城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付研究

1、四川大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院 本科生(業(yè)余)畢業(yè)論文（設(shè)計）題 目 城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付研究以南寧市興寧區(qū)為例辦學(xué)學(xué)院 四川大學(xué) 校外學(xué)習(xí)中心 廣東云浮硫鐵礦企業(yè)集團(tuán)公司奧鵬學(xué)習(xí)中心20 專 業(yè) 行政管理 年 級 0809 指導(dǎo)教師 范逢春 學(xué)生姓名 藍(lán)高平 學(xué) 號 aDJ1082j4002 2010年 9月 7 日城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付研究以南寧市興寧區(qū)為例行政管理專業(yè)學(xué)生：藍(lán)高平 指導(dǎo)教師: 范逢春摘要：我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展存在著嚴(yán)重不平衡態(tài)勢，將會帶來嚴(yán)重的社會負(fù)面效應(yīng)，可是農(nóng)村基層政府由于受到財力制約無法滿足農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的需要，財政轉(zhuǎn)移支付是解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展不均衡的

2、重要手段，因此，必須要完善的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，以保證國家和省級政府增加的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)更多的向農(nóng)村義務(wù)教育傾斜，促使城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡地發(fā)展。本文運(yùn)用文獻(xiàn)分析法和調(diào)查法，對南寧市興寧區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育在財政差距進(jìn)行研究，通過財政轉(zhuǎn)移支付對南寧市興寧區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展所發(fā)揮的作用進(jìn)行理論和實(shí)證分析，指出現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付在義務(wù)教育的發(fā)展上發(fā)揮了非常顯著的作用，對城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展也有一定的作用?？墒怯捎谪斦D(zhuǎn)移支付在城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)配置上沒有明確的規(guī)定，在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)尚存在明顯的缺陷。為此，論文提出了要考慮地區(qū)差異，選擇適合的財政轉(zhuǎn)移支付形式，發(fā)揮此項(xiàng)制度的強(qiáng)大作用，建立獨(dú)

3、立的教育財政預(yù)算，在此基礎(chǔ)上還要建立均衡化的撥款制度，以確保教育投入向農(nóng)村義務(wù)教育傾斜，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，所有這些都需要完善的評價和監(jiān)督機(jī)制予以保障。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)，義務(wù)教育均衡發(fā)展，財政轉(zhuǎn)移支付Urban and rural compulsory education of balanced development of transfer paymentMajor: Public AdministrationStudent: Lan Gaoping Supervisor：Fan FengchunAbstract：The development of urban and rural compul

4、sory education exists serious imbalance, will bring serious adverse effects, but the society of rural grassroots governments due to financial restriction cannot satisfy the needs of the development of rural compulsory education, financial transfer payment is to solve the urban and rural compulsory e

5、ducation is an important means of unbalanced development, therefore, must perfect the obligation education financial transfer payment system and to ensure the national and provincial governments to increase education funds more obligation to rural compulsory education and rural compulsory education

6、to tilt balanced development.This paper document analysis and investigation, the three rural obligation to nanning district education research in the financial gap, through financial transfer payments to nanning urban and rural compulsory education three areas the role played by the balanced develop

7、ment.Key Words：Urban and rural, Compulsory education balanced development, Financial transfer payment目 錄一、概念的界定1（一）教育均衡方面的概念11.義務(wù)教育均衡發(fā)展12.“城鄉(xiāng)”的界定23.義務(wù)教育均衡發(fā)展2（二）財政轉(zhuǎn)移支付方面的概念21.財政轉(zhuǎn)移支付22.義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付2二、現(xiàn)狀分析2（一）城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀31.南寧市興寧區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距在非財政方面的體現(xiàn)32.城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距在財政方面的狀況4（二）財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀91義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀92.現(xiàn)行義

8、務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的缺陷11三、對策與建議14（一）建立獨(dú)立的義務(wù)教育財政141.義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列142.確定各級財政支出及上級一般性財政轉(zhuǎn)移支付資金中義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的比例15（二）采取合適的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付形式16（三）建立均衡化的撥款制度19（四）加強(qiáng)基層政府對義務(wù)教育責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)201.完善對政府舉辦義務(wù)教育的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制202.提高義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度的公式化、制度化和規(guī)范化21參考文獻(xiàn)：23城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付研究以南寧市興寧區(qū)為例2000年中國政府宣布已經(jīng)基本普及了九年義務(wù)教育，到2004年，全國實(shí)現(xiàn)“兩基”的地區(qū)人口覆蓋率達(dá)93. 696，小學(xué)學(xué)齡兒童入

9、學(xué)率達(dá)到98. 95%，己經(jīng)基本解決了所有人“有學(xué)上”的問題。但是有一個事實(shí)不容回避，即義務(wù)教育資源在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的分布表現(xiàn)出明顯的不均衡，身處不同的地區(qū)、城鄉(xiāng)學(xué)校的學(xué)生所享受的教育資源差距過大，并且這種差距至今沒有縮小的跡象，至少沒有明顯縮小的趨勢1，這一現(xiàn)象己經(jīng)引起了廣泛的社會關(guān)注。2005年南寧市區(qū)劃調(diào)整后，原豈寧縣三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)38所農(nóng)村中小學(xué)并入興寧區(qū)，使興寧區(qū)從一個以城市學(xué)校為主的城區(qū)變成了以農(nóng)村學(xué)校為主的城區(qū)，農(nóng)村學(xué)校數(shù)占學(xué)?？倲?shù)的75. 9%，農(nóng)村學(xué)校學(xué)生數(shù)占學(xué)生總數(shù)的60. 4%。這種情況在南寧市其它的城區(qū)也如此，這時候的南寧市不再僅僅是市區(qū)了，還包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)也即是在本研究中所

10、界定的農(nóng)村。本研究所選取的研究對象興寧區(qū)正是一個覆蓋市區(qū)和農(nóng)村典型的城區(qū)，由于歷史的現(xiàn)實(shí)，城市與農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展上存在著巨大的落差，如何達(dá)到均衡發(fā)展的目標(biāo)，正是這些城區(qū)所面臨的重大問題。對于此類問題盡管國家出臺一些相關(guān)政策，但從對相關(guān)研究資料分析表明，現(xiàn)有的政策和措施尚不能有效地解決這個問題。本研究的目的就是在以往研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合興寧區(qū)的實(shí)際情況從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)和管理學(xué)的視角，去分析城區(qū)在城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的過程存在哪些問題，可以采取哪些措施去解決這些問題。盡管由于本人能力和資源的制約，所研究的方法、深度和效果上有限，但也是對這一重大問題的研究進(jìn)行一些探索和嘗試，為解決問題添磚加

