PPP模式法律關(guān)系梳理分析

1、PPP與BOT和BT模式的關(guān)系PPP模式起源于上個世紀(jì)80年代的英國，廣義PPP以授予私人部門特許經(jīng)營權(quán)為特征，包括BOT等多種形式。狹義的PPP是政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)，共同承當(dāng)風(fēng)險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共效勞開發(fā)運(yùn)營方式。PPP模式分類PPP模式含義模式名英文含義中文含義簡要說明合同期限D(zhuǎn)BDesign-Build設(shè)計-建造私人部門按照公共部門規(guī)定的性能指標(biāo)，以事先約好的固定價格設(shè)計并建造根底設(shè)施，并承當(dāng)工程延期和費(fèi)用超支的風(fēng)險不確定DBMMDesign-Build-Major-Maintenance設(shè)計-建造-主要維護(hù)公共部門承當(dāng)

2、DB模式中提供的根底設(shè)施的經(jīng)營責(zé)任，但主要的維修功能交給私人部門不確定O&MOperation&maintenance運(yùn)營和維護(hù)私人部門與公共部門簽訂協(xié)議，代為經(jīng)營和維護(hù)公共部門擁有的根底設(shè)施，政府向私人部門支付一定的費(fèi)用58年DBODesign-Build-OperatSuper Turkey 設(shè)計-建造-經(jīng)營交鑰匙私人部門除承當(dāng)DB和DBMM中的所有職能外，還負(fù)責(zé)經(jīng)營該根底設(shè)施，但整個過程中資產(chǎn)的所有權(quán)仍由公共部門保存不確定LUOTLease-UpgradeOperate-Transfer租賃-更新-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓私人部門租賃已有的公共根底設(shè)施，經(jīng)過一定程度的更新、擴(kuò)建后經(jīng)營該

3、設(shè)施，租賃期結(jié)束后移交給公共部門815年P(guān)UOTPurchase-UpgradeOperate-Transfer購置-更新-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓私人部門購置己有的公共根底設(shè)施，經(jīng)過一定程度的更新、擴(kuò)建后經(jīng)營。在經(jīng)營期間私人部門擁有該設(shè)施的所有權(quán)，合同結(jié)束后移交給公共部門815年BLOTDesign-LeaseOperate-Transfer建造-租賃-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓私人部門與公共部門簽訂長期租賃合同，由私人部門在公共土地上投資、建設(shè)根底設(shè)施，并在租賃期內(nèi)經(jīng)營該設(shè)施，通過向用戶收費(fèi)而收回投資實現(xiàn)利潤。合同結(jié)束后將該設(shè)施移交給公共部門2530年BOOTBuild-OwnOperate-Transfer建造-擁有

4、-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓私人部門在獲得公共部門授予的特許權(quán)后，投資、建設(shè)荃礎(chǔ)設(shè)施，并通過向用戶收費(fèi)而收回投資實現(xiàn)利潤.在特許期內(nèi)私人部門具有該設(shè)施的所有權(quán)，特許期結(jié)束后移交還給公共部門2530年DBTODesign-BuildTransfer-Operate設(shè)計-建造-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營私人部門先墊資建設(shè)根底設(shè)施，完工后以約定好的價格移交給公共部門。公共部門再將該設(shè)施以一定的費(fèi)用回租給私人部門，由私人部門經(jīng)營該設(shè)設(shè)施.私人部門這樣做的目的是為了防止由于擁有資產(chǎn)的所有權(quán)而帶來的各種責(zé)任或其他復(fù)雜問題2025年DBFODesign-BuildFinance-Operate設(shè)計-建造-投資-經(jīng)營DBFD是英國PFI架構(gòu)

5、中最主要的模式，在該模式中，私人部門投資建設(shè)公共設(shè)施，通常也具有該設(shè)施的所有權(quán)。公共部門根據(jù)合同約定，向私人部門支付一定費(fèi)用使用該設(shè)施，同時提供與該設(shè)施相關(guān)的核心效勞，而私人部門只提供該設(shè)施的輔助性效勞2025年狹義的PPP不僅僅是一種融資機(jī)制，是政府與私營投資機(jī)構(gòu)長期合作關(guān)系，公營和私營部門之間的合作貫穿于工程的全過程，更是一種管理機(jī)制、合作機(jī)制，它與BOT等其他模式在操作上有很大的不同。BOT與PPP的共同點主要包括：這兩種融資模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人、擔(dān)保人；兩種模式都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的；兩種模式都以工程運(yùn)營的盈利歸還債務(wù)并獲得投資回報，一般都

