代建制的利弊及發(fā)展方向

1、代建制的利弊及發(fā)展方向代建制是我國非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域推行的一種新的項(xiàng)目管理模式，也是我國政府投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目管理模式進(jìn)行市場化改革的重要舉措。目前，我國大部分省市正在試行和進(jìn)一步推進(jìn)代建制投資項(xiàng)目管理，并取得了一定的效果。但在實(shí)際運(yùn)行中，也暴露出一些普遍性問題。為此，探討代建制在實(shí)施過程中的利弊與對(duì)策，十分必要。一、實(shí)施代建制的優(yōu)勢一是加快了政府職能轉(zhuǎn)變。長期以來，在我國政府投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目中，一直采用的是在投資方、使用方和建造商之間，由使用單位設(shè)立一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)（籌建處、項(xiàng)目建設(shè)指揮部、基建辦等）來管理建設(shè)項(xiàng)目。這種靠行政體制來管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式弊端較多。據(jù)透露，在臨時(shí)機(jī)構(gòu)管理下

2、建設(shè)的工程幾乎沒有不突破預(yù)算的，工期、質(zhì)量、安全也不易控制。實(shí)行代建制后，政府對(duì)代建制項(xiàng)目主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項(xiàng)目具體實(shí)施依靠市場機(jī)制管理，從而有助于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為。二是有助于遏制腐敗。作為工程建設(shè)的投資人，因?yàn)榫哂袥Q策權(quán)，歷來是工程承包商和材料供應(yīng)商攻關(guān)”的最主要目標(biāo)。但實(shí)施代建制后，建設(shè)方與承包商、供應(yīng)商的直接接觸被壓縮到了最低限度，其職務(wù)犯罪的幾率也就相應(yīng)降低了。代建人在權(quán)限范圍內(nèi)，應(yīng)根據(jù)法律、法規(guī)和行業(yè)規(guī)范的要求，按照自身管理制度和經(jīng)驗(yàn)獨(dú)立完成工程管理工作，而不是一味遷就投資人，亦步亦趨，這樣代建人對(duì)建設(shè)方也有一種制約作用。代建人雖然實(shí)施具體管理，面對(duì)眾多承包商和供應(yīng)

3、商，但卻受建設(shè)方的監(jiān)督制約，受代理權(quán)限的限制。一些重要權(quán)力，如資金撥付、工程決算、審計(jì)等受到建設(shè)方的嚴(yán)格監(jiān)督。三是提高了投資效益。由于實(shí)施代建制，建設(shè)者將對(duì)建設(shè)資金精打細(xì)算，提高了投資效益。四是抑制了三超”（超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)）痼疾。過去由于一些項(xiàng)目是由政府自己建設(shè)的，投資者、使用者、建設(shè)者、管理者集于一身，一些不必要的功能紛紛上馬，貪大求全，造成預(yù)算不斷追加、擴(kuò)大。實(shí)行代建制后，再追加財(cái)政預(yù)算就不大可能。 因此， 建設(shè)者必須考慮好如何在現(xiàn)有預(yù)算內(nèi)保證建設(shè)質(zhì)量。 據(jù)了解， 已實(shí)行了代建制的建設(shè)項(xiàng)目，工程進(jìn)度均達(dá)到了代建合同的要求，所有代建項(xiàng)目的工程投資控制在合同確定的項(xiàng)目概算總額之內(nèi)。五是

4、有利于解決拖欠工程款問題。據(jù)全國人大常委會(huì)的調(diào)查，工程款拖欠最為嚴(yán)重的是房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目和政府投資工程，分別占拖欠總額的 39.6%39.6%和 26.7%26.7%。通過代建，這種情況將得以避免，為防止拖欠打下良好基礎(chǔ)。二、代建制執(zhí)行過程中存在的問題1 1、代建單位的法律地位尚未明確，代建單位處于弱勢地位，責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)不對(duì)等當(dāng)前，代建人履行職責(zé)的法律環(huán)境尚不健全，也就是說，在國家基本建設(shè)程序中沒有法律授予的地位。因此，客觀上無法得到各級(jí)政府和建設(shè)相關(guān)管理部門的認(rèn)可，實(shí)際操作過程中遇到很多困難，在辦理各種工程建設(shè)手續(xù)的過程中， 其身份難以被有關(guān)行政管理部門認(rèn)可， 其主要表現(xiàn)是在質(zhì)量管理過程中