11、瓦。一、 概念的界定（一）教育均衡方面的概念1.義務(wù)教育均衡發(fā)展從法律層面的理解:義務(wù)教育均衡發(fā)展指的是在一個區(qū)域內(nèi)政府提供在義務(wù)教育階段發(fā)展所需要的硬件投入(校舍、設(shè)施、辦學(xué)經(jīng)費(fèi))方面，實(shí)現(xiàn)國家(含地區(qū))內(nèi)投入的相對均衡，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)辦學(xué)條件的均衡化，在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間初步實(shí)現(xiàn)居民之間義務(wù)教育權(quán)利平等、公民發(fā)展權(quán)力起點(diǎn)公平。2從經(jīng)濟(jì)學(xué)層面的理解:義務(wù)教育均衡發(fā)展是指“在平等原則的支配下，教育機(jī)構(gòu)、適齡兒童與少年在教育活動中平等待遇的實(shí)現(xiàn)(包括建立和完善確保其實(shí)際操作的教育政策和法律制度)，其最根本的要求就是在正常的教育群體之間平等地分配教育資源和份額，達(dá)到教育需求與教育供給的相對平衡，

12、并最終落實(shí)在人民對教育資源的支配和使用上”。32.“城鄉(xiāng)”的界定教育的統(tǒng)計資料大多將“城鄉(xiāng)”分為“城市”、“縣鎮(zhèn)”和“農(nóng)村”三類?？紤]到縣鎮(zhèn)所屬學(xué)校對轄區(qū)內(nèi)乃至周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)戶籍人口也是開放的，以及縣一級是高中階段教育的整體學(xué)區(qū)，本文所言“城鄉(xiāng)”中的“鄉(xiāng)”包括縣鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩個部分，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下的整個農(nóng)村地區(qū)，而“城”則是指城市本身及其城區(qū)。3.義務(wù)教育均衡發(fā)展在對義務(wù)教育均衡發(fā)展的定義理解和對城鄉(xiāng)界定的基礎(chǔ)上，確定本論文所指的城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展是指在一個區(qū)域內(nèi)政府提供在義務(wù)教育階段發(fā)展所需要的硬件投入(校舍、設(shè)施、辦學(xué)經(jīng)費(fèi))方面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間投入的相對均衡，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)辦學(xué)條件的均衡化，在城

13、市和農(nóng)村之間初步實(shí)現(xiàn)居民之間義務(wù)教育權(quán)利的平等、公民發(fā)展權(quán)力的起點(diǎn)公平。其核心是追求城鄉(xiāng)之間教育資源配置的公平性、合理性，教育資源的配置是最基礎(chǔ)的。（二）財政轉(zhuǎn)移支付方面的概念1.財政轉(zhuǎn)移支付財政轉(zhuǎn)移支付是指政府或企業(yè)的一種不以取得商品和勞務(wù)作為補(bǔ)償?shù)闹С觯D(zhuǎn)移支付分為政府的轉(zhuǎn)移支付和企業(yè)的轉(zhuǎn)移支付。政府的財政轉(zhuǎn)移支付是指中央政府為實(shí)現(xiàn)某一目的，將其部分財政資金單方面無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給地方政府發(fā)生的支出，也有地方政府通過中央政府向其他地方橫向轉(zhuǎn)移支付。政府的財政轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)主要來源于國家稅收，是收入再分配的一種形式。某些轉(zhuǎn)移支付具有調(diào)節(jié)總需求與部供給的關(guān)系和穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)的作用。42.義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移

14、支付義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付是指上級政府根據(jù)下級政府在其管理所轄地區(qū)內(nèi)提供義務(wù)教育時所產(chǎn)生的財政缺口，對下級政府給予的用于義務(wù)教育發(fā)展的財政補(bǔ)貼. 5二、 現(xiàn)狀分析興寧區(qū)是南寧市老城區(qū)，也是南寧市最繁華的商業(yè)中心。自2001年來，城區(qū)區(qū)劃幾經(jīng)調(diào)整，2005年譽(yù)寧縣撤并，其四塘鎮(zhèn)、五塘鎮(zhèn)、昆侖鎮(zhèn)劃歸興寧區(qū)管轄，安寧辦事處劃歸西鄉(xiāng)塘區(qū)管轄。目前，興寧區(qū)轄三塘鎮(zhèn)、五塘鎮(zhèn)和昆侖鎮(zhèn)3個鎮(zhèn)和民生、朝陽2個街道辦事處，有37個村委會，34個社區(qū)，面積751平方公里，居住著漢、壯、侗、苗、瑤等16個民族，人口32.5萬(其中農(nóng)業(yè)人口占42.6%)。根據(jù)義務(wù)教育均衡發(fā)展界定的定義，下面對我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的均衡狀

15、況進(jìn)行了一些定性的和定量的分析，了解我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展到底存多大的差距。進(jìn)而對興寧區(qū)的情況進(jìn)行分析對比，以更加全面、更加清楚地了解興寧區(qū)義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差異。通過對相關(guān)資料的搜索與篩選，發(fā)現(xiàn)無論是對教育均衡的研究還是對財政轉(zhuǎn)移支付制度的研究，成果甚多，而以城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展為背景，進(jìn)行財政分析且通過量化的方法專門研究如何充分地發(fā)揮財政支付作用的研究不多，下面將所搜集到的文獻(xiàn)資料進(jìn)行一個簡單的梳理。（一）城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r極其相似，由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)制度的影響，城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展之間的差距越來越大，而且其中的差距是全方位的，既體現(xiàn)在教育財政投入指標(biāo)上

16、，也體現(xiàn)在非財政的指標(biāo)上。1.南寧市興寧區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距在非財政方面的體現(xiàn)評估基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展是近來學(xué)者研究的熱點(diǎn)問題，選擇哪些指標(biāo)去評價其發(fā)展水平要基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平、人口特征、文化形態(tài)等個性因素而形成特色發(fā)展路徑、特色政策、特色保障等具體內(nèi)容，所以選擇的指標(biāo)要合理、科學(xué)，反映教育發(fā)展水平的因素很多，如果一一列舉，勢必造成難以操作的困難，更重要的是無法區(qū)分哪些是關(guān)鍵要素。參考與借鑒“普九”驗(yàn)收中的所選擇的指標(biāo)及一些學(xué)者的研究成果，基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的評估可以從普及程度、教育經(jīng)費(fèi)、師資水平、辦學(xué)條件和教育質(zhì)量等5項(xiàng)指標(biāo)予以考量，本論文的研究中，對于南寧市興寧區(qū)的分析，考慮到南寧市“普九”實(shí)現(xiàn)