6、以工程本身的資產(chǎn)作擔(dān)保抵押。BOT與PPP的區(qū)別主要包括：組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不同，BOT模式參與工程的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級關(guān)系發(fā)生相互作用的，PPP模式是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個工程而形成的以“雙贏或“多贏為理念的相互合作形式，參與各方可以到達(dá)與預(yù)期單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果；運(yùn)行程序不同，兩種模式的不同之處主要在工程前期，PPP模式中私人企業(yè)從工程論證階段就開始參與工程，而BOT模式那么是從工程招標(biāo)階段才開始參與工程，PPP模式中政府始終參入其中，而在BOT模式中在特許協(xié)議簽訂之后政府對工程的影響力通常較弱。PPP模式法律關(guān)系所謂法律關(guān)系是法律在調(diào)整人們行為的過程中形成的特

7、殊的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系?；蛘哒f，法律關(guān)系是指被法律標(biāo)準(zhǔn)所調(diào)整的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。法律關(guān)系是以法律為前提而產(chǎn)生的社會關(guān)系，沒有法律的規(guī)定，就不可能形成相應(yīng)的法律關(guān)系。法律關(guān)系是以國家強(qiáng)制力作為保障的社會關(guān)系，當(dāng)法律關(guān)系受到破壞時，國家會動用強(qiáng)制力進(jìn)行矯正或恢復(fù)。法律關(guān)系由三要素構(gòu)成，即法律關(guān)系的主體、法律關(guān)系的客體和法律關(guān)系的內(nèi)容。1、PPP模式的政策、法規(guī)和法律近20年多來，隨著PPP模式在中國的局部和全部實踐，相關(guān)政策、法規(guī)和法律逐步建立健全，已初步形成具有中國特色的PPP模式的法律體系，主要包括：11995年，對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部?關(guān)于以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問題的通知?(以下簡稱?通知?)，

8、國家計委、電力部、交通部?關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)工程審批管理問題的通知?(以下簡稱?聯(lián)合通知?)，國家外匯管理局?關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程融資有關(guān)事實的通知?，?擔(dān)保法?第8條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，為使用外國政府或國際組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外；21999年?中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法?規(guī)定在城市進(jìn)行的軌道交通、收費(fèi)公路、自來水、燃?xì)?、熱力以及污水處理、垃圾處理等?jīng)營性根底設(shè)施建設(shè)工程，要采取招標(biāo)等方式選擇投資者；政府賦予中標(biāo)投資者對該工程的特許經(jīng)營權(quán)；32001 年，國家計委?關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的假設(shè)干意見的通知?鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與公益事業(yè)建設(shè)；建設(shè)部?關(guān)于加快市

9、政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見?倡導(dǎo)開放市政公用行業(yè)市場，建立政府特許經(jīng)營制度；42002年?中華人民共和國政府采購法中華人民共和國政府采購法?規(guī)定各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和效勞的行為適用本法；52003年?中華人民共和國行政許可法?規(guī)定有限自然資源的開發(fā)利用，有限公共資源的配置等等事項，可以設(shè)定行政許可；62004年建設(shè)部?市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理方法?“126號令規(guī)定在城市供水、污水處理、垃圾處理、燃?xì)夤┙o等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的工程實踐地方政府也紛紛以126號令為模板，先后出臺了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性

10、文件，用于引導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)各自行政轄區(qū)范圍以內(nèi)的特許經(jīng)營工程開發(fā)。72021年5月，由國家發(fā)改委牽頭研究調(diào)研并起草的?根底設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法?稿征求意見出臺，推動根底設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法，幾易其稿征求意見但至今尚未正式公布；82021年9月21日?國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見?(國發(fā)43號文)提出推廣使用PPP模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市根底設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營；92021年9月23日，為了拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，財政部發(fā)布了?關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知?(76號文)要求大力

