儲備土地融資風(fēng)險分析與抵押價值評估

1、儲備土地融資風(fēng)險分析與抵押價值評估摘自中國房地產(chǎn)估價與經(jīng)紀2014年1期作者：廖旻摘要：近年來，儲備土地融資在實踐中出現(xiàn)了若干問題，引發(fā)的法律、金融風(fēng)險將對土地、金融市場的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生影響。本文旨在通過分析目前儲備土地抵押制度內(nèi)在設(shè)計的不足，從估價師的角度研究如何對儲備土地的抵押價值進行合理的判斷。關(guān)鍵詞：儲備土地；融資；金融機構(gòu)；抵押評估一、研究背景（一）政策背景2007年11月19日國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合出臺關(guān)于印發(fā)土地儲備管理辦法（國土資發(fā)2007277號） （以下簡稱辦法）。該辦法允許土地儲備機構(gòu)向銀行等金融申請的貸款。近年來，通過抵押儲備土地獲取貸款已成為土地儲備金

2、的重要來源，這為破解土地收儲工作中的融資難問題提供了解決方案。然而實踐中有的地方放大了儲備土地抵押融資的政策效應(yīng)，引發(fā)的法律、金融風(fēng)險將對土地、金融市場的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生影響。對此，2012年11月5日國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知（國土資發(fā)2012162號）。2013年8月1日根據(jù)國務(wù)院要求，國家審計署將組織全國審計機關(guān)對政府性債務(wù)進行審計。覆蓋范圍包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府。在此背景下，本文旨在通過分析目前儲備土地抵押制度的這些內(nèi)在設(shè)計的不足，從估價師的角度研究如何對儲備土地的抵押價值進行合理的判斷從而為控制金融風(fēng)

3、險盡到估價師的責(zé)任，并試圖為儲備土地的抵押估價探求一條折中的技術(shù)思路。（二）土地儲備實踐中的亂象（1）土地儲備機構(gòu)的設(shè)置欠缺規(guī)范。按照辦法第三條的規(guī)定，土地儲備機構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準成立，具有獨立的法人資格、隸屬于國土源管理部門的事業(yè)單位，不包括省和自治區(qū)設(shè)立的機構(gòu)，不包括獨立于國土資源部門的機構(gòu)，也不包括公司性質(zhì)的機構(gòu)。但實踐中，普遍存在地方成立國有獨資公司代替土地儲備中心從事土地儲備開發(fā)工作的情形。也有間接或者直接將土地儲備機構(gòu)作為政府融資平臺，突破原有職能定位。（2） 儲備土地規(guī)模未受約束。土地儲備規(guī)模過大的問題不同程度存在，有的地方儲備土地甚至夠未來幾年用，造成資源閑置和浪費。與之

4、相應(yīng)的儲備土地融資規(guī)模也迅速膨脹，甚至出現(xiàn)土地出讓收入難以支撐償還貸款的情況。（3）土地儲備融資行為失范。作為融資擔(dān)保物的儲備土地，有的產(chǎn)權(quán)不具完整性，有的甚至沒有完成轉(zhuǎn)用和征收審批程序便直接辦理土地使用權(quán)證用于抵押。金融機構(gòu)則過分依賴土地資產(chǎn)、政府信用，貸款審核、評估過程都被弱化，對貸款的風(fēng)險控制形同虛設(shè)。上述亂象，究其原因，是儲備土地抵押制度設(shè)計有內(nèi)在不足。二、儲備土地的價值內(nèi)涵分析() 什么是儲備土地根據(jù)辦法，土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。該行為的對象就是儲備土地。（二）儲備土地

5、的產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式辦法雖明確了市、縣人民政府可根據(jù)需要，對產(chǎn)權(quán)清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書，但是對政府與土地儲備機構(gòu)之間如何實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)卻并未明確。這在客觀上造成實踐中儲備土地產(chǎn)權(quán)形式復(fù)雜多樣，土地證填寫五花八門：在“權(quán)屬人”一欄有填“XX市土地儲備中心”，也有填“XX交通集團有限公司”等政府控制的融資平臺公司；在“用途”一欄有填具體用途，也有填“儲備用地”；在取得方式“一欄”，大多填“劃撥”，也有的填“出讓”；在“期限”一欄有填法定期限，有的填“長期”、“未定期”等。（三）儲備土地與劃撥土地、出讓土地的對比1取得方式按土地管理法，劃撥土地使用權(quán)無償取得，