17、的情況，義務(wù)教育普及程度這個指標(biāo)可能在城鄉(xiāng)己不存在明顯差距，故在此省去這個指標(biāo)，另由于數(shù)據(jù)收集所存在的困難，對教育質(zhì)量這個指標(biāo)的資料無法獲取，因而只選擇了師資水平和辦學(xué)條件這兩較為容易操作的指標(biāo)，作為本論文中比較興寧區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展非財政方面差距的依據(jù)，而教育經(jīng)費(fèi)則作為財政方面的問題進(jìn)行分析。南寧市興寧區(qū)的義務(wù)教育城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡突出的矛盾之一，主要表現(xiàn)在如下幾方面:一是學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施上，農(nóng)村學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施比較差，校舍破舊，辦學(xué)條件差，農(nóng)村學(xué)校學(xué)生食堂和宿舍的建設(shè)還不能滿足學(xué)生的需要。城區(qū)學(xué)校無論從哪方面與農(nóng)村學(xué)校相比，都有無可比擬的優(yōu)勢，不僅校舍寬敞，有圖書館、閱覽室，還有多媒體教

18、室、學(xué)生機(jī)房、校園網(wǎng)等。其原因有，在區(qū)劃調(diào)整前，有關(guān)職能部門對農(nóng)村學(xué)校重視不夠，經(jīng)費(fèi)投入不足，對學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和校舍維修不多，辦學(xué)條件改善不大等。二是師資力量方面上，農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)不盡合理，英語、音樂、美術(shù)、體育等學(xué)科的專業(yè)教師比較缺乏如整個昆侖鎮(zhèn)有9所小學(xué)132名教師，專業(yè)英語教師只有1名。農(nóng)村教師隊伍還存在年齡老化的現(xiàn)象，有相當(dāng)一部分農(nóng)村教師是由代課教師和民辦轉(zhuǎn)正而來，加上近幾年新招的農(nóng)村教師不多，使得部分農(nóng)村教師思想僵化，觀念陳舊，知識老化，難以適應(yīng)新時期教育教學(xué)的需要。性別比例失調(diào)也是農(nóng)村教師隊伍存在的另一個問題，總的來說，農(nóng)村教師隊伍整體素質(zhì)仍然偏低，農(nóng)村小學(xué)和初中教師中高級職務(wù)比例

19、偏低，2007年城區(qū)中小學(xué)教師參加自治區(qū)、南寧市中小學(xué)教師教學(xué)比賽，獲獎勵34人次，其中農(nóng)村在編教師約10人，占獲獎總數(shù)的1/3，而農(nóng)村教師占全城區(qū)在編教師總數(shù)的1/2多。2.城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距在財政方面的狀況當(dāng)縣域的義務(wù)教育均衡發(fā)展已成為教育均衡發(fā)展的著眼點(diǎn)，城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均衡發(fā)展的問題更顯得突出，中國教育與人力資源問題報告指出，義務(wù)教育階段生均經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差異十分顯著，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。2001年小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，城市是農(nóng)村的1.86倍，小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)最高的上海與最低的湖北相差10倍;初中生均教育經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，城市是農(nóng)村的1.92倍，最高的北京與最低的貴州相差7倍。全國31個省市自治

20、區(qū)的農(nóng)村小學(xué)和初中，預(yù)算內(nèi)生均事業(yè)費(fèi)最高與最低相差分別為11倍和8倍，預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)小學(xué)最低的僅為5元，初中最低僅為14元。據(jù)預(yù)測，費(fèi)改稅以后，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)缺口將加大100億元，與城市地區(qū)教育發(fā)展將進(jìn)一步拉大差距。6解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡已成了國家迫在眉睫的發(fā)展戰(zhàn)略，而究其根源，造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展不均衡的原因主要來自于財政方面的不均衡，這是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心問題。從財政方面去考量基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，不可避免地要關(guān)注如下幾個指標(biāo):生均教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、生均公用經(jīng)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)，其中生均教育經(jīng)費(fèi)(總支出)是考察教育投入均衡程度的根本指標(biāo)，生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出(或生

21、均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出)用來反映財政經(jīng)費(fèi)對義務(wù)教育的支持程度，生均公用經(jīng)費(fèi)(總支出)反映義務(wù)教育(運(yùn)轉(zhuǎn))經(jīng)費(fèi)的緊張程度，生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出反映政府財政對改善辦學(xué)條件的支持程度。（1）義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差異分析我國的義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)支出總的來說相異相當(dāng)大，特別是地區(qū)之間的差異非常顯著，以2006年為例，上海為代表的東部地區(qū)的生均教育經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)支出，其中初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出最高的上海市比最低的河南省高出了將近10倍，也是廣西的7倍多(見表1)。除地區(qū)之間的存在差異外、城鄉(xiāng)之間也存在明顯的差異，表中，無論是全國平均水平，還是東部、中部或西部，普遍是城市高于農(nóng)村。

22、在此，由于找不到專門的城市的數(shù)據(jù)，用普通初中生均水平來替代，可以普通水平高于農(nóng)村水平推斷出來，如果是專門的城市生均教育經(jīng)費(fèi)支出水平，那么與農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi)之間的差異將更大。即便如此，廣西和河南這些地區(qū)城鄉(xiāng)之間的初中生均差異在200元以上，上海更不用說，差異居然在2000元以上。表1 普通初中與農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出小學(xué)生的生均教育經(jīng)費(fèi)支出與初中的情況相似，東部高中西部低的形式在很長一段時間都將普遍存在，而且同樣存在相當(dāng)大的差距，最高的上海小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出仍然是最低的河南10倍以上，是廣西的7倍以上。城鄉(xiāng)之間的差異依然明顯，上海的城鄉(xiāng)小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出差距在1500元以上，廣西、河南等中

23、西部城市的小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)支出比農(nóng)村高于100元，略小于初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出城鄉(xiāng)之間的差異(見表2)。表2 普通小學(xué)與農(nóng)村小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出從以上表1和表2的情況分析表明，我國義務(wù)教育在投入上存在著明顯的不均衡，既體現(xiàn)在地區(qū)不均衡，也體現(xiàn)在城鄉(xiāng)不均衡上，從數(shù)據(jù)對比說明，地區(qū)之間的差距比城鄉(xiāng)之間的差距程度高。（2）義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差異分析生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)是政府財政預(yù)算對教育的投入，與地方政府財力之間密切相關(guān)，所以，義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出也反映地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，體現(xiàn)出來的基本狀況還是東部遠(yuǎn)高于中西部，表3中，東部與中部、西部之間的差異分別為10倍和7倍左右，差距依然懸殊，