5、代建單位在所有的驗(yàn)收表格中無簽字之處，造成工作被動(dòng)。2 2、業(yè)主的觀念沒有完全轉(zhuǎn)變，建設(shè)”和運(yùn)營”沒有真正分離實(shí)行代建制的目標(biāo)之一就是要解決建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的矛盾，但有些使用單位為了部門的利益，對(duì)于代建工作存在一定的抵觸情緒，不是自覺自愿接受項(xiàng)目代建，而是在代建過程中或是不積極主動(dòng)配合，不履行應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；或是不愿放棄自己的權(quán)力，利用甲方身份超越權(quán)限干涉代建單位的正常工作。這樣做不僅影響了代建單位對(duì)項(xiàng)目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而影響到項(xiàng)目的順利實(shí)施。3 3、代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，損害了代建單位的積極性絕大多數(shù)地方在實(shí)施代建制的相關(guān)文件中沒有明確設(shè)置代建費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，大部分

6、情況下都是參照建設(shè)單位管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。但建設(shè)單位管理費(fèi)并不包括代建單位必須支出的工資、稅金以及應(yīng)該獲得的合理利潤等內(nèi)容，因此費(fèi)率偏低。有的項(xiàng)目代建費(fèi)只占項(xiàng)目總投資的 0.7%0.7%。同時(shí)，相關(guān)文件中也沒有明確設(shè)置代建費(fèi)的取費(fèi)下限，導(dǎo)致各代建單位在投標(biāo)中出現(xiàn)無序競爭的現(xiàn)象，使代建管理費(fèi)用一降再降，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建。所簽訂的代建合同普遍存在承擔(dān)義務(wù)多、收費(fèi)少、管理責(zé)任大、權(quán)力小等情況，造成了代建單位責(zé)權(quán)利不對(duì)等，影響了代建制項(xiàng)目管理公司的發(fā)展。4 4、代建制的市場化程度不高在以政府為主導(dǎo)、組建政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式下所形成的代建制企業(yè)大多隸屬于政府部門。雖然根據(jù)政府體制改革的要求，代

7、建制單位形式上改制成為一個(gè)企業(yè)，但實(shí)質(zhì)上，政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象依然存在。由于代建制企業(yè)與相關(guān)政府部門的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，阻礙代建制企業(yè)的市場競爭，對(duì)代建制企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展相當(dāng)不利。代建市場處于發(fā)育期，代建主體少，尤其缺少經(jīng)驗(yàn)豐富、水平高的代建企業(yè)，還未形成良性的市場競爭。5 5、代建單位的項(xiàng)目管理水平及從業(yè)人員素質(zhì)有待提高，代建范圍尚需進(jìn)一步拓寬首先， 從代建公司內(nèi)部看， 一是大部分代建公司人員配備不足。 二是即使是配足了人員， 其組織結(jié)構(gòu)也不盡合理，人員的素質(zhì)和能力不能滿足要求。其次，能承擔(dān)各種行業(yè)的綜合代建工程管理的公司比較少，服務(wù)范圍比較狹窄，

8、在一定程度上制約了代建制的發(fā)展。6 6、尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的代建人選擇機(jī)制目前，我國的代建人選擇方式主要有 3 3 種形式：一是由政府有關(guān)部門通過招標(biāo)方式擇優(yōu)選擇代建單位；二是政府成立專門的代建管理機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的代建工作；三是由政府有關(guān)部門直接委托項(xiàng)目管理公司實(shí)行項(xiàng)目代建。后兩種方式基本上不存在競爭， 不能夠促進(jìn)代建企業(yè)提高自身的管理水平， 也就不利于提高我國政府投資項(xiàng)目的管理水平。三、完善代建制的幾點(diǎn)建議1 1、完善法制建設(shè)，確立代建制度的法律地位在進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)代建制的立法工作，早日出臺(tái)比較完善的代建制管理辦法。通過立法明確代建單位的法律地位，理順代建單位與委托人、使用單位的關(guān)系，合理清晰地分各自的責(zé)權(quán)利，進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目的代建過程。2 2、轉(zhuǎn)變業(yè)主觀念，加強(qiáng)代建工作實(shí)施過程的監(jiān)管通過宣傳和試點(diǎn)的示范作用，讓業(yè)主們真正了解代建制在項(xiàng)目管理中的巨大作用，以此來推動(dòng)代建制的健康發(fā)展。同時(shí)，還應(yīng)明確對(duì)代建工作實(shí)施監(jiān)管的具體主管部門，對(duì)代建項(xiàng)目。的招投標(biāo)、合同簽訂及執(zhí)行進(jìn)行必要的監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正代建項(xiàng)目具體實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。3 3、不斷提高代建單位項(xiàng)目管