6、或者只是支付了土地補償?shù)韧恋厝〉觅M，國家在此行為過程中并未獲得任何收益。出讓土地使用權(quán)則通過有償方式取得，土地使用者向國家支付了地價款或補繳了出讓金。按辦法儲備土地取得方式有：(1)依法收回的國有土地；其中包括：國有使用者未按照土地使用權(quán)出讓合同支付土地使用權(quán)出讓金，應(yīng)依法收回的土地；國有土地使用年限屆滿，被依法收回的土地；被依法沒收使用權(quán)的國有土地； (2)收購的土地； (3)行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地； (4)已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準手續(xù)的土地； (5)其他依法取得的土地。2權(quán)能劃撥土地使用權(quán)和出讓土地使用權(quán)都是從土地所有權(quán)中分離出來的權(quán)能組合，只是權(quán)能構(gòu)成不同。出讓土地使用權(quán)比劃撥土

7、地具有較全面的土地權(quán)能。儲備土地是所有權(quán)還是使用權(quán)？根據(jù)物權(quán)法第五條的規(guī)定，物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定。按照物權(quán)法定的原則，儲備土地不是嚴格意義上的物權(quán)。儲備土地只在辦法中進行了規(guī)定，土地儲備中心只是代政府部分職權(quán)的代理機構(gòu)，并不是實質(zhì)意義上的土地使用者，因而對其儲備的土也就談不上擁有使用權(quán)。實踐中，儲備土地到底具有哪些權(quán)能，目前的法律規(guī)定并不清晰。3年期儲備土地使用權(quán)雖然與一般的劃撥土地使用權(quán)一樣沒有固定期限，但儲備土地使用權(quán)為臨時，而一般的劃撥土地使用權(quán)多為長期。4設(shè)立目的儲備土地使用權(quán)設(shè)立的目的是為了儲存以備供應(yīng)土地，而劃撥土地使用權(quán)設(shè)立的目的是為了直接使用土地等。（四）儲備土地使用權(quán)

8、的特征綜上所述，通過梳理有關(guān)的政策法律規(guī)定，儲備土地使用權(quán)具有以下特征：一是儲備土地使用權(quán)取得主體特定為土地儲備機構(gòu)，任何其他組織都不能作為儲備土地使用權(quán)的主體。二是儲備土地使用權(quán)的客體范圍一般應(yīng)為國有建設(shè)用地。按照辦法第十條的規(guī)定可以納入土地儲備的范圍。沒有辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)的農(nóng)用地，沒有辦理征收手續(xù)的集體土地都不屬于土地儲備范圍。三是儲備土地使用權(quán)的權(quán)能有限。按照辦法第十六條的規(guī)定，土地儲備機構(gòu)有權(quán)對儲備土地進行前期開發(fā)、保護、管理；進行臨時使用包括出租；為儲備土地，實施前期開發(fā)進行融資，包括利用土地使用權(quán)進行抵押貸款或者利用儲備土地的預(yù)期增值收益進行質(zhì)押貸款等。（五）儲備土地的價值內(nèi)涵從以上分

9、析中，我們已有共識：儲備土地使用權(quán)的客體范圍一般應(yīng)為國有建設(shè)用地。則儲備土地的價值應(yīng)該為符合所在地段的城市規(guī)劃的某類建設(shè)用地的土地使用權(quán)價值。儲備土地抵押價值為抵押的儲備土地使用權(quán)在評估基準日的市場價值，等于假定未設(shè)立法定優(yōu)先受償權(quán)利下的建設(shè)用地土地使用權(quán)的市場評估價值減去政府土地出讓收益和估價師知悉的法定優(yōu)先受償款。三、儲備土地融資風(fēng)險分析（一）有效的儲備土地抵押有效的儲備土地抵押至少需要符合四個條件：一是抵押人適格，抵押人對作為抵押物的儲備土地有充分的處分權(quán)；二是抵押物適宜抵押， 其本身不存在無法抵押的法律障礙，如產(chǎn)權(quán)清晰無爭議，土地用途明晰、不存在權(quán)屬糾紛等情形；三是抵押過程中涉及的土地

