推動(dòng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的制度變革——基于行政法學(xué)理路的初步探究

1、推動(dòng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的制度變革基于行政法學(xué)理路的初步探究?jī)?nèi)容提要本文對(duì)我國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的制度變革加以探討，對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的革新，制定模式的變革，成本收益分析的引入，相應(yīng)制度的配合展開(kāi)了初步的研究。關(guān)鍵詞技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；制度變革；成本收益分析一、推動(dòng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的革新根據(jù)中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法的規(guī)定，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可以分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)兩類。其中保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，其他標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。但是由于我國(guó)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、部標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制執(zhí)行的要求轉(zhuǎn)化過(guò)來(lái)，因此強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的范圍過(guò)寬。例如有的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有區(qū)分一般的

2、質(zhì)量指標(biāo)和需強(qiáng)制的環(huán)境衛(wèi)生指標(biāo)，1有的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)還將某些不直接涉及性能指標(biāo)的方法標(biāo)準(zhǔn)，2將產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中的術(shù)語(yǔ)、抽樣、試驗(yàn)方法3，將不涉及安全、健康和環(huán)境的外觀指標(biāo)，將無(wú)法檢驗(yàn)的指標(biāo)4乃至待定的指標(biāo)設(shè)置為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或強(qiáng)制性條文。在法治發(fā)達(dá)國(guó)家，更多技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是由市場(chǎng)機(jī)制形成的推薦性標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，所更多依靠的并非國(guó)家的強(qiáng)制力，而是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“鎖定”效應(yīng)。根據(jù)WTO/TBT協(xié)議的規(guī)定，為了不給國(guó)際貿(mào)易制造不必要的障礙，各成員國(guó)僅應(yīng)為實(shí)現(xiàn)正當(dāng)目標(biāo)而制定和實(shí)施技術(shù)法規(guī)，“正當(dāng)目標(biāo)”是指*要求，防止欺詐行為，保護(hù)人身健康或安全，保護(hù)動(dòng)植物的生命或健康，保護(hù)環(huán)境。在2004年6月完成的一項(xiàng)研究中，通過(guò)對(duì)我國(guó)

3、現(xiàn)行的2952項(xiàng)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的分析，超出WTO/TBT協(xié)定規(guī)定的五個(gè)正當(dāng)目標(biāo)（維護(hù)*，防止欺詐行為，保護(hù)人身健康與安全，保護(hù)動(dòng)物、植物的生命與健康，保護(hù)環(huán)境）范圍的有1612項(xiàng)，占總數(shù)的54.61%.5未來(lái)我國(guó)應(yīng)根據(jù)“正當(dāng)目標(biāo)”的要求，對(duì)現(xiàn)行強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理整頓，逐步縮小強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的范圍，對(duì)于落在正當(dāng)目標(biāo)范圍之內(nèi)，應(yīng)將其轉(zhuǎn)化為具有強(qiáng)制力的技術(shù)法規(guī)；對(duì)于超出正當(dāng)目標(biāo)范圍的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)具體情況予以廢止或修正，或轉(zhuǎn)化為不具有強(qiáng)制力的推薦性標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的范圍，應(yīng)以健康、安全和環(huán)境等存在外部性的，市場(chǎng)無(wú)法自動(dòng)克服這些風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域?yàn)橄?。而且即使在這些領(lǐng)域里，也并非所有標(biāo)準(zhǔn)的所有條文都

4、是強(qiáng)制性的。根據(jù)中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法的規(guī)定，可以將標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四類。但這樣的分類帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，工業(yè)主管部門(mén)相當(dāng)于一個(gè)大型國(guó)有公司，部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)主要是用于部屬國(guó)營(yíng)企業(yè)組織生產(chǎn)用的。改革開(kāi)放后，隨著企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，工業(yè)主管部門(mén)不再完全是企業(yè)的所有者和管理者，組織生產(chǎn)的任務(wù)是每個(gè)企業(yè)自己的事，過(guò)去的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理體制也就不再合適了。盡管根據(jù)法律規(guī)定，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制訂權(quán)歸國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門(mén)。但是隨著歷次機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行，這些工業(yè)主管部門(mén)已經(jīng)不復(fù)存在，行業(yè)協(xié)會(huì)目前實(shí)際上掌控了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制訂和修訂進(jìn)程，但卻不能以自己的名義頒布行業(yè)