24、不同的是，城鄉(xiāng)之間的差距相對比較小，全國平均值的差異為200元左右，而廣西和河南城鄉(xiāng)之間的差距不超過100元。表3 普通初中學(xué)與農(nóng)村初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出地區(qū)之間的差異在小學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出方面與初中基本一致，東部的上海是中部河南的10倍多，是西部廣西的7倍多，而城鄉(xiāng)之間的差異在上海體現(xiàn)得稍有顯著，而中部的河南和西部的廣西城鄉(xiāng)之間的差異都不是特別顯著，差異都不超過80元，河南省城鄉(xiāng)之間甚至只有40多元的差距(見表4)。表4 普通小學(xué)與農(nóng)村小生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出(或生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出)用來反映財政經(jīng)費(fèi)對義務(wù)教育的支持程度，從以上分析表明，地區(qū)之間的差異難以在

25、短期內(nèi)彌合，城鄉(xiāng)之間的投入差異縮小，則體現(xiàn)政府對義務(wù)教育預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)投入已經(jīng)開始重視農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展?？墒沁@種城鄉(xiāng)均衡是低水平的均衡，與我們所預(yù)期的均衡發(fā)展存在著一定的距離。據(jù)測算，2004年我國義務(wù)教育預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)最低生均標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)1232元/人，中學(xué)1485元/人，7而時至2006年，中西部很多省的生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出依然達(dá)不到這個水平。（3）生均公用經(jīng)費(fèi)配置的城鄉(xiāng)偏差生均公用經(jīng)費(fèi)指教育經(jīng)費(fèi)中用在學(xué)生身上的費(fèi)用，即我們所說的“人頭費(fèi)”，是學(xué)生能比較直接享受到的投入，生均公用經(jīng)費(fèi)與學(xué)生素質(zhì)的發(fā)展之間關(guān)系很密切，因此，生均公用經(jīng)費(fèi)的配置一直都是眾多專家學(xué)者關(guān)系的財政指標(biāo)。表5 普通初中和農(nóng)

26、村初中生均公用經(jīng)費(fèi)的差異從表5所反映出來的，生均公用經(jīng)費(fèi)在東部與中西部之間的差異要大于生均教育經(jīng)費(fèi)支出的差異，上海市的生均公用經(jīng)費(fèi)是中部的河南和西部的廣西的10倍以上。城鄉(xiāng)之間的差異也較為明顯，從表中的數(shù)字推斷，即便在河南和廣西，城市初中生均公用經(jīng)費(fèi)也要比農(nóng)村初中生均公用經(jīng)費(fèi)高出近50%左右，上海更不用說了，差距在一倍以上。但就普通生均公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)而言，各省都達(dá)到了2004年所測算的350元/人的初中生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。相對于初中生均公用城鄉(xiāng)差異顯著的情形，小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)在地區(qū)間的差異比初中要大，東部上海的生均公用經(jīng)費(fèi)是中西部的河南和廣西近15倍，之間的差異實(shí)在過于懸殊。然而在城鄉(xiāng)方面的差異

27、，除上海依然接近于2倍的差距外，全國平均水平跟河南、廣西一樣，差異都不大，尤其是河南、廣西等省，差距都50元以內(nèi)(見表6)，普通小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)也達(dá)到了2004年所測算的220元/人的小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。表6 普通小學(xué)和農(nóng)村小學(xué)的生均公用經(jīng)費(fèi)差異（4）生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)配置的城鄉(xiāng)偏差2006年全國普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為232.88元，比上年164.55元增長41.53%。其中，農(nóng)村普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為192.75元，比上年的125.52元增長53.56%(見表7)。普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出增長最快的是海南省(261.10%)。南寧市興寧區(qū)在2005年初中學(xué)生預(yù)算

28、內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為92.95元，增長比例為16.19%。表7 普通初中和農(nóng)村初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的差異2006年全國普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為166.52元，比上年的116 51元增長42.92。其中，農(nóng)村普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為142.25元，比上年的95.13元增長49.53(見表8)。普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出增長最快的是海南省(448.10%)。南寧市興寧區(qū)在2005年小學(xué)生預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為86.39元，增長比例為7.09%。表8 普通小學(xué)和農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的差異（二）財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的直接目的是為了解決地區(qū)間義務(wù)教育財政的不平衡問

29、題，從更深層次來看，其最終目的是追求義務(wù)教育的公平和效益，促進(jìn)地區(qū)間義務(wù)教育均衡發(fā)展。1義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付作為減小地區(qū)發(fā)展差異，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的一項(xiàng)重要制度安排，對于不斷加劇的義務(wù)教育非均衡發(fā)展的情況確實(shí)起了一定的調(diào)節(jié)作用，從以往的成果來看，是能夠反映出來這一狀況的。（1）全國義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的基本狀況我國從1995年起實(shí)施一般性轉(zhuǎn)移支付。2002年所得稅收入分享改革后，中央財政因改革增加的收入全部用于一般性轉(zhuǎn)移支付，建立了一般性轉(zhuǎn)移支付資金穩(wěn)定增長的機(jī)制。實(shí)施分稅制財政體制以來，一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模不斷擴(kuò)大。2006年中央財政對地方轉(zhuǎn)移支付9143.5

30、5億元，比1994年增加8682.8億元，增長18.8倍，年均增長28.3%，其中一般性轉(zhuǎn)移支付達(dá)到1529.85億元，比2001年增加1391.69億元。1994-2006年中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付占地方財政支出總額的比重從11.4%提高到30%。其中，中部地區(qū)由14.7%提高到47.2%，西部地區(qū)由12.3%提高到52.5%。2006年中央和地方財政分別安排農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革資金150億元和211億元，并對部分專項(xiàng)資金實(shí)行國庫集中支付，資金直達(dá)學(xué)校，平均每學(xué)年每個小學(xué)生減負(fù)140元、初中生減負(fù)180元。中央財政教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由2002年的48.69億元增加到了2006年的167.