10、登記、價值評估等環(huán)節(jié)合法合規(guī)，確保土地價值相對客觀準確，而非與真實價值背離；四是抵押貸款應(yīng)當定向使用。（二）儲備土地抵押制度設(shè)計的內(nèi)在不足土地儲備機構(gòu)抵押貸款中，作為抵押物的儲備土地性質(zhì)目前在法律上還無定論。按照我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，土地使用權(quán)取得方式分別為：出讓土地使用權(quán)、出租土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)。土地儲備機構(gòu)代表政府將土地通過征用、征購、收回等方式儲備后，宗地上設(shè)定的原土地使用權(quán)被注銷，在其被重新出讓、劃撥及出租前，應(yīng)該說儲備地塊上的土地使用權(quán)處于虛置狀態(tài)。只有經(jīng)過法定程序出讓、出租及劃撥等方式才能在國有土地上設(shè)置土地使用權(quán)。目前還未有一個法律甚至一個法規(guī)對土地儲備機構(gòu)授權(quán)，從職權(quán)法

11、定原則上來說，土地儲備機構(gòu)代國家行使土地使用權(quán)還沒有法律依據(jù)。因此，土地儲備中心對其儲備的土地也就談不上擁有使用權(quán)。反觀當前的儲備土地抵押實踐，恰恰在主體、抵押物及其價值的確定、風(fēng)險評估和資金流向等方面存在不少問題，而抵押主體、抵押物的權(quán)屬性質(zhì)的問題最為嚴峻，這是儲備土地抵押制度設(shè)計的內(nèi)在不足，而這個問題不是金融機構(gòu)能把控的。（三）金融機構(gòu)如何識別與防范儲備用地的風(fēng)險1. 識別當前土地儲備機構(gòu)向金融機構(gòu)貸款的擔(dān)保主要用保證和土地使用權(quán)抵押兩種方式。從擔(dān)保法及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定來看，政府及以公益為的目的的事業(yè)單位是不能作為保證人的；且辦法第二十七條規(guī)定各類財政性資金依法不得用于土地儲備貸款擔(dān)保。

12、因此，這種保證方式的法律效力有待商榷。當然儲備土地融資實踐中單獨采用保證方式的相對較少，更多的做法是保證和抵押同時采用。那么如何識別抵押方式的貸款風(fēng)險呢？我們從前文論及有效的儲備土地抵押的四個要件來分析：（1）審視儲備土地抵押主體。儲備土地抵押融資，表面上是土地儲備機構(gòu)與金融機構(gòu)兩個主體之間的擔(dān)保法律關(guān)系，但土地儲備機構(gòu)自身法律地位模糊，看似簡單的法律關(guān)系更多時候變得復(fù)雜。實踐中，土地儲備機構(gòu)很多時候被認為就是政府的代表，金融機構(gòu)出于對政府信用的依賴，貸款審核過程中混淆了抵押主體。至關(guān)重要的一點是土地儲備機構(gòu)是否對儲備土地必然享有處置權(quán)？（2）儲備土地能否作為合格的抵押物。作為合格的抵押物，土

13、地使用權(quán)本身須具備產(chǎn)權(quán)明確、用途明晰、規(guī)劃到位等條件。但是，儲備土地由于自身的特點，并不能完全具備這些條件。為消除抵押的法律障礙，地方政府違規(guī)設(shè)置用途和規(guī)劃條件辦理土地使用權(quán)證的情況屢見不鮮。這是金融機構(gòu)應(yīng)當重點審核的。此外，實踐中還有兩種情況須加以注意：一是有的抵押物產(chǎn)權(quán)不完整。有的儲備土地并非凈地，土地儲備機構(gòu)在申請抵押貸款時尚未支付征地款、補償款，甚至在沒有完成轉(zhuǎn)用和征收審批程序、沒有依法收回原有土地使用權(quán)的情況下，直接辦理土地使用權(quán)證用于抵押貸款，使得儲備土地存在權(quán)屬糾紛，影響抵押的法律效力，造成土地管理秩序混亂。二是有的抵押物具有不可執(zhí)行性。有的儲備土地被政府用于公益項目建設(shè)，無法償

14、還到期債務(wù)而依法拍賣抵押物時遇到無法執(zhí)行的問題。（3）關(guān)注抵押過程中涉及的土地登記、價值評估等環(huán)節(jié)，加強審核儲備土地評估價值的客觀性。土地儲備機構(gòu)本非政府的融資平臺，但實踐中存在為獲取最大化的融資金額，在土地收儲、登記評估、評估作價等環(huán)節(jié)，不惜采取違法違規(guī)的方式，將儲備土地的抵押物價值發(fā)揮到極致。金融機構(gòu)應(yīng)重點關(guān)注的作為抵押物的儲備土地是否存在第（二）條中論及的幾種情況，具體體現(xiàn)在估價報告采用政府虛設(shè)的用途和規(guī)劃條件，而將土地資產(chǎn)價值虛假放大的情況。（4）監(jiān)督儲備土地抵押貸款的審批及使用情況，及時評估回收風(fēng)險。辦法第二十五條中提：土地儲備機構(gòu)舉借的貸款規(guī)模，應(yīng)當與年度土地儲備計劃、土地儲備資金