5、標(biāo)準(zhǔn)。目前行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布，而這同作為宏觀管理部門(mén)的發(fā)改委的職能不符。因此應(yīng)當(dāng)通過(guò)修訂中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法，明確以“協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)”的概念來(lái)取代“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，以克服目前所面臨的制度障礙。有論者認(rèn)為地方政府可能會(huì)借助地方標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推行保護(hù)主義，實(shí)行地方貿(mào)易壁壘的，因此主張廢除地方標(biāo)準(zhǔn)，建立由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)體系。但筆者對(duì)此持有不同的見(jiàn)解，在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)里，很多事項(xiàng)是具有地方性特色的，地方標(biāo)準(zhǔn)可以針對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的原則規(guī)定，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件和自然狀況，提出更高的或者更具體的要求。地方可以針對(duì)有地方特色的農(nóng)副產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品制訂地方標(biāo)準(zhǔn)，可以針對(duì)當(dāng)?shù)氐臍夂蛱卣鳌⑷巳航Y(jié)

6、構(gòu)制訂地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。二、推動(dòng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定模式的變革在“國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究課題組”于2004年對(duì)101家行業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)研訪問(wèn)中，我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的管理體制，37的專家認(rèn)為仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。29的專家認(rèn)為，我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)管理模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式但進(jìn)行了部分改革。14的專家認(rèn)為，基本形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，但還需要改進(jìn)。只有2的專家認(rèn)為基本形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，能夠適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。6在未來(lái)，我國(guó)應(yīng)逐漸形成由國(guó)務(wù)院授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，由行業(yè)協(xié)會(huì)積極開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)制定活動(dòng)，社會(huì)各界廣泛參與標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程的，以市場(chǎng)化為主導(dǎo)的新型標(biāo)準(zhǔn)制定模式。2001年4月，國(guó)務(wù)院決定在組建國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的

7、同時(shí)，成立“國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)”和“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)”。2001年10月11日，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)作為國(guó)務(wù)院授權(quán)履行行政管理職能，統(tǒng)一管理全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作的主管機(jī)構(gòu)，在北京人民大會(huì)堂成立。與1956年成立的國(guó)家技術(shù)委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn)局，1978年成立的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)總局，1988年在原國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局、國(guó)家計(jì)量局基礎(chǔ)上組建的國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局，以及后來(lái)改名的國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局不同，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)被確定為國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局領(lǐng)導(dǎo)下的事業(yè)單位，它不再是行政機(jī)關(guān)，也不是國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局標(biāo)準(zhǔn)化司的翻牌。7某種意義上，這可以看作是國(guó)家向社會(huì)的分權(quán)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)的未來(lái)

8、走勢(shì)，很有可能會(huì)向類似于德國(guó)的DIN，美國(guó)的ANSI過(guò)渡，最終成為一個(gè)獨(dú)立于政府之外的，由諸多標(biāo)準(zhǔn)制訂組織組織起來(lái)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在未來(lái)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該在我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)制訂過(guò)程中發(fā)揮更大的作用，政府授權(quán)并委托行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)事務(wù)的統(tǒng)一管理、規(guī)劃和協(xié)調(diào)，政府只是負(fù)責(zé)監(jiān)管和財(cái)政支持。由行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等民間團(tuán)體或研究機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的研究以及標(biāo)準(zhǔn)的起草工作，行業(yè)協(xié)會(huì)在標(biāo)準(zhǔn)起草、審查、發(fā)布、出版和發(fā)行以及信息服務(wù)等具有充分的自主權(quán)，行業(yè)協(xié)會(huì)主要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源不再來(lái)自國(guó)家財(cái)政的撥款，而是依靠標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)信息服務(wù)生存，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的版權(quán)，銷售標(biāo)準(zhǔn)文本以及提供相關(guān)服務(wù)，來(lái)取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制訂的積