31、97億元，年均增長36 30%，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的比重由2002年的2%提高到3.8%。2007年，中央財政安排一般性轉(zhuǎn)移支付2505億元，是1995年的121倍，年均增長49.196%。2007年中央財政共安排農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金759.33億元，根據(jù)國家的規(guī)定:轉(zhuǎn)移支付資金的50%必須用于教育，而且不得充抵教師工資，那么2007年中央財政轉(zhuǎn)移支付用于教育的經(jīng)費(fèi)達(dá)到379. 67億元。義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付作為財政轉(zhuǎn)移支付制度的重要組成部分，可以分為義務(wù)教育一般性轉(zhuǎn)移支付和義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。由于一般性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金和其他義務(wù)教育資金一并構(gòu)成了教育事業(yè)費(fèi)支出項(xiàng)目，其數(shù)額只有通過查

32、各地區(qū)預(yù)決算的本子才能知道，并沒有像專項(xiàng)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付一樣單獨(dú)反映。我們只能通過國家教育財政撥款中央和地方所分擔(dān)的比例來了解中央政府對地方教育的投入變化(見表9)表9 各年國家教育財政撥款中央和地方政府的比例1986年義務(wù)教育法頒布后，中央政府開始對經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中有關(guān)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付，主要有中央對地方的“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”?？詈汀傲x務(wù)教育危房改造工程”?？畹?。1995年開始的“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”是新中國建立以來中央?？钔度胱疃?、規(guī)模最大的全國性教育工程，從1995年開始到2000年，中央增設(shè)教育專款39億元，支持貧困地

33、區(qū)實(shí)現(xiàn)普及義務(wù)教育目標(biāo)。并且隨著我國義務(wù)教育管理體制的變革，中央對省級政府的義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度越來越大。2004年，中央財政安排用于農(nóng)村義務(wù)教育的各類專項(xiàng)資金達(dá)到100億元，比2003年的58億元增長72%0另外，國家將從2005年春季學(xué)期開始，對592個國家級貧困縣的約1600萬名農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭貧困的中小學(xué)生，全部免費(fèi)提供教科書，免收雜費(fèi);同時，逐步對寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)。計劃在2005一2007年的3年內(nèi)全部落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策，國家財政為此安排了約227億元資金。國家發(fā)改委也在適時提出了中央政府的戰(zhàn)略方向:近年來，為落實(shí)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展，中央財政的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

34、資金分配均體現(xiàn)了對中西部地區(qū)的傾斜。在確定農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等多項(xiàng)財力性轉(zhuǎn)移支付，對地方進(jìn)行補(bǔ)助時，均提高了對中西部的補(bǔ)助比例。如在測算農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付時，對地方免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)和提高中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平所需資金，西部地區(qū)和中部地區(qū)享受西部大開發(fā)政策的243個縣(市、區(qū))由中央補(bǔ)助80%，其他中部地區(qū)中央補(bǔ)助60%，東部地區(qū)除直轄市外，按照財力狀況分省確定，最高補(bǔ)助比例為50% 。（2）南寧市興寧區(qū)義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的情況廣西屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)、歷史、地理等多方面因素影響，各級財政比較困難，近年來，盡管中央財政對我

35、區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，增強(qiáng)了我區(qū)的財政保障能力，在一定程度上緩解了我區(qū)的財政困難，促進(jìn)了全區(qū)教育的發(fā)展，但與其它的省市相比較，廣西所獲得的支助遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。2004年全部中央轉(zhuǎn)移支付的分配中，廣西獲得800元/人左右，而全國平均水平為人均 1117元，相差甚大，僅比河南(646元/人，全國最低)和安徽高，與最高的上海(5079元/人)相差6倍多。而在中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，廣西獲得中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付180元/人，低于全國平均水平249元/人，與西部288元/人的平均水平差距更是超過了100元。為了貫徹國家“兩免一補(bǔ)”的政策，廣西從2006年春季學(xué)期起，對全區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)。

36、免除學(xué)雜費(fèi)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，按農(nóng)村地區(qū)小學(xué)65元/生/學(xué)期、縣鎮(zhèn)小學(xué)80元/生/學(xué)期、農(nóng)村地區(qū)初中90元/生.學(xué)期、縣鎮(zhèn)初中105元/生.學(xué)期核定。在免除學(xué)雜費(fèi)的同時，逐步提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平。2006年，落實(shí)廣西制訂的農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn):小學(xué)10元/生.年、初中15元/生.年，全區(qū)投入專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)15.9億元。作為廣西首府的南寧市，相對廣西其它的市縣，經(jīng)濟(jì)狀況比較良好，近來在教育的投入上也體現(xiàn)了市政府很高的努力程度，從2004-2006年，南寧市政府連續(xù)在教育的財政投入分別為11.60億元、12.09億元和14.15億元。2006年南寧市獲得上級政府的稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支

37、付數(shù)額為28802. 21萬元，興寧區(qū)作為南寧市所轄的六縣六區(qū)中的一個城區(qū)，獲得了622萬元，在所有的縣、城區(qū)中數(shù)量最低。在義務(wù)教育方面，興寧區(qū)近年來所獲得的財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量也較低，具體的數(shù)據(jù)如表10所示。表10 南寧市興寧區(qū)各年義務(wù)教育教育財政轉(zhuǎn)移支付情況2.現(xiàn)行義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的缺陷義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的直接目的是為了解決地區(qū)間義務(wù)教育財政的不平衡問題，然而現(xiàn)行的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)施中卻反映出一些缺陷，這些缺陷使義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施過程與它的目標(biāo)之間出現(xiàn)了較大的差距，因而讓這個制度在實(shí)施中的效果大打折扣。其缺陷表現(xiàn)在如下幾個方面。（1）轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)不明確財政轉(zhuǎn)移支付

38、的目標(biāo)是非常明確的，就是要縮小地區(qū)間的差異，使各地能享受到水平相對均等的公共服務(wù)，然而在現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付實(shí)施中，這個目標(biāo)卻沒有得到很好的體現(xiàn)，在2004年我國各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)關(guān)系分析的研究中說明了這一點(diǎn)(見表11)。表11 2004年中國各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的關(guān)系表11顯示了省級層次上，人均均等化轉(zhuǎn)移支付與反映省級財政能力和財政需要的指標(biāo)之間的相關(guān)性。人均轉(zhuǎn)移支付與省人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(經(jīng)濟(jì)增加值)、省人均財政收入呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)關(guān)系。人均轉(zhuǎn)移支付與省人均財政支出、省失業(yè)率呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系。但數(shù)值較低，說明相關(guān)性不強(qiáng)。表12清楚地描述了人均均等化轉(zhuǎn)移支付與各個選定經(jīng)濟(jì)變量之間的相關(guān)性。表12顯