15、項目預(yù)算相銜接，并報經(jīng)同級財政部門批準，不得超計劃、超規(guī)模貸款。因此，儲備土地抵押貸款的審批過程中還需關(guān)注是否取得財政部門的貸款規(guī)模批準文件及同級人民政府批準的項目實施方案等書面材料，并嚴格按照商業(yè)原則在批準的規(guī)模內(nèi)發(fā)放土地儲備貸款。目前金融機構(gòu)回收抵押貸款存在較大風(fēng)險，具體表現(xiàn)在：從土地儲備機構(gòu)自身的還款能力來看，土地儲備機構(gòu)缺乏還款能力。土地儲備機構(gòu)的運作資金除了來自財政撥付的有限資本金之外，幾乎都是從金融機構(gòu)獲取的儲備土地抵押貸款。但在“收支兩條”控制下，土地儲備機構(gòu)往往對資金運用并沒有支配權(quán)，實際的資金使用者和還款人都是地方政府，其本身并沒有還款能力。從貸款資金使用流向來看，抵押貸款經(jīng)

16、常流向非營利性領(lǐng)域。儲備土地抵押貸款往往被用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政工程等非盈利性經(jīng)營性質(zhì)、難以帶來收益的公共服務(wù)領(lǐng)域，無法形成穩(wěn)定的還貸來源。一旦土地市場進入下行通道，對政府還貸能力將構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，引發(fā)的連鎖反應(yīng)將可能造成系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。2. 應(yīng)對風(fēng)險的若干對策其實國家經(jīng)濟管理決策層也意識到了這些風(fēng)險，這就是2012年11月5日國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知的原因。該文件提出了綜合一系列應(yīng)對的措施，其中最為關(guān)鍵的一點是健全土地儲備抵押制度，在辦法近五年來的實踐基礎(chǔ)上，推動出臺層級較高的調(diào)整土地儲備主體、程序、監(jiān)督管理等方面規(guī)則

17、，做好與現(xiàn)行土地管理制度的有效銜接，特別是要明確土地儲備機構(gòu)性質(zhì)、賦予相應(yīng)的處分權(quán)限，保障土地儲備機構(gòu)的資金來源、償債能力，規(guī)范土地儲備機構(gòu)的土地收購、出讓、融資等行為并對儲備土地擔(dān)保特別是進行抵押的必要條件、標的范圍、抵押程序等做出具體安排，規(guī)范儲備土地的抵押行為，最大程度消除因為制度設(shè)計不足帶來的風(fēng)險。在土地儲備抵押制度健全之前，單從金融機構(gòu)自身，能做的其實不多。做好儲備土地貸前審查及貸后管理，規(guī)范政府土地儲備周轉(zhuǎn)貸款品種，合理確定貸款額度，按地塊管理貸款。根據(jù)風(fēng)險狀況審慎確定抵押率，確保土地出讓收入優(yōu)先歸還金融機構(gòu)貸款，避免違約風(fēng)險。對貸款挪作他用的，金融機構(gòu)應(yīng)當及時采取貸款處置和資產(chǎn)保

18、全措施。而在貸前審查的過程中，抵押物的價值評估是一道關(guān)鍵。四、以抵押為目的的儲備土地使用權(quán)估價思路（一）現(xiàn)行的做法目前儲備土地抵押價值估價的通常做法是將儲備土地使用權(quán)視為一種特殊的劃撥土地使用權(quán)，理由就是辦法第二十五條第二款明確規(guī)定“政府儲備土地設(shè)定抵押權(quán)，其價值按照市場評估價值扣除應(yīng)當上繳政府的土地出讓收益確定，抵押程序參照劃撥土地使用權(quán)抵押程序執(zhí)行”。然而辦法只是說明儲備土地的抵押程序參照劃撥土地使用權(quán)抵押程序執(zhí)行，其估價方法到底是否就和劃撥土地使用權(quán)一樣呢？基于前文對儲備土地與劃撥土地的對比，無論其取得方式、設(shè)立目的還是土地權(quán)能、年期都不相同，其估價思路和方法以及價值都不應(yīng)相同。（二）相