9、極性，對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行科學(xué)技術(shù)知識(shí)和常識(shí)進(jìn)行教育，增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)科學(xué)技術(shù)問(wèn)題的認(rèn)知。同時(shí)，最為重要的在于健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制訂機(jī)制，特別是健全和完善標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)技術(shù)委員會(huì)制度，技術(shù)委員會(huì)應(yīng)該由來(lái)自企業(yè)、用戶、消費(fèi)者、貿(mào)易機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、科學(xué)技術(shù)組織的自愿參加者組成，技術(shù)委員會(huì)的人員組成要合理均衡，以最大限度的滿足不同群體的利益和要求，技術(shù)委員會(huì)中可以考慮引入消費(fèi)者代表，消費(fèi)者代表可以有發(fā)言的權(quán)利，但沒(méi)有投票的權(quán)利，從而發(fā)揮參與并監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)制訂過(guò)程的作用。應(yīng)為技術(shù)委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)制訂設(shè)計(jì)一個(gè)公正透明的程序，確保各方觀點(diǎn)都被考慮，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)審議的全過(guò)程應(yīng)有完整記錄，以如實(shí)記錄討論中委員們的爭(zhēng)議和分歧，并應(yīng)確保這份

10、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)審議記錄能被公眾所獲得。三、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制訂中成本收益分析的引入在美國(guó)，福特總統(tǒng)在1974年頒布的第11821號(hào)行政命令，卡特總統(tǒng)在1978年頒布的第12044號(hào)行政命令，里根總統(tǒng)在1981年頒布的第12291號(hào)行政命令中，都對(duì)規(guī)則的成本收益分析（cost-benefitanalysis）加以規(guī)定。而克林頓總統(tǒng)頒布的第12886號(hào)命令中，旨在“重塑政府”，進(jìn)行“國(guó)家績(jī)效審查”（NationalPerformanceReview），也要求進(jìn)行類似的分析。成本收益分析要求行政機(jī)構(gòu)在確有“必要”時(shí)才制定規(guī)則，在制定重大的規(guī)則前，必須先對(duì)實(shí)施這項(xiàng)規(guī)則所花費(fèi)的成本和可能得到的效益進(jìn)行分析，將分析結(jié)果

11、向管理與預(yù)算局匯報(bào)，由該局審查該規(guī)則是否確實(shí)需要。行政機(jī)構(gòu)還要對(duì)規(guī)則的替代進(jìn)路的成本和收益，對(duì)不規(guī)制所產(chǎn)生的成本和收益加以分析。制定的規(guī)則應(yīng)付出盡可能小的成本，來(lái)獲得盡可能大的收益，如果沒(méi)有選擇相對(duì)花費(fèi)較少的方案，那么必須為此說(shuō)明理由。8這有助于克服常人在風(fēng)險(xiǎn)判斷中易犯的常識(shí)性錯(cuò)誤，也提高了規(guī)則的可接受性和透明性。9在真實(shí)世界中，并不存在一個(gè)“零風(fēng)險(xiǎn)”的狀況，因此也不可能建立一個(gè)旨在實(shí)現(xiàn)“零風(fēng)險(xiǎn)”的標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)度嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)減少了一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)可能，但是卻可能為此支付高昂的成本，這包括行政機(jī)關(guān)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的成本，企業(yè)遵守標(biāo)準(zhǔn)的成本，以及因此帶來(lái)的阻滯技術(shù)進(jìn)步，以及資源配置的無(wú)效率等間接成本。因此

