觀點都存在著明顯的問題。第一種觀點的問題是：其一，由于甲起訴的賠償請求是一個完整的訴訟標(biāo)的，它由行政賠償請求和民事賠償請求共同構(gòu)成，而且這兩項賠償請求合并裁判的必要性很高。不允許單就一項賠償請求審理裁判后，對剩余的局部進(jìn)行補充裁判。也就是說，這里的行政賠償請求和民事賠償請求是一個必要的共同訴訟。行政案件中只審理甲的行政賠償請求，而將民事賠償請求另案處理不符合必要共同訴訟的審理原那么。其二，由于

5、企業(yè)在本案中存在明顯的過錯，人民法院如果在行政案件中不審查企業(yè)的過錯，判決由建設(shè)局承當(dāng)全部賠償責(zé)任，對建設(shè)局那么有失公平；如果審查企業(yè)的過錯，判決建設(shè)局只承當(dāng)局部賠償責(zé)任，留下民事賠償請求在民事案件中審理，又會導(dǎo)致行政案件間接處理了民事案件應(yīng)當(dāng)審理的問題，使接下來的民事訴訟失去意義。因此，將甲的行政賠償請求和民事賠償請求割裂開來進(jìn)行審理的做法行不通。      第二種觀點的問題是：第一，本案甲起訴的性質(zhì)首先是行政訴訟，其次才是民事訴訟。如果人民法院將甲的全部訴訟請求歸結(jié)為一個民事訴訟的話，顯然是自行處分了甲的訴訟權(quán)利，這違背了當(dāng)事人最

6、根本的意思自治原那么。第二，雖然?民法通那么?第一百二十一條將國家機(jī)關(guān)或其工作人員職務(wù)侵權(quán)應(yīng)承當(dāng)?shù)呢?zé)任規(guī)定為民事責(zé)任,但該規(guī)定畢竟是在我國法制不健全的情況下制定的，隨著我國?行政訴訟法?與?國家賠償法?的公布實施,說明國家立法機(jī)關(guān)已經(jīng)將行政賠償責(zé)任從民事賠償責(zé)任中分立出來, 行政賠償責(zé)任的性質(zhì)也發(fā)生了變化,不再屬于民事責(zé)任。而且?行政訴訟法?也專門對行政賠償訴訟作出了規(guī)定,這也說明行政賠償訴訟本身就屬于行政訴訟范疇,不能還把它歸入民事訴訟的范疇。第三，按照最高人民法院?關(guān)于審理行政賠償案件假設(shè)干問題的規(guī)定?第二十一條規(guī)定，行政賠償訴訟必須以行政行為被確認(rèn)違法為前提，如果行政行為沒有被

7、確認(rèn)違法，那么根本談不上行政賠償訴訟。但在民事案件中，人民法院只能根據(jù)各方當(dāng)事人的過錯劃分民事賠償責(zé)任，而對于行政行為的合法性問題無法審查。人民法院如果在民事案件中對行政行為的合法性問題進(jìn)行審查并對行政賠償請求進(jìn)行裁判的話，一那么超越了民事訴訟的審判范圍；二那么在一個民事案件中，同時適用存在重大差異的行政訴訟和民事訴訟兩種訴訟形式，在一系列問題的處理上將不可防止地出現(xiàn)沖突。     那么，對這類案件應(yīng)適用怎樣的訴訟形式呢？筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行法律及司法解釋對行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件沒有作出明確規(guī)定的情況下，這類案件可適用行政附帶民事訴訟進(jìn)行審

8、理。     二、行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件適用行政附帶民事訴訟審理的原因分析     一最高人民法院司法解釋提供了相應(yīng)的審判依據(jù)     在我國，無論是法學(xué)理論界還是司法實踐部門，對于民事附帶行政訴訟都鮮有提及。但是，對行政附帶民事訴訟這一訴訟形式的研究那么早已有之。許多地方法院也對行政附帶民事訴訟進(jìn)行了一些有益的嘗試。2000年最高人民法院公布施行了?關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法假設(shè)干問題的解釋?以下簡稱?假設(shè)干解釋?，標(biāo)志著國家最高司法機(jī)關(guān)正式確

9、立了行政附帶民事訴訟。?假設(shè)干解釋?第六十一條規(guī)定：“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。盡管該條規(guī)定的行政附帶民事訴訟范圍較窄，僅限于行政裁決案件，并不適用于行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件。但法律總有滯后性，作為適用法律的法官，應(yīng)充分發(fā)揮自己的主觀能動性，根據(jù)立法的精神和案件的具體情況靈活地適用法律，不能使自己淪為法律適用的機(jī)械工匠。既然現(xiàn)行司法解釋規(guī)定了行政附帶民事訴訟，而且這一訴訟形式有利于行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件的徹底解決，法官就不應(yīng)當(dāng)拘泥于法律的外表文字，將受案范圍局限于行政裁決案件。何況我國行政法學(xué)