11、推廣PPP模式；102021年11月16日，國務(wù)院為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康開展，迫切需要在公共效勞、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、根底設(shè)施等重點領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用，出臺?關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見?國發(fā)202160 號；112021年11月29日，為保證政府和社會資本合作工程實施質(zhì)量，標(biāo)準(zhǔn)工程識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，財政部印發(fā)?政府和社會資本合作模式操作指南試行?；122021年12月2日，為貫徹落實?國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的的指導(dǎo)意見?國發(fā)202160號有

12、關(guān)要求，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生，發(fā)改委印發(fā)?關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見?和?政府和社會資本合作工程通用合同指南?。2、PPP模式的法律主體在PPP模式中參與人至少有政府、工程公司、工程發(fā)起人、銀行或銀團(tuán)債權(quán)人、保險公司、產(chǎn)品購置者或接受效勞者以及承當(dāng)設(shè)計、建設(shè)和經(jīng)營的有關(guān)公司等，其法律主體的相互關(guān)系如下簡圖。PPP模式的參與主體及關(guān)系1政府部門政府或者政府授權(quán)的部門，通常是PPP工程的發(fā)起人，需要對工程的可行性進(jìn)行分析，并組織工程招標(biāo)，對投標(biāo)的私營企業(yè)進(jìn)行綜合權(quán)衡，確定最終的工程開發(fā)主體并授予特許經(jīng)營權(quán)，并提供相關(guān)政策及融資協(xié)助等支持。2

13、私營部門，在發(fā)起人為政府部門的PPP工程中，與政府或者政府授權(quán)部門的投資機(jī)構(gòu)合作成立PPP工程公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。在私營部門作為發(fā)起人的PPP工程中，負(fù)責(zé)在投標(biāo)前召集PPP工程公司成員以合同形式確定各自的出資比例和出資形式并組成工程領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)PPP工程公司正式注冊前的工作。3工程公司，是PPP工程的實施者，負(fù)責(zé)投標(biāo)與談判及從政府或授權(quán)機(jī)構(gòu)獲得建設(shè)和經(jīng)營工程的特許權(quán)，負(fù)責(zé)工程從融資、設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)營直至工程最后的移交等全過程的運(yùn)作，工程特許期結(jié)束，經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移時，PPP工程公司清算并解散。4銀行等金融機(jī)構(gòu)，主要包括國際金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機(jī)構(gòu)等，在PPP工程公司或

14、其參與者提供履約保函或擔(dān)保函的前提下向工程提供貸款，并通常要求PPP工程公司質(zhì)押在銀行的帳戶等。5咨詢公司，利用PPP工程方面豐富的經(jīng)驗和案例為PPP工程其它參與方提供工程運(yùn)作的指導(dǎo)和咨詢意見，主要工作包括組織盡職調(diào)查、設(shè)計根底設(shè)施PPP工程方案，設(shè)計工程交易結(jié)構(gòu)和招商程序，設(shè)定邊界條件、遴選標(biāo)準(zhǔn)等，建立財務(wù)模型并進(jìn)行商業(yè)預(yù)測分析，編制招商文件，組織實施招標(biāo)或競爭性談判等公開競爭性招商程序，參與商務(wù)談判及協(xié)助簽訂工程特許經(jīng)營協(xié)議等。6其它參與方，包括設(shè)計單位、保險公司、運(yùn)營公司、建設(shè)單位、材料供給商等也都在PPP模式運(yùn)作過程中發(fā)揮者重要的作用。3、PPP模式的法律文本體系PPP模式法律主體的權(quán)

15、利與義務(wù)由相關(guān)PPP合同文本進(jìn)行約定，并形成比擬復(fù)雜的法律文本體系，一般認(rèn)為由以下三個方面組成：根底交易合同體系，主要解決商務(wù)層面事宜，包括工程建設(shè)相關(guān)合同、工程運(yùn)營管理相關(guān)合同和供給合同及產(chǎn)品銷售合同等法律文本；融資合同體系，主要解決資金安排、資本層面事宜，包括SPV章程和股東間協(xié)議等SPV設(shè)立文件，主要涉及合作方作為股東在公司層面的權(quán)利與義務(wù)及決策機(jī)制，也涉及SPV在融資方面的相關(guān)事宜；特許權(quán)協(xié)議，是PPP法律文本最為重要的內(nèi)容，在PPP文本體系中具有協(xié)調(diào)機(jī)制性質(zhì)，是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運(yùn)行的關(guān)鍵。從實務(wù)上也有人將PPP工程根本文件結(jié)構(gòu)分類如下：政府授權(quán)簽約部門和投資人之間