19、關(guān)的技術(shù)指引從估價規(guī)程和規(guī)范來看，目前中房協(xié)、中土協(xié)未對儲備土地抵押評估出臺具體的技術(shù)指引，只有北京房地產(chǎn)估價師和土地估價師協(xié)會2009年出臺了儲備土地抵押評估技術(shù)指引（試行），當中對儲備土地的估價思路做了如下指引：儲備土地抵押價值=儲備土地市場評估價值政府土地出讓收益。儲備土地抵押價值為抵押的儲備土地在評估基準日的市場價值，等于假定未設(shè)立法定優(yōu)先受償權(quán)利下的市場評估價值減去政府土地出讓收益和估價師知悉的法定優(yōu)先受償款。儲備土地在評估基準日的市場價值應(yīng)該理解為符合所在地段的城市規(guī)劃的某類建設(shè)用地的土地使用權(quán)價值。那么應(yīng)該對用地條件進行設(shè)定：(1)土地用途和用地建設(shè)指標設(shè)定：一般依據(jù)政府批準的規(guī)

20、劃土地用途和建設(shè)指標設(shè)定；特殊情況下可依照現(xiàn)狀土地用途和用地條件進行。(2)土地開發(fā)程度設(shè)定：一般應(yīng)按評估基準日時的土地現(xiàn)狀開發(fā)程度。委托方應(yīng)提供土地開發(fā)程度的相應(yīng)資料。未完工部分土地開發(fā)費用及尚未支付的工程款應(yīng)予扣除。以上的估價方法與出讓土地使用權(quán)的估價方法并無二致，重點和難點在于如何理解政府土地出讓收益？（三）對政府土地出讓收益的理解我們來看看各地政府的不同政策。北京的做法：政府土地出讓收益可按照北京市人民政府關(guān)于調(diào)整本市出讓國有土地使用權(quán)基準地價的通知參照劃撥土地使用權(quán)協(xié)議出讓方式進行評估。即出讓金，其土地出讓金按毛地價的40%-60%征收。珠海最新地價政策是珠府辦201247號文珠海市

21、人民政府辦公室印發(fā)關(guān)于國有建設(shè)用地使用權(quán)評估市場價格確定及使用的規(guī)定，對于劃撥土地轉(zhuǎn)出讓按評估市場價全額補地價。按此政策，如果將儲備土地當做劃撥土地一樣處理，對于抵押權(quán)人而言，儲備土地的抵押價值為零。若是如此，儲備土地抵押還有意義嗎？縱觀各地的地價政策，關(guān)于政府土地出讓收益都有不同的解釋。從估價師的角度的理解：只要是地方政府能控制的權(quán)益價值，都應(yīng)該可用于抵押。即只要是儲備土地的市場價值扣除了上繳省和中央的部分，剩余部分都可以自由支配，也就是說，剩余部分都可以作為抵押價值。地方政府在土地出讓收益應(yīng)上繳省中央的部分包括哪些？根據(jù)財綜200668號財政部國土資源部中國人民銀行關(guān)于印發(fā)國有土地使用權(quán)出

22、讓收支管理辦法的通知，主要有以下幾項：(1) 上繳中央、省的新增建設(shè)用地土地有償使用費：按照財政部、國土資源部、中國人民銀行關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費政策等問題的通知 （財綜200648號）規(guī)定執(zhí)行。（2）農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金：財政部 國土資源部關(guān)于印發(fā)用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金使用管理辦法的通知：土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例，由各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府根據(jù)不同情況，按各市（地、州、盟）、縣（市、旗）不低于土地出讓平均純收益的15%確定，其中不超過30%的資金集中到各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市使用。關(guān)于印發(fā)廣東省用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入和使用管理辦法的通知

23、，從土地出讓金劃出的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金=土地出讓面積X土地出讓平均純收益征收標準（對應(yīng)所在地征收等別）X各地規(guī)定的土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例（20%）。其中：70%作為本級農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金，30%集中到省統(tǒng)一使用。（3）土地出讓業(yè)務(wù)費：包括出讓土地需要支付土地勘測費、評估費、公告費、場地租金、招拍掛代理費和評標費用等，按照財政部門核定的預(yù)算安排。（4）城鎮(zhèn)廉租住房保障基金：按照財政部、建設(shè)部、國土資源部關(guān)于切實落實城鎮(zhèn)廉租住房保障金的通知 （財綜200625號）規(guī)定以及財政部門核定的預(yù)算安排，各地從土地出讓凈收益中用于城鎮(zhèn)廉租住房建設(shè)的資金，可以按照當年實際收取的土地出讓總價款扣除實際支付