12、標(biāo)準(zhǔn)水平的選擇，需要在公眾福祉的保護(hù)和產(chǎn)業(yè)利益的維護(hù)之間作出衡量。1979年7月31日頒布的中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化管理?xiàng)l例第3條規(guī)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要作到“技術(shù)先進(jìn)，經(jīng)濟(jì)合理，安全可靠”。1988年頒布的中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法第1條規(guī)定該法的目的在于“促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，維護(hù)國(guó)家和人民的利益”。第8條規(guī)定“制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有利于保障安全和人民的身體健康，保護(hù)消費(fèi)者的利益，保護(hù)環(huán)境?！钡?條規(guī)定制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有利于“提高經(jīng)濟(jì)效益”，“做到技術(shù)上先進(jìn)，經(jīng)濟(jì)上合理?！备鶕?jù)這些規(guī)定，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)既要去努力確保公民福祉，又要對(duì)產(chǎn)業(yè)界的利益予以關(guān)切。國(guó)務(wù)院于2004年頒布的全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要第

13、17條中明確提出要“積極探索對(duì)政府項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過(guò)程成本，還要研究其實(shí)施后的執(zhí)法成本和社會(huì)成本”。對(duì)于市場(chǎng)化改革要求較為迫切而且較少涉及政治考量的標(biāo)準(zhǔn)制定領(lǐng)域而言，可以考慮將成本收益分析作為一種政策評(píng)估方法，引入到標(biāo)準(zhǔn)制訂過(guò)程之中。10近年來(lái)在環(huán)境、職業(yè)衛(wèi)生等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，已經(jīng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定的成本和收益有所關(guān)照。例如在2000年中華人民共和國(guó)大氣污染防治法的修改過(guò)程中，全國(guó)人大環(huán)資委堅(jiān)持認(rèn)為中國(guó)汽車(chē)業(yè)雖然剛起步，但應(yīng)高起點(diǎn)，不能再生產(chǎn)污染嚴(yán)重的落后汽車(chē)，排放標(biāo)準(zhǔn)不能過(guò)低，擬采用歐洲汽車(chē)排放1號(hào)標(biāo)準(zhǔn)。為此全國(guó)人大環(huán)資委援引經(jīng)濟(jì)分析數(shù)據(jù)作為自己

14、主張的論據(jù)，指出如果實(shí)現(xiàn)新的排放標(biāo)準(zhǔn)，所需的控制費(fèi)用占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.3-0.7%，但汽車(chē)工業(yè)的發(fā)展由于采用先進(jìn)控制技術(shù)，對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率可達(dá)3%.11但總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制訂中對(duì)經(jīng)濟(jì)利益與公共福祉等的度量和衡量，堪稱是一筆糊涂帳，目前我國(guó)各類標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)成本無(wú)人核算或無(wú)從核算，一年到底要立多少個(gè)項(xiàng)目？這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的需求從何而來(lái)，由誰(shuí)判定？判定的客觀標(biāo)準(zhǔn)是什么？項(xiàng)目執(zhí)行后如何監(jiān)控？完成后由誰(shuí)，通過(guò)什么方法來(lái)檢驗(yàn)？12而且在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的估量過(guò)程中，我們會(huì)更傾向于高估小概率事件發(fā)生的可能性，去高估這些事件對(duì)“公共健康”或者“公共利益”的影響，但是會(huì)低估乃至漠視技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的影響。在