39、示了反映分配不平等的基尼系數(shù)(Gini)，該指標(biāo)顯示，轉(zhuǎn)移支付對省級財政收入的均等化效果并不明顯(基尼系數(shù)僅從0.365減少到0.351) 。均等化效應(yīng)不強(qiáng)主要應(yīng)該歸因于均等化轉(zhuǎn)移支付的量小。均等化轉(zhuǎn)移支付僅占全部中央轉(zhuǎn)移支付的7.3%，全國人均均等化轉(zhuǎn)移支付僅為2元。因此，均等化轉(zhuǎn)移支付的再分配效應(yīng)井不顯著。表12 2004年中國中央財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付保留了原體制性轉(zhuǎn)移支付特征，不利于區(qū)域間差距的縮小?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付保留了維持既得利益的體制性轉(zhuǎn)移支付，其中的兩稅返回與稅收收入的增長掛鉤，實(shí)際上起到了逆向調(diào)節(jié)的作用，不利于區(qū)域間差距的縮小，偏離了均等化目標(biāo)。2005年體制性轉(zhuǎn)

40、移支付4143億元，占整個中央轉(zhuǎn)移支付的36%，高于財力性轉(zhuǎn)移支付，也高于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，體制性補(bǔ)助就越少。同樣，在義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施中也體現(xiàn)出了類似的問題，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分為無限額配套補(bǔ)助、有限額配套補(bǔ)助、非配套補(bǔ)助三種形式，其目的是通過差別對待的方式解決教育發(fā)展中魚需解決的問題?？墒牵x務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額過小，對于教育發(fā)展所需來講，根本就是杯水車薪，南寧市興寧區(qū)2005年中央農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金對義務(wù)教育的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付僅為38萬元，分?jǐn)偟脚d寧區(qū)每個學(xué)生身上不到20元，2006-2007年以后有較大幅度的提高，分別是人均85元和118元

41、，可是與農(nóng)村義務(wù)教育沉重的債務(wù)相比較，仍然顯得微不足道。更何況目前的實(shí)際做法是大多數(shù)專項(xiàng)教育轉(zhuǎn)移支付僅采用限額配套補(bǔ)助的單一形式，這種方式要求接受補(bǔ)助的地方政府必須籌集到一定比例的配套款項(xiàng)才能得到上級政府的資金，這對具有一定財政實(shí)力的地區(qū)較為有益，而對于財政極為匾乏的貧困地區(qū)則相當(dāng)不利，其結(jié)果不僅難以使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金配置到最急需的地方，而且還助長了一些地方四處尋租、弄虛作假的行為。（2）政府級次過多轉(zhuǎn)移支付關(guān)系理不順專款應(yīng)是為了特定的政策目標(biāo)而設(shè)置的，但目前中央補(bǔ)助地方的部分專款在內(nèi)容上交叉重復(fù)，管理部門不一，影響了中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金發(fā)揮整體效益。另有部分?？罴菏ピ猓x政策目標(biāo)。一是

42、項(xiàng)目交叉專款重復(fù)。2005年中央財政分配的239項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有41項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問題，涉及資金156.37億元。上述資金從中央分配到各省后，也由不同的部門管理。如某省2005年中央?？钛a(bǔ)助中，有12類交叉重復(fù)，均涉及多項(xiàng)?？睿疃噙_(dá)10項(xiàng)，管理部門最多達(dá)4個。如:用于改善中小學(xué)辦學(xué)條件的?？畎ㄖ醒朊褡褰逃a(bǔ)助專款、國家貧困地區(qū)義務(wù)教育(中小學(xué))工程專款、農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)國債資金等10項(xiàng)共6.80億元，這些?？罘謩e由教育部、財政部和發(fā)改委等3個部門安排資金。上述交叉重復(fù)的專款不僅不利于發(fā)揮中央專項(xiàng)資金的整體效益，還導(dǎo)致地方有關(guān)部門重復(fù)申報同一項(xiàng)目的問題。二是部分專款失去原意，

43、偏離政策目標(biāo)。（3）轉(zhuǎn)移支付一般補(bǔ)助過少，專項(xiàng)補(bǔ)助過多一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模偏小，調(diào)節(jié)財力均等化的作用有限。這實(shí)際上是弱化了地方政府的財政自主權(quán)。2005年，一般性轉(zhuǎn)移支付1120億元，僅占整個中央轉(zhuǎn)移支付的9.8%，調(diào)整工資性轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅降低農(nóng)業(yè)稅稅率轉(zhuǎn)移支付等三項(xiàng)1654億元，占整個中央轉(zhuǎn)移支付的14%,占財力性轉(zhuǎn)移支付的43%。同時，上述三項(xiàng)補(bǔ)助是為了配合中央的宏觀政策，對地方因政策性因素減收的財力性補(bǔ)償，帶有專項(xiàng)的性質(zhì)，下達(dá)地方后，地方政府無權(quán)靈活使用而必須專款專用，不能增加地方政府的可支配財力。而且，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助種類過多資金總額過少，

44、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付本是中央政府為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)對地方的專項(xiàng)撥款，但目前的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付幾乎涵蓋了所有的支出科目，2005年中央專項(xiàng)撥款多達(dá)239種，總量達(dá)3517億元，占中央轉(zhuǎn)移支付的31%。部分中央?？钤趯訉臃峙溥^程中既“散”且“小”。2005年，中央按項(xiàng)目分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具體分配到44149個項(xiàng)目，其中10萬元以下的項(xiàng)目8825個，平均每項(xiàng)4. 36萬元。由于我國現(xiàn)階段專項(xiàng)補(bǔ)助缺乏科學(xué)的依據(jù)和嚴(yán)格的程序，分配過程中存在一定的隨意性，容易誘發(fā)“跑部錢進(jìn)”等腐敗現(xiàn)象。（4）專款分配還不夠科學(xué)，公開性和透明度不足在項(xiàng)目確定上，通常的做法是上級政府根據(jù)總體發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃來確定重點(diǎn)工程項(xiàng)目，這導(dǎo)致教