16、的?特許經(jīng)營協(xié)議?或地位類似的工程主協(xié)議，以及工程運(yùn)營過程中的產(chǎn)品/效勞購置協(xié)議；投資人和融資機(jī)構(gòu)之間的協(xié)議；投資人成立工程公司的文件；投資人建設(shè)、運(yùn)營工程的協(xié)議。財政部?政府和社會資本合作模式操作指南試行?那么規(guī)定：合同體系主要包括工程合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營效勞合同、原料供給合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。有鑒于目前PPP模式實踐中法律文本體系的模糊，2021年11月26日國務(wù)院發(fā)布?關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見?( “國發(fā)60號文)，并采用財政部對PPP的定義“政府和社會資本合作，將PPP模式定位為一種創(chuàng)新的投融資模式，更強(qiáng)調(diào)PPP工程合同的重要性

17、，并要求政府有關(guān)部門要制定管理方法，盡快發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)合同范本，由此標(biāo)準(zhǔn)合作關(guān)系保障各方利益。近日，財政部印發(fā)?政府和社會資本合作模式操作指南試行?從PPP工程識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程等方面提出操作層面的具體要求，發(fā)改委印發(fā)?關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見?和?政府和社會資本合作工程通用合同指南?從PPP模式的遵循原那么、適用范圍、模式選擇、工作機(jī)制、工程流程與管理、政策保障、合同管理等方面提出具體指導(dǎo)意見。據(jù)?LCB綜合解決方案?的總結(jié)歸納，PPP工程涉及以下主要文件：4、PPP模式的工程合同1工程合同主要內(nèi)容財政部?政府和社會資本合作模式操作指南試行?明確指出：工程合同是

18、最核心的法律文件。工程邊界條件是工程合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界；權(quán)利義務(wù)邊界主要明確工程資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承當(dāng)?shù)墓藏?zé)任、政府支付方式和風(fēng)險分配結(jié)果等；交易條件邊界主要明確工程合同期限、工程回報機(jī)制、收費(fèi)定價調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說明等；履約保障邊界主要明確強(qiáng)制保險方案以及由投資競爭保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函和移交維修保函組成的履約保函體系；調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、工程新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對措施。發(fā)改委?政府和社會資本合作工程通用合同指南?相比財政部?政府和社會資本合作模式操作指南試行?原那么規(guī)定而言，對工程合

19、同的規(guī)定更為具體并具有操作性，其PPP模式的工程合同共設(shè)置15個模塊、86項條款，適用于不同模式合作工程的投融資、建設(shè)、運(yùn)營和效勞、移交等階段，具有較強(qiáng)的通用性。所有模式工程合同的正文都應(yīng)包含總那么、合同主體、合作關(guān)系、工程前期工作、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭議解決，以及其他約定等10個通用模塊，其他模塊可根據(jù)實際需要靈活選用。2工程合同的性質(zhì)PPP模式的工程合同是最重要的法律文件。在采用PPP模式的國家中，對PPP協(xié)議的性質(zhì)存在很大爭議。有觀點認(rèn)為PPP特許權(quán)協(xié)議是典型的行政合同，也有觀點認(rèn)為PPP特許權(quán)協(xié)議的性質(zhì)是民事合同。主流觀點認(rèn)為PPP協(xié)議中反映了公共部門

20、與私人部門之間對于公共效勞的買賣合同關(guān)系，還反映了私人部門作為公共效勞的生產(chǎn)者和經(jīng)營者與公共部門作為公共效勞市場的監(jiān)管者之間的管理與被管理關(guān)系，應(yīng)屬于兼具公法和私法性質(zhì)的混合合同，雙方當(dāng)事人應(yīng)同時受到公法和私法原那么約束。財政部?政府和社會資本合作模式操作指南試行?規(guī)定：在工程實施過程中，按照工程合同約定，工程實施機(jī)構(gòu)、社會資本或工程公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達(dá)成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。社會資本或工程公司對政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。發(fā)改委?根底設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法征求意見稿?關(guān)于法律救濟(jì)措施指出：特許經(jīng)營者與實施機(jī)關(guān)就特許經(jīng)營協(xié)