15、標(biāo)準(zhǔn)制定特別是在環(huán)境、安全和健康等風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，必須去追問(wèn)這么幾個(gè)問(wèn)題：第一，遵守該標(biāo)準(zhǔn)會(huì)帶來(lái)哪些直接或間接的成本；第二，是否因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)的遵守而影響到我們其他方面的利益；第三，風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的制定，是否會(huì)帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)；第四，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行中會(huì)有什么新的困難，執(zhí)行上會(huì)有什么實(shí)際的問(wèn)題。13當(dāng)然需要指出的，成本收益分析方法并非包打天下的靈丹妙藥，而只是為標(biāo)準(zhǔn)制定提供了更多的政策選擇空間，當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)和組織在行使標(biāo)準(zhǔn)制定的裁量權(quán)時(shí)，可以以成本收益分析結(jié)果為輔助，來(lái)確定標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)應(yīng)去選擇怎樣的水平和指標(biāo)。應(yīng)該注意到，在不同的價(jià)值之間具有不可通約性，例如如何在生命安全的風(fēng)險(xiǎn)同經(jīng)濟(jì)收益之間加以度量，這可能也是成

16、本收益分析方法的局限性所在。當(dāng)然在我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)制定中引入成本收益分析，仍有許多制度面上待解的難題，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)管理機(jī)構(gòu)及標(biāo)準(zhǔn)制定組織，首先要發(fā)展出一套完備的成本收益評(píng)估技術(shù)，對(duì)成本收益分析的研究方法，研究范圍，分項(xiàng)成本和總成本的指標(biāo)設(shè)計(jì)等達(dá)成共識(shí)，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建成本收益分析的評(píng)估框架。其次，成本收益分析方法的應(yīng)用，需要一套完整的配套機(jī)制，特別是對(duì)市場(chǎng)信息的收集，以及對(duì)文檔的歸類和整理。14在我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)制定的相關(guān)信息本來(lái)就掌控于企業(yè)之手，政府雖然對(duì)全行業(yè)的信息有一個(gè)總體的把握，但是會(huì)缺乏關(guān)于個(gè)別企業(yè)個(gè)別事件細(xì)節(jié)的信息，隨著標(biāo)準(zhǔn)制訂市場(chǎng)化改革進(jìn)程的展開(kāi)，目前負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)制定的協(xié)會(huì)更加缺乏暢通的信息搜集渠道和信

17、息整合機(jī)制。因此在標(biāo)準(zhǔn)制定中引入成本收益分析的前提之一，在于讓協(xié)會(huì)成為全行業(yè)進(jìn)行自我規(guī)制的組織，同時(shí)提高協(xié)會(huì)對(duì)信息的搜集、甄別、整合和處理的能力，這在某種意義上可能會(huì)影響到在標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中引入成本收益分析方法的成敗。四、通過(guò)制度建構(gòu)來(lái)確保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)效性要確保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)效性的發(fā)揮，制度本身之外的各種“周邊要素”的齊備，也具有相當(dāng)重要的意義，不然所有制度上的良法美意都將成為空中樓閣。在我國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府出資金，官員定標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)變成了標(biāo)準(zhǔn)被動(dòng)的接受者，在這樣不完全信息情況下制定出來(lái)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)效性難免較差。此外，在我國(guó)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施往往是技術(shù)監(jiān)督部門(mén)的“單兵作戰(zhàn)”，缺少確保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)效

18、性發(fā)揮的手段和機(jī)制。因此正如我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化主管部門(mén)的主要官員指出的那樣，在目前制訂出來(lái)的20000多項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中就有相當(dāng)數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)制定出來(lái)根本沒(méi)有多大用處，甚至有的只有文號(hào)，連文本都找不到了。15目前我國(guó)法律中往往直接規(guī)定了企業(yè)有遵守強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)，并采用行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等“命令控制型”的行政活動(dòng)形式，來(lái)確保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。不貫徹標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，可能將因此遭受不利的影響。但實(shí)踐中當(dāng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)水平制訂過(guò)高，全行業(yè)企業(yè)中的大多數(shù)都無(wú)法實(shí)現(xiàn)該標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，出于很多現(xiàn)實(shí)的考慮，政府往往無(wú)法對(duì)諸多企業(yè)進(jìn)行一一處罰，更沒(méi)有勇氣去關(guān)閉這些企業(yè)。16就如在中華人民共和國(guó)大氣污染防治法修改過(guò)程中，反對(duì)設(shè)定機(jī)動(dòng)