45、育專項(xiàng)資金總是依據(jù)上級政府的政策而定，而并非根據(jù)各地區(qū)墮須解決的實(shí)際問題來考量，容易造成上級政府厘定的目標(biāo)與地方教育的實(shí)際需求不相符合。在補(bǔ)助數(shù)額上，理應(yīng)依據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)狀況、財政能力和教育發(fā)展水平等因素實(shí)施積極差別對待，即對財力充足、教育發(fā)展水平較高的地區(qū)應(yīng)少補(bǔ)助或不補(bǔ)助，而對財力薄弱、教育發(fā)展水平較低的地區(qū)應(yīng)加大補(bǔ)助。但現(xiàn)實(shí)的狀況是受基數(shù)因素和人為因素影響很大，主觀隨意性較強(qiáng)，如此的操作方法勢必影響義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金配置的科學(xué)性和使用的有效性。2005年中央補(bǔ)助地方的239種?？钪?，有65種沒有管理辦法或管理辦法沒有公開，各省難以了解款是如何分配的以及分配的標(biāo)準(zhǔn)。各省只能從指標(biāo)文件中了

46、解本地區(qū)獲得了多少?？睿恢榔渌魇》峙淞硕嗌?。此外，一些地方還存在?？畈徽埗@的狀況。義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付在計算上還存在一些問題，計算上仍采用基數(shù)法。不論是義務(wù)教育的一般性轉(zhuǎn)移支付還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，大部分資金仍然采用基數(shù)法進(jìn)行分配，尤其是對一些能夠適用因素法進(jìn)行設(shè)計、計算、分配的項(xiàng)目，仍然采用基數(shù)法，這種維持既得利益的做法勢必會在項(xiàng)目資金的規(guī)模、分配等方面出現(xiàn)一些問題。三、 對策與建議毫無疑問，財政轉(zhuǎn)移支付制度在城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用?？墒?，即使成績顯著也難以掩蓋義務(wù)教育財政支付制度缺乏科學(xué)的規(guī)范、計算標(biāo)準(zhǔn)所帶來的尷尬，依靠某個政府部門領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識和主觀意志來對農(nóng)村義務(wù)教育

47、進(jìn)行經(jīng)費(fèi)的劃撥，這種做法本身是不可取的，沒有長效性。因此，中央應(yīng)如何對省，省如何對地、縣，地、縣又如何對鄉(xiāng)實(shí)施義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，至今為止，尚缺乏一套科學(xué)、規(guī)范的完整測算與轉(zhuǎn)移方案。因而，在城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展成為時代急切需要的情況下，完善義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度是政府當(dāng)前最為緊迫的工作任務(wù)之一。本論文在對南寧市興寧區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展研究的基礎(chǔ)上，對此提高一些粗淺的建議。（一）建立獨(dú)立的義務(wù)教育財政應(yīng)該將一般性教育財政轉(zhuǎn)移支付透明化，從一般性財政轉(zhuǎn)移支付中獨(dú)立出來。根據(jù)財政出去事權(quán)的劃分，基礎(chǔ)教育的責(zé)任完全在區(qū)縣政府，這對經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低的區(qū)縣而言，則面臨著財力不足的困境和到底是發(fā)展教育還是

48、投資其他經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的兩難選擇。鑒于基礎(chǔ)教育是重要地位，接受基本需求返還的區(qū)縣十分有必要將教育部門上的份額獨(dú)立出來，更好地投資于教育。1.義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列在當(dāng)前世界范圍內(nèi)，教育財政呈現(xiàn)出混合型和獨(dú)立型兩種，我國采用的混合型的教育財政。這種類型在我國當(dāng)前的缺陷在于財政撥款尚缺乏科學(xué)、固定的機(jī)制，撥款數(shù)額、時間往往在一定程度上隨領(lǐng)導(dǎo)的個人好惡而變，在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)極度匾乏的同時存在被大量挪用、侵占的行為，此外撥款的行為也缺乏法制監(jiān)督。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列，是保證義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付資金的基礎(chǔ)。教育法要求:“各級人民政府的教育經(jīng)費(fèi)支出，按照事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則，在財政預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng)?！敝醒搿⑹?、

49、地三級政府，基本不直接舉辦義務(wù)教育，在其本級預(yù)算中，單列的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要是對下級的轉(zhuǎn)移支付金額。在對南寧市興寧區(qū)一般性義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀進(jìn)行研究時發(fā)現(xiàn)，由于一般性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金和其他義務(wù)教育資金一并構(gòu)成了教育事業(yè)費(fèi)支出項(xiàng)目，其數(shù)額只有通過查各城區(qū)預(yù)決算的本子才能知道，并沒有像專項(xiàng)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付一樣單獨(dú)反映，給數(shù)據(jù)分析帶來極大的困難，甚至沒有辦法知道城區(qū)義務(wù)教育的一般性財政轉(zhuǎn)移支付的具體數(shù)值。教育在國家發(fā)展中處于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，興寧區(qū)要優(yōu)先發(fā)展高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育，而且要使義務(wù)教育的發(fā)展達(dá)到城鄉(xiāng)都是高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)乙間、校際之間的差距，以杜絕擇?，F(xiàn)象、高收費(fèi)亂收費(fèi)

50、等目前屢禁不止的問題。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，增加教育投入是關(guān)鍵，根據(jù)財政支出事權(quán)的劃分，義務(wù)教育的責(zé)任主要在城區(qū)。從目前興寧區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，城區(qū)政府盡管在財政收入有了較為明顯的提高，但也面臨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展需求快速增長，財政依然處于一個比較緊張的狀態(tài)。如果義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)不單列，很可能在經(jīng)費(fèi)的劃撥或者使用過程中，由于受到基層政府近期利益的影響，被挪用、截留或者擠占，使用本來就捉襟見肘的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)更加短缺。興寧區(qū)政府近年進(jìn)一步加大對農(nóng)村教育的投入，農(nóng)村學(xué)校的教育水平得到了較快地提升，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)在不斷接近。在本級財政、中央和上級轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)劃撥上，給予農(nóng)村義務(wù)教育較大的傾斜，并在發(fā)展

51、規(guī)劃中，計劃用2-3年時間，集中財力，抓好農(nóng)村學(xué)校的基本建設(shè)，重點(diǎn)是抓好寄宿制學(xué)校的教學(xué)樓、學(xué)生宿舍和食堂建設(shè)，為農(nóng)村孩子創(chuàng)造更優(yōu)良的教育環(huán)境，如今年計劃投資934萬元，安排農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目14個，計劃投資107萬元，安排農(nóng)村校舍小維修項(xiàng)目27個。另外還要實(shí)施農(nóng)村學(xué)校教師的“安居工程”，幫助農(nóng)村教師解決住房問題，讓他們有最基本的生活條件，解除他們的后顧之憂。這些都顯示出了興寧區(qū)政府在城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展方面的決心。可是像這種缺乏長效機(jī)制和穩(wěn)定制度的做法會不會因?yàn)槌菂^(qū)領(lǐng)導(dǎo)更換而受到影響呢?而且這些資金安排的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是什么呢?因此，興寧區(qū)在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)這塊應(yīng)建立獨(dú)立的教育財政支出項(xiàng)目，以保證經(jīng)費(fèi)真正