21、議發(fā)生爭議并難以協(xié)商達(dá)成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁。特許經(jīng)營者對行政管理部門就特許經(jīng)營活動作出的具體行政行為不服的，可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。發(fā)改委?政府和社會資本合作工程通用合同指南?對爭議解決具體提出協(xié)商、調(diào)解和仲裁或訴訟三種方式與途徑，在協(xié)商或調(diào)解不能解決的爭議，合同各方可約定采用仲裁或訴訟方式解決。對于PPP特許經(jīng)營協(xié)議兼具公法和私法性質(zhì)，我國現(xiàn)行行政訴訟制度有必要對之進(jìn)行相應(yīng)修改，否那么，難以適應(yīng)依據(jù)行政訴訟制度來解決PPP特許經(jīng)營協(xié)議糾紛。從以上立法角度來看，一般的PPP特許經(jīng)營合同糾紛宜依法提起民事訴訟或仲裁，特殊的具體行政行為糾紛宜依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。由于

22、PPP模式涉及比擬復(fù)雜和十分專業(yè)性的問題，普通的民事訴訟或仲裁或行政訴訟實際上何難作出判決，國外特別是英美法系國家，通常是通過立法成立獨(dú)立性管制機(jī)構(gòu)來實現(xiàn)。PPP模式風(fēng)險防范風(fēng)險因素是一種不確定性因素，是損失的可能性或概率性事由。由于PPP模式投資規(guī)模大持續(xù)時間長，涉及政府和社會資本不同的特點，密切相關(guān)社會公共利益，因此PPP模式的也存在比擬復(fù)雜的風(fēng)險因素，能否有效控制PPP模式的風(fēng)險是一個重點難點問題。對此，國發(fā)60號文要求對PPP“充分論證，完善合同設(shè)計，健全糾紛解決和風(fēng)險防范機(jī)制。建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP工程監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參

23、與的監(jiān)督機(jī)制。1、風(fēng)險防范原那么PPP模式風(fēng)險防范應(yīng)把握幾個原那么：其一是風(fēng)險識別，沒有工程風(fēng)險識別那么沒有工程風(fēng)險控制；其二是風(fēng)險論證及評估，風(fēng)險論證及評估是風(fēng)險對策的決策依據(jù)；其三是風(fēng)險承當(dāng)原那么，合理的風(fēng)險承當(dāng)原那么是PPP模式的重要特征；其四是風(fēng)險防范措施，風(fēng)險防范措施是否科學(xué)到位關(guān)系工程的成??；其五是風(fēng)險與收益及回報掛鉤，在承當(dāng)風(fēng)險的同時應(yīng)獲得相應(yīng)的回報；其六是風(fēng)險防范監(jiān)督機(jī)制，必須從技術(shù)、組織、方案實施、內(nèi)外參與、法律責(zé)任等方面建立健全風(fēng)險防范監(jiān)督機(jī)制。2、風(fēng)險識別、分擔(dān)及應(yīng)對1風(fēng)險識別PPP模式周期長、投資大、本錢高、風(fēng)險多且風(fēng)險后果損失大，風(fēng)險的辨識與合理分配是成功運(yùn)用PPP模

24、式的關(guān)鍵。PPP模式風(fēng)險因素分類風(fēng)險識別有多種，主要風(fēng)險因素如下列圖表。PPP融資工程風(fēng)險因素風(fēng)險指標(biāo)風(fēng)險因素信用風(fēng)險政府信用、社會資本信用政治風(fēng)險政府更替、領(lǐng)導(dǎo)人變更、國有化、國際制裁、政府債務(wù)危機(jī)、政府干預(yù)、政治/公眾反對、政治不可抗力事件政策法律風(fēng)險法律及監(jiān)管體系不完善、法律變更、第三方違約風(fēng)險、稅收調(diào)整、合同文件風(fēng)險、擔(dān)保政策變化金融風(fēng)險利率風(fēng)險、外匯風(fēng)險、通貨膨脹建設(shè)風(fēng)險政府決策與審批延誤、土地獲得風(fēng)險、工程變更、地質(zhì)與文物保護(hù)、融資風(fēng)險、環(huán)保風(fēng)險、供給風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、完工風(fēng)險、建設(shè)不可抗力合作風(fēng)險組織和合作風(fēng)險、治理結(jié)構(gòu)風(fēng)險、PPP經(jīng)驗缺乏市場與運(yùn)營風(fēng)險類似工程競爭風(fēng)險、市場需求、