24、的征地補償費（含土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費）、拆遷補助費、土地開發(fā)費、計提用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金以及土地出讓業(yè)務(wù)費后余額的5%左右核定。（四）合理估值必須關(guān)注的二個重點1充分研究當?shù)亟?jīng)濟環(huán)境和土地市場發(fā)育狀況一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況是土地市場能否活躍起來的前提條件，只有經(jīng)濟發(fā)展前景較好、土地市場日益活躍的地區(qū)，土地儲備工作才有其存在的空間，否則土地儲備抵押就徒有虛名。從估價的角度，采用市場比較法需要有相應(yīng)的案例，也只有在土地市場活躍的地區(qū)才能實現(xiàn)轉(zhuǎn)售價值；采用假設(shè)開發(fā)法，需要有良好的經(jīng)濟發(fā)展前景，對開發(fā)價值的預(yù)測才能樂觀。2. 充分了解城市總體規(guī)劃和抵押物所在地段的詳細規(guī)劃儲備

25、土地由于自身的特點，并不能完全具備用途明晰、規(guī)劃到位這些條件，造成“行政上待定，經(jīng)濟上未實現(xiàn)”的狀態(tài)，無法實現(xiàn)經(jīng)濟層面上的價值。只有在充分了解規(guī)劃的前提下的價值判斷才是可信的。通常在委托估價機構(gòu)對儲備土地以抵押貸款為目的的評估時，政府會對儲備土地給出相應(yīng)的規(guī)劃限制條件，以建設(shè)用地規(guī)劃許可證及其附件設(shè)計要點、紅線圖等形式出現(xiàn)。作為估價師原則上應(yīng)該采納上述文件中規(guī)定的規(guī)劃條件。包括用途、容積率、建設(shè)規(guī)模等，評估時應(yīng)以地塊本身的規(guī)劃指標為依據(jù)進行評估。但是，為了謹慎起見，避免由于違規(guī)設(shè)置用途和規(guī)劃條件導(dǎo)致價值虛增的情況，估價師應(yīng)對所在地段的已公布的控規(guī)做相應(yīng)的對照。因為控制性詳細規(guī)劃所確定的土地用途

26、和開發(fā)強度是對未來土地使用的控制與引導(dǎo)，這些條件決了土地使用權(quán)人使用土地的權(quán)利和義務(wù)限制范圍，同時也決定了土地權(quán)利在不同時期對應(yīng)的市場價值。同樣道理，如果在設(shè)定抵押權(quán)的時候，地方政府未明確儲備土地的規(guī)劃指標，估價師也應(yīng)以控制性詳細規(guī)劃所確定的土地用途和開發(fā)強度來進行估價。倘若儲備土地是有控制性詳細規(guī)劃的大片宗地(由多個小宗地組成）的某小塊宗地，應(yīng)參照該塊小宗地的具體指標；如果各小宗地沒有具體指標，則可以參照大宗地的總體指標，但在報告中應(yīng)對整片宗地的合理開發(fā)性進行解析，并重點分析估價對象的情況。（五）儲備土地抵押價值評估中如何考慮上述風(fēng)險對其的影響我們前文對儲備土地的貸款風(fēng)險或抵押風(fēng)險進行了分析，抵押物變現(xiàn)能力帶來的風(fēng)險只是貸款風(fēng)險和抵押風(fēng)險的一項構(gòu)成內(nèi)容。無論是信貸風(fēng)險還是抵押風(fēng)險，估價師并不具有足夠完整的信息對其進行分析判斷，例如對貸款申請人還款能力的判斷是金融機構(gòu)的職責(zé)范圍，而估價師應(yīng)專注于針對抵押物本身的估價判斷，評估各類風(fēng)險對抵押價值的影響，這就是變現(xiàn)能力分析。影響儲備土地變現(xiàn)能力的風(fēng)險因素包括：（1）儲備土地的通用性、獨立使用性及可分割轉(zhuǎn)讓性。儲備土地的通用性主要與用途相關(guān)，用途越特殊，通用性越差，一般來說商住用地比