52、投入到義務(wù)教育的發(fā)展當(dāng)中。在一般性財政轉(zhuǎn)移支付中將義務(wù)教育項(xiàng)目獨(dú)立出來，實(shí)行獨(dú)立結(jié)算制度，以減少挪用、截留的現(xiàn)象。對于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，區(qū)政府應(yīng)有專門機(jī)構(gòu)、明確的工作方案，并制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和程序，確保資助資金落實(shí)到位。2.確定各級財政支出及上級一般性財政轉(zhuǎn)移支付資金中義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的比例我國目前的財政只規(guī)定了各級政府的稅收提成比例，而對各級政府的事權(quán)及相應(yīng)承擔(dān)的財政卻沒的明確的規(guī)定，即如何分錢方面有規(guī)定，但如何花錢卻沒有明確的規(guī)定?？h以上政府一般不直接舉辦義務(wù)教育，沒有義務(wù)教育預(yù)算支出。但在向下級政府進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付時，包含了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)需求。在一般性轉(zhuǎn)移支付資金中，可按一定比例分離出義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，

53、要求接受資金的下級政府用于義務(wù)教育。這樣做的目的，是防止下級政府將上級財政轉(zhuǎn)移支付資金用于并不急需的方面。在研究中發(fā)現(xiàn)，城區(qū)政府對城鄉(xiāng)義務(wù)教育的學(xué)校分配中央或上級政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的時候并沒有一個嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算，而是根據(jù)各學(xué)校的申請，酌情給予配置，帶有很大的隨意性(見表13) 。表13 2005-2007年興寧區(qū)中央農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金支出情況在實(shí)施專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過程中，由于中央和上級政府沒有明確的需求信息，在確定數(shù)量時就會依據(jù)經(jīng)驗(yàn)隨意做了決定。城區(qū)政府在獲得這筆專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沒有明確規(guī)定使用去向的經(jīng)費(fèi)，使用過程中，常常會將大部分投入經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。劃歸義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付在使用時，由于數(shù)量不

54、足，平均分配對整個城區(qū)義務(wù)教育發(fā)展起不了太大作用，因此，在使用時也是隨意較大，盡管按照相關(guān)政策，要向農(nóng)村學(xué)校傾斜，興寧區(qū)政府對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的使用體現(xiàn)這政策的要求，享受到中央農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金都是農(nóng)村的學(xué)校，但其使用的隨意性其中也有很明顯的反映。對教育專項(xiàng)資金撥付進(jìn)行科學(xué)的論證，并提高使用效率，根據(jù)各地區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展的實(shí)際困難來確定教育專項(xiàng)資金的用途，“至下而上”，即由學(xué)校將學(xué)校發(fā)展對資金的需求進(jìn)行預(yù)算，上報當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T，教育行政部門進(jìn)行審查核實(shí)，將所有學(xué)校的情況匯總，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況和未來發(fā)展規(guī)劃來確定項(xiàng)目，然后報上級部門批準(zhǔn)，而不是由政府確定某項(xiàng)工程后由各城區(qū)(縣)報項(xiàng)目。上一級政

55、府根據(jù)地方教育部門的經(jīng)費(fèi)測算，對地方政府的財政能力進(jìn)行評估，確定轉(zhuǎn)移支付的比例，而且對一般性的轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)作出相應(yīng)義務(wù)教育責(zé)任的要求，明確規(guī)定農(nóng)村義務(wù)教育所應(yīng)享受的份額。至于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更不說，要明確城鄉(xiāng)之間的分配原則及比例，相關(guān)具體的比例在測算好基本標(biāo)準(zhǔn)后，再按標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展所需之間的缺口進(jìn)行計算。（二）采取合適的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付形式根據(jù)義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的形式所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，對于不同地區(qū)選擇相匹配的形式，才能通過財政轉(zhuǎn)移支付這個杠桿，調(diào)動中央、省級和基層政府對義務(wù)教育的責(zé)任心。所以，在實(shí)施城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付方式的選擇時，應(yīng)當(dāng)評估所在城區(qū)(縣)的財政能力和發(fā)展?jié)摿?/p>

56、，以確定轉(zhuǎn)移支付的比例及標(biāo)準(zhǔn)。如果采用一般性轉(zhuǎn)移支付，可以整體提高農(nóng)村的福利，當(dāng)然也包括義務(wù)教育，可是以國家現(xiàn)有的財力水平，要將農(nóng)村福利的水平整體提高到與城市相當(dāng)是不現(xiàn)實(shí)的，而一般性轉(zhuǎn)移支付不能保證政府愿意將上級的財政轉(zhuǎn)移支付投入到義務(wù)教育中提高農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展水平。也就是說，農(nóng)村即便對優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育有強(qiáng)烈的需要，愿意承擔(dān)其發(fā)展所需要成本，也是心有余而力不足的。按照采用非配套性的義務(wù)教育財政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所產(chǎn)生的效應(yīng)，與等額的一般性轉(zhuǎn)移支付相比，地方居民的福利水平有所下降，可以保證義務(wù)教育獲得較為充足的財政投入，甚至可能會出現(xiàn)義務(wù)教育供給過剩的情況。然而，就我國現(xiàn)實(shí)情況來看，既然財力有限，那么

57、就要在發(fā)展方向做出選擇，切實(shí)貫徹教育優(yōu)先發(fā)展的政策，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式增加農(nóng)村義務(wù)教育的財政，以提高農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量，縮小與城市之間的差距。那會不會出現(xiàn)供給過剩呢?就我國城鄉(xiāng)之間發(fā)展差異的現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)有財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額只有不足，而不可能出現(xiàn)過剩。配套性的義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與非配套性專項(xiàng)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付區(qū)別在于，地方政府需要提供一筆相應(yīng)的配套資金，其所產(chǎn)生的效應(yīng)是義務(wù)教育的財政投入會明顯增加，對于改善農(nóng)村的義務(wù)教育發(fā)展將會起到相當(dāng)顯著的效果。問題在于，需要地方政府在財力緊張的情況下，提供配套資金，就不得不減少其他方面的支出，這無疑會使地方政府的積極性大大削弱，這反而會降低這種類型轉(zhuǎn)移支付的作用發(fā)揮。理論上，采用非配套性的義務(wù)教育財政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付無疑是縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展最佳的選擇類型。如圖1中，農(nóng)村要享受與城