10、理論界和司法實踐部門對行政附帶民事訴訟的研究和實踐范圍實際上早已超出了行政裁決案件，許多學(xué)者認(rèn)為，在行政處分案件、行政機(jī)關(guān)頒發(fā)權(quán)利證照案件等行政案件中也可以附帶民事訴訟。     二行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件符合行政附帶民事訴訟的根本特征 行政附帶民事訴訟，是指人民法院在審理行政案件的同時附帶審理與行政案件相關(guān)聯(lián)的民事案件，并作出裁判的訴訟活動。在行政附帶民事訴訟中，由于行政訴訟和民事訴訟的訴訟標(biāo)的不一致，但兩個訴訟又有密不可分的牽連，顧而采取的以行政訴訟為主，民事訴訟為輔的一種訴訟形式。設(shè)立這一訴訟形式對于人民法院的意義在于提高

11、審判效率和維護(hù)司法權(quán)威，防止行政訴訟結(jié)果和民事訴訟結(jié)果的矛盾；對于當(dāng)事人的意義在于節(jié)約訴訟本錢、減少訴累和徹底地解決糾紛。行政附帶民事訴訟有兩個根本特征：一是當(dāng)事人的民事訴訟請求與行政訴訟所指向的行政行為的合法性相關(guān)聯(lián)；二是附帶民事訴訟由行政訴訟派生，附帶民事訴訟以行政訴訟的成立而成立。在行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件中，民事爭議與被訴的行政行為關(guān)系密切，這一點在前文已論及。相對人提起的行政訴訟和民事訴訟有明確的主次關(guān)系，即提起訴訟首先要求人民法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，并請求行政賠償，同時請求人民法院審理與行政訴訟相關(guān)聯(lián)的民事賠償請求，行政訴訟是整個案件審理的難點和重點，這恰恰符合行政附

12、帶民事訴訟的根本特征。     三行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件的性質(zhì)是其適用行政附帶民事訴訟審理的必要條件     行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件兼具了行政案件和民事案件的雙重管轄范圍，僅僅適用行政訴訟或民事訴訟其中一種訴訟形式難以徹底解決這類案件的全部糾紛。更為重要的是，這類案件中的行政賠償請求和民事賠償請求是一個完整的訴訟標(biāo)的，具有不可分割性。而行政訴訟中對行政行為違法性確實認(rèn)又是行政賠償訴訟的前提，直接涉及到行政賠償請求的成立與否或賠償數(shù)額的多少，后者又直接牽扯到民事賠償請求。因此，要完

13、全解決全部案件爭議，行政訴訟、行政賠償訴訟和民事訴訟三者就必須統(tǒng)一在一個案件中一并審理裁判，現(xiàn)有的訴訟形式只有行政附帶民事訴訟。     三、審理行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件需要注意的幾個問題     我國行政法學(xué)者基于?假設(shè)干解釋?第六十一條的規(guī)定，對行政附帶民事訴訟的訴訟管轄、審判程序及訴訟時效等做過一些研究。但行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件有其自身的一些特點，所適用的行政附帶民事訴訟與通常的行政附帶民事訴訟也存在諸多差異。筆者通過多年的理論研究和司法實踐，認(rèn)為在審理這類案件時需要注意以下

14、幾個問題：     一法官在審理行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件時應(yīng)行使相應(yīng)的釋明權(quán)     釋明權(quán)也稱說明權(quán)，是大陸法系國家法院為了明確當(dāng)事人主張的請求和事實，而促進(jìn)當(dāng)事人充分陳述或指揮其舉證的訴訟指揮權(quán)。法官在審理案件過程中，對于當(dāng)事人主張的請求和事實模糊混亂，甚至錯誤時，應(yīng)行使釋明權(quán)，使當(dāng)事人主張的請求和事實清晰、正確。它一方面有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，另一方面也有利于人民法院正確地審理案件。釋明權(quán)是法律對法官的一種要求，我國司法解釋對釋明權(quán)也早有規(guī)定，?假設(shè)干解釋?第二十三條規(guī)定相對人起