19、車(chē)污染排放標(biāo)準(zhǔn)者所主張的那樣：修改者第一刀就是砍“氮氧化物”。這一刀下去是多少車(chē)船？多少?gòu)S家？不說(shuō)從今以后要改的生產(chǎn)線，光是目前已經(jīng)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)船的數(shù)量就很大，中國(guó)的汽車(chē)工業(yè)剛剛要飛起來(lái)。新標(biāo)準(zhǔn)劃出去的可不止是廠子啊，還有多少工人！中國(guó)的大氣環(huán)境治理需要有較長(zhǎng)的過(guò)程，太急了不行。17而且實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的多為質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)或?qū)I(yè)監(jiān)管部門(mén)，在政府序列中的位置并不夠高，在標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過(guò)程中，即使這些部門(mén)有“寧可一家哭，以免一路哭”18的決心和壯士斷臂的勇氣，但其他行政部門(mén)則可能會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展或其他因素予以更多的權(quán)重，同級(jí)政府則更多考慮的是“大局”以及政治穩(wěn)定等因素。特別的，大企業(yè)往往因其人財(cái)物等諸方面的優(yōu)勢(shì)，

20、與當(dāng)?shù)卣兄^強(qiáng)的談判能力，它們往往不愿意去遵守技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而是試圖去尋求政策上的變通。例如國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心前主任曹鳳中先生在近期的演講中提到這樣一個(gè)事例：在河南有一家大型企業(yè)，環(huán)保局去進(jìn)行達(dá)標(biāo)檢查，發(fā)現(xiàn)污水排放超標(biāo)。按照規(guī)定，企業(yè)排放不達(dá)標(biāo)，環(huán)?？偩志筒荒芙o他們蓋章通過(guò)驗(yàn)收。執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)表示：“不達(dá)標(biāo)，我們就不蓋章?！痹撈髽I(yè)的一位負(fù)責(zé)人笑了笑說(shuō)：“我就不信這邪?！币粫?huì)工夫，縣里領(lǐng)導(dǎo)的電話就打過(guò)來(lái)了：“方便方便，幫他們把章蓋了吧?！鳖I(lǐng)導(dǎo)一句話，權(quán)衡利弊，最后只能是蓋章了事。沈丘縣環(huán)保局一位工作人員說(shuō)，環(huán)保局長(zhǎng)這個(gè)位置是最沒(méi)干頭的，沒(méi)權(quán)也沒(méi)錢(qián)。環(huán)保部門(mén)有保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的職責(zé)，

21、卻無(wú)真正的執(zhí)法權(quán)利，地方領(lǐng)導(dǎo)為了追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，當(dāng)然要保護(hù)企業(yè)的利益，有政府撐腰，大企業(yè)根本不把環(huán)保部門(mén)放在眼里。19這樣的情況下，遵從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行技術(shù)改造的企業(yè)反而會(huì)在市場(chǎng)上處于不利的地位。因?yàn)槠髽I(yè)需要通過(guò)采取技術(shù)改造、設(shè)備升級(jí)以及人員培訓(xùn)等措施，支付高昂的直接成本和間接成本，才能符合標(biāo)準(zhǔn)的要求，而如果不遵從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)依然可以在市場(chǎng)上我行我素的話，那么遵守標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的提高，反而在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利的地位。另一方面，我國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施過(guò)程中，常常缺少實(shí)在的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)（EconomicIncentive）。要求實(shí)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的政府部門(mén)多為藥品監(jiān)管、食品衛(wèi)生、礦山安全等專業(yè)化監(jiān)管部門(mén)，它