25、供給能力缺乏、運(yùn)營期的長時間停工、收費(fèi)價風(fēng)格整、費(fèi)用支付風(fēng)險、產(chǎn)品損失、運(yùn)營本錢增加、殘值風(fēng)險2風(fēng)險分擔(dān)根據(jù)財政部?關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知?財金202176號規(guī)定，PPP工程的風(fēng)險分配按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承當(dāng)。PPP工程風(fēng)險分配應(yīng)該遵從的三條主要原那么包括:對風(fēng)險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險；承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險程度與所得回報相匹配；承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險要有上限。通過風(fēng)險分擔(dān)實現(xiàn)兩個功能:風(fēng)險分配的結(jié)果可以減少風(fēng)險發(fā)生的概率、風(fēng)險發(fā)生后造成的損失以及風(fēng)險管理本錢；各方有能力控制分配給自己的風(fēng)險,并為工程的成功而有效地工作。一般說來，工程設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險原那么上

26、由社會資本承當(dāng)，政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承當(dāng)。政府須承當(dāng)監(jiān)管政治、保護(hù)公共利益社會的風(fēng)險，在政府負(fù)責(zé)向用戶直接收費(fèi)的情況下，還需承當(dāng)購置效勞/或取或付財務(wù)的風(fēng)險。投資人須承當(dāng)建設(shè)、運(yùn)營、技術(shù)、產(chǎn)品和效勞質(zhì)量的風(fēng)險以及股本投入和融資風(fēng)險。融資機(jī)構(gòu)：須承當(dāng)貸款回收的風(fēng)險。3風(fēng)險應(yīng)對PPP工程風(fēng)險的應(yīng)對策略主要包括：風(fēng)險回避、風(fēng)險自留、風(fēng)險控制、風(fēng)險轉(zhuǎn)移。其主要含義為：風(fēng)險回避是指在完成工程風(fēng)險分析與評價后,如果發(fā)現(xiàn)工程風(fēng)險發(fā)生的概率很高,而且可能的損失也很大,又沒有其他有效的對策來降低風(fēng)險時,應(yīng)采取放棄工程、放棄原有方案或改變目標(biāo)等方法,使其不發(fā)生或不再開展,從而防止可能發(fā)生的潛在損失；風(fēng)

27、險自留是指工程風(fēng)險保存在風(fēng)險管理主體內(nèi)部,通過采取內(nèi)部控制措施來化解風(fēng)險或者對這些保存下來的工程風(fēng)險不采取任何措施；風(fēng)險控制指采取一種主動、積極的風(fēng)險對策，可分為預(yù)防損失和減少損失兩個方面，風(fēng)險控制方案都應(yīng)當(dāng)是預(yù)防損失措施和減少損失措施的有機(jī)結(jié)合，風(fēng)險控制方案系統(tǒng)一般應(yīng)由預(yù)防方案、災(zāi)難方案和應(yīng)急方案三局部組成；當(dāng)有些風(fēng)險無法回避,必須直接面對,而以自身的承受能力又無法有效的承當(dāng)時，通過某種方式將某些風(fēng)險的后果連同應(yīng)對的權(quán)利和責(zé)任轉(zhuǎn)移給他人。PPP模式中政府職能及信用風(fēng)險防范1、PPP模式中政府職能PPP模式中政府是最重要法律主體。在PPP模式中政府和私人投資者形成的是彼此平等的合作伙伴關(guān)系，政