15、訴的被告錯誤，法官應(yīng)當(dāng)告知。這就是一種釋明權(quán)。在行政訴訟中，由于相對人較行政機(jī)關(guān)的訴訟水平、技巧、能力一般都處于劣勢地位，往往對行政附帶民事訴訟一無所知。但行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件中的行政賠償請求和民事賠償請求具有不可分割性，如果相對人僅對行政機(jī)關(guān)提起訴訟，就使整個糾紛難以得到徹底的解決，也會使人民法院的審判遇到難以克服的障礙。因此，在行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件中，如果相對人未提起附帶民事訴訟，法官也應(yīng)當(dāng)在初步查清案件事實后，行使釋明權(quán)，告知相對人應(yīng)當(dāng)在對行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟的同時，還可以對民事侵權(quán)人提起附帶的民事訴訟。     二行

16、政行為與民事行為共同侵權(quán)案件的審理程序     行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件法律關(guān)系較為復(fù)雜，大致由三局部訴訟構(gòu)成，第一局部是行政訴訟，它的目的是對被訴的行政行為的合法性進(jìn)行審查；第二局部是一并提起的行政賠償訴訟，它的目的是在行政行為的違法性得到確認(rèn)后，根據(jù)違法行政行為在造成的損失中所起的作用確定行政機(jī)關(guān)應(yīng)承當(dāng)?shù)男姓r償責(zé)任；第三局部是附帶的民事賠償訴訟，它的目的是確定民事侵權(quán)人應(yīng)承當(dāng)?shù)拿袷沦r償責(zé)任。由于對行政行為合法性的判定直接決定著隨后的行政賠償訴訟與附帶民事訴訟的結(jié)果，因此審理行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件的第一個層次應(yīng)當(dāng)是行政行為的合

17、法性問題，第二個層次才是對相對人提起的行政賠償訴訟和附帶民事訴訟的共同審理。審理的一般原那么是由同一審判組織一并審理,這樣既有利于人民法院全面、準(zhǔn)確地處理整個案件,也符合行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件的本質(zhì)要求。只有在第二個層次訴訟比擬復(fù)雜,一并審理有可能影響第一個層次訴訟正常結(jié)案時,才把兩者分開審理,但也應(yīng)由同一審判組織進(jìn)行。    特別需要注意的問題是，一審法院如果在第一個層次訴訟審理后確認(rèn)行政行為合法，沒有支持相對人的行政賠償請求時，也不能將附帶的民事賠償訴訟割裂開來另案處理。因為我國?行政訴訟法?和?民事訴訟法?規(guī)定的行政案件和民事案件都是兩審終

18、審制，相對人認(rèn)為行政行為與民事行為共同侵害了其合法權(quán)益而提起的行政請求和民事請求都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過人民法院的二審終審。如果一審法院對被訴行政行為的合法性問題判斷失誤，將違法的行政行為認(rèn)定為合法，而將相對人的附帶民事請求演變?yōu)楠毩⒌拿袷抡埱蟮脑?，二審法院對于整個案件的審理將無法進(jìn)行。     三行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件的歸責(zé)原那么     我國學(xué)術(shù)界對行政賠償責(zé)任的歸責(zé)原那么眾說紛紜，有違法原那么說、過錯原那么說、無過錯原那么說等等。?國家賠償法?公布后，違法原那么說成為我國行政賠償歸責(zé)原那么的通說

19、。違法原那么的含義是行政行為一旦被確認(rèn)為違法，相對人就有權(quán)提起行政賠償。我國民事賠償?shù)臍w責(zé)原那么那么是以過錯原那么為主，輔以無過錯原那么和公平原那么。那么，在行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件中分別確立行政機(jī)關(guān)和民事侵權(quán)人各自的賠償責(zé)任的時候，到底應(yīng)適用什么歸責(zé)原那么呢？我國學(xué)術(shù)界對此問題著墨頗少。如果適用違法歸責(zé)原那么，行政行為一旦被確認(rèn)違法，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)承當(dāng)全部賠償責(zé)任，這對行政機(jī)關(guān)顯失公平，也與我國司法解釋規(guī)定的精神相悖。在國家賠償法較興旺的許多西方國家，行政賠償適用的是過錯責(zé)任原那么，許多國家尤其規(guī)定了在過失競合狀態(tài)下，國家也僅以實際過失所應(yīng)分擔(dān)之比率承當(dāng)賠償責(zé)任。鑒于此，筆者認(rèn)為，行政