22、們習(xí)慣于命令控制型的工作方式，而且它們不是綜合經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)，因此也沒(méi)有給予財(cái)政稅收等方面經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的權(quán)力。以1984年就開(kāi)始推行的藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（GMP）的為例，到2000年通過(guò)GMP認(rèn)證的企業(yè)占藥品企業(yè)的比重依然不到10%，原因在于無(wú)論是是推行GMP八年規(guī)劃也好，還是實(shí)施GMP九五計(jì)劃也罷，都缺少實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，缺少統(tǒng)一的資金、稅收、價(jià)格等方面的優(yōu)惠政策，部分企業(yè)甚至因此形成了“不改也是死，早改早受死”的看法。20在未來(lái)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，搭配以“胡蘿卜加大棒”（carrotandstick），通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等非正式化的活動(dòng)形式，來(lái)誘導(dǎo)各主體按照經(jīng)濟(jì)合理性的要求采取行動(dòng)，達(dá)到標(biāo)

23、準(zhǔn)規(guī)定的政策目標(biāo)。21進(jìn)一步健全和完善質(zhì)量認(rèn)證制度，按照國(guó)際通行規(guī)則推行產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證和質(zhì)量體系認(rèn)證；按照不同產(chǎn)品的特點(diǎn)，推行產(chǎn)品標(biāo)識(shí)制度；推行產(chǎn)品責(zé)任險(xiǎn)制度，在促進(jìn)企業(yè)建立健全質(zhì)量體系和開(kāi)展質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，按照企業(yè)自愿投保的原則，推行產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)和產(chǎn)品質(zhì)量保證保險(xiǎn)，建立新型的質(zhì)量保證和監(jiān)督機(jī)制；對(duì)于率先進(jìn)行技術(shù)改造以遵守技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的企業(yè)，可以給予財(cái)政上的補(bǔ)貼、稅收上的減免、價(jià)格上的優(yōu)惠；對(duì)于不遵守技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，可以借助電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等傳媒，通過(guò)非正式的違法事實(shí)公布，來(lái)實(shí)現(xiàn)比處罰、強(qiáng)制等行政活動(dòng)方式還要有效的效果。-1例如，水處理劑聚氯化鋁標(biāo)準(zhǔn)為全文強(qiáng)制，實(shí)際該產(chǎn)品分為類和類，類

24、用于生活飲用水，對(duì)砷、鉛等有害元素有限量要求，應(yīng)該強(qiáng)制；而類用于工業(yè)用水、廢水和污水處理，對(duì)有害元素?zé)o要求，沒(méi)有必要強(qiáng)制。2如GB481-1993生產(chǎn)煤樣采取方法等方法標(biāo)準(zhǔn)。3例如對(duì)于溶解乙炔、工業(yè)碳酸鈉等產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行全文強(qiáng)制，其中的術(shù)語(yǔ)、試驗(yàn)方法等均作為強(qiáng)制性條款，這也與國(guó)際慣例不符。5國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究總報(bào)告征求意見(jiàn)稿，2004年6月，第10頁(yè)。6國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究課題組：國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究報(bào)告征求意見(jiàn)稿，2004年8月，第18-19頁(yè)。7王忠敏：標(biāo)準(zhǔn)化新論新時(shí)期標(biāo)準(zhǔn)化工作的思考與探索，中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社2004年版，第83頁(yè)。8CassR.Sunstei

25、n,Cost-BenefitDefaultPrinciples,99MichiganLawReview（2001）；CassR.Sunstein,IsCost-BenefitAnalysisforEveryone？53AdministrativeLawReview299-314（2001）；EricA.Posner,Cost-BenefitAnalysisasaSolutiontoaPrincipal-agentProblem,53AdministrativeLawReview289-297（2001）。9CassR.Sunstein,IsCost-benefitAnalysisforEveryone？53AdministrativeLawReview,299-314（2001）。10參見(jiàn)朱新力、宋華琳、胡敏潔、唐明良、駱梅英：現(xiàn)代行政法