28、府為提供公共效勞中的監(jiān)督者、指導(dǎo)者以及合作者角色。政府應(yīng)承當(dāng)?shù)穆毮馨ǎ汗こ踢x擇和開發(fā)主體確定、工程保證、工程監(jiān)督、直接投資和貸款、提供信用擔(dān)保和承當(dāng)工程風(fēng)險等。PPP模式下政府發(fā)揮以上職能的作用主要為以下幾方面：1降低政治社會風(fēng)險。政治風(fēng)險至少可包括三類：其一是國家風(fēng)險，如政治體制的崩潰，對工程實行國有化等；其二是國家政治、經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性風(fēng)險，如稅收制度的變更；其三是社會治安及公眾利益和公眾參與尤其是環(huán)境保護(hù)意識增強(qiáng)所產(chǎn)生的風(fēng)險。2提供政策法律保障。政府制定一套完善、完備的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)是此模式順利，有效運(yùn)行的根底和前提。PPP法律的根本框架主要包括：關(guān)于PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、

29、招投標(biāo)和評標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理以及爭議解決方式和適用法律等方面。PPP作為一種合同式的投資方式，涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面，政府需要制定一套完善、完備的相關(guān)法規(guī)與政策，并盡可能預(yù)見未來可能的變化而留有調(diào)整的余地，比方稅負(fù)方面的調(diào)整和修改、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求的變化、法律的修改、勞資關(guān)系的調(diào)整、土地租讓政策的變化以及其他政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的變化等，由此保障PPP工程在合同期限內(nèi)的政策穩(wěn)定性，使PPP工程得以順利而有效運(yùn)行。3提供一定外在條件支持。政府應(yīng)在物質(zhì)方面應(yīng)保障工程所需的原材料供給、提供可使用的勞動力等輔助性設(shè)施保障；提供一定的稅收、外匯、土地使用

30、等優(yōu)惠政策；通過簡化審批手續(xù)和過程，提高政府效率，成立協(xié)調(diào)小組等來標(biāo)準(zhǔn)效勞及提高行政效率；防止在一定區(qū)域的同類工程競爭、知識產(chǎn)權(quán)和其他秘密信息提供保護(hù)。4依法進(jìn)行合作與監(jiān)督。特殊目標(biāo)公司依據(jù)特許合同約定負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營，政府遵循合作與信任、平等互惠原那么對具體工程的具體實施過程中遇到的問題和障礙提供必要的支持和參與問題的解決，只要特殊目標(biāo)公司按照特許權(quán)合同和有關(guān)法律從事投資建設(shè)經(jīng)營活動，政府就應(yīng)充分給予建設(shè)經(jīng)營的自主權(quán)。但是，PPP模式不同于傳統(tǒng)的承包做法，也不同于完全的私有化，政府依法監(jiān)督使特殊目標(biāo)公司依據(jù)合同約定和法律規(guī)定滿足公共產(chǎn)品或效勞需求仍然是必要的，政府監(jiān)管主要分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管

31、、事中過程監(jiān)管和事后績效監(jiān)管三類并貫穿于整個過程。5政府提供必要金融支持。PPP模式一般投資大、回報周期長，政府需要提供必要的金融資金支持。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，但是，這個協(xié)議不是對工程進(jìn)行擔(dān)保，而是向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目標(biāo)公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用，由此使特殊目標(biāo)公司能比擬順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。6設(shè)計合理的收益與風(fēng)險承當(dāng)機(jī)制。政府根據(jù)工程的財務(wù)特點確立合理的所謂交易結(jié)構(gòu)是民營資本的進(jìn)入的必要條件(圖表9 PPP工程收費(fèi)機(jī)制分類),風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制那么是PPP工程的核心。一般通過對工程現(xiàn)金流進(jìn)行預(yù)測和測算分析判斷工程自身的收入能否覆蓋所有的支出并實現(xiàn)根本的回報要求，再按照“最優(yōu)風(fēng)險分配原那么對工程風(fēng)險在各相關(guān)主體間進(jìn)行分配，由此使社會投資人獲得與風(fēng)險水平相匹配的收益。PPP工程收費(fèi)機(jī)制分類7提供審慎的承諾。PPP模式周期比擬長，在具體工程承諾上政府應(yīng)謹(jǐn)慎。政府的承諾要合理合法，并建立在對未來環(huán)境變化和風(fēng)險因素客觀評估的根底上，尤其是對回報率、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、終止合同條件、匯率和利率變化等事項的承諾方面，預(yù)留調(diào)整空間并設(shè)計合理合法的調(diào)整機(jī)制，由此既可保證工程生產(chǎn)或運(yùn)營的