20、行為與民事行為共同侵權(quán)案件應(yīng)適用統(tǒng)一的過錯原那么，即按照造成相對人權(quán)益損害的過錯責(zé)任的大小，由行政機(jī)關(guān)和民事侵權(quán)人各自承當(dāng)自己的賠償責(zé)任。    四行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件中，行政機(jī)關(guān)和民事侵權(quán)人不應(yīng)互負(fù)連帶責(zé)任     連帶責(zé)任中連帶的意思是在同一案件中，債務(wù)人有義務(wù)代負(fù)其他債務(wù)人應(yīng)當(dāng)分擔(dān)數(shù)額的債務(wù)。雖然行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件在形式上是一種共同侵權(quán)，而且我國?民法通那么?第一百三十條規(guī)定了共同侵權(quán)案件的共同侵權(quán)人應(yīng)承當(dāng)連帶責(zé)任。但筆者認(rèn)為，在行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件中，行政機(jī)關(guān)和民事

21、侵權(quán)人不應(yīng)當(dāng)互負(fù)連帶賠償責(zé)任。理由如下：     第一，行政行為違法，行政機(jī)關(guān)所承當(dāng)?shù)氖切姓r償責(zé)任，它屬于國家賠償責(zé)任的一種，而民事賠償責(zé)任那么是平等的民事主體在民事活動中由于民事侵權(quán)行為而產(chǎn)生的。國家賠償屬于公法，民事賠償屬于私法，二者的性質(zhì)完全不同。在二者性質(zhì)完全不同的前提下，讓行政機(jī)關(guān)和民事侵權(quán)人互負(fù)連帶責(zé)任在法理上說不通。     第二，連帶責(zé)任是對受害人的責(zé)任，各個侵權(quán)行為人互負(fù)連帶責(zé)任意味著他們都有義務(wù)向受害人負(fù)全部賠償責(zé)任，但國家賠償不可能象民事賠償一樣以私權(quán)利的保護(hù)為核心，而是

22、必須平衡私權(quán)利與公權(quán)力之間的矛盾沖突，即必須考慮私權(quán)利受損與以國庫開支進(jìn)行賠償?shù)墓嬷g的沖突。由于我國現(xiàn)階段的國力承受能力有限，如果確立行政機(jī)關(guān)與民事侵權(quán)人的連帶責(zé)任，那么國力難以承受。而且，我國?國家賠償法?的追償制度中只規(guī)定了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有成心或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承當(dāng)局部或者全部賠償費用，相關(guān)法律及司法解釋并未確立行政機(jī)關(guān)在承當(dāng)全部賠償責(zé)任后，可以向民事侵權(quán)人追償?shù)闹贫?。其實，無論是由行政機(jī)關(guān)還是由民事侵權(quán)人一方承當(dāng)全部賠償責(zé)任，對他們都是不公平的。     第三，行政賠償?shù)馁r償范圍是相對人

23、的直接損失，而民事賠償?shù)馁r償范圍除了受害人的直接損失外，還包括相應(yīng)的間接損失。如果讓行政機(jī)關(guān)和民事侵權(quán)人對受害人的損失互負(fù)連帶責(zé)任的話，由于二者賠償范圍的不同，將導(dǎo)致適用法律上的矛盾。     五行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件的二審程序應(yīng)實行全面審理原那么     一審行政附帶民事判決作出后，如果當(dāng)事人對行政訴訟局部和附帶民事訴訟局部都不服提起上訴，二審法院當(dāng)然應(yīng)該對兩個局部一并全面審理。但如果當(dāng)事人僅就其中一個局部提起上訴時，二審法院應(yīng)該如何審理？以往的觀點認(rèn)為只需對上訴的局部進(jìn)行審理，因為當(dāng)事人既然放棄了對另一局部的上訴權(quán)，二審法院自然不需要對未上訴的局部進(jìn)行審理。筆者認(rèn)為，行政行為與民事行為共同侵權(quán)案件的二審程序應(yīng)實行全面審理原那么，即不管當(dāng)事人是就行政訴訟或附帶民事訴訟中的一局部提起上訴，還是就整個案件提起上訴，二審法院都應(yīng)該對整個案件進(jìn)行全面審理。原因有二：首先，行政附帶民事訴訟是以行政訴訟為主，附帶審理民事訴訟的訴訟形式，其審理原那么不能脫離行政訴訟的根本原那么。?假設(shè)干解釋?第六十七條規(guī)定了二審法院審理上訴案件，應(yīng)當(dāng)對一審法院的裁判進(jìn)行全面審查。行政附帶民事訴訟雖是行政訴訟中的一種特殊情況，但也不能違背?假設(shè)干解釋?第六十七條的規(guī)定。其次，行政行為和民事行為共同侵