淺談行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度

1、淺談行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度在當(dāng)前司法改革的大潮中，司法權(quán)相對獨(dú)立問題仍然是改革的主題 之一。影響司法權(quán)相對獨(dú)立的因素有經(jīng)濟(jì)保障、人事權(quán)等主要方面， 但與行政區(qū)域一致配置的司法權(quán)也是影響其獨(dú)立性的重要方面。 因此， 建立與政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度是解決司法權(quán)缺乏獨(dú)立性的 重要路徑，同時也是司法改革的重要課題。一、與行政區(qū)域一致配置司法機(jī)關(guān)影響司法權(quán)依法行使的因素分析（ 一） 地方黨委的領(lǐng)導(dǎo) 地方黨委對地方司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)影響了司法權(quán)的獨(dú)立性，表現(xiàn)在 : 為了地方領(lǐng)導(dǎo)個人利益 （ 部分領(lǐng)導(dǎo)升遷等 ） 和地方集體利益而實行的 地方保護(hù)主義、犧牲司法權(quán)威和司法公正而服務(wù)地方黨委政府決策的 司

2、法權(quán)的地方化和行政化、 地方黨委政府對本地政治經(jīng)濟(jì)有強(qiáng)大影響 力的個人的屈服或利益相關(guān)者干擾了司法獨(dú)立、 影響司法機(jī)關(guān)直接利益的各種考評難免讓司法公正失去平衡、 地方黨委及相關(guān)部門安排的 與行使司法權(quán)不緊密的大量社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)分散了有限的司法資源等。 此外，地方黨委的政法委、 紀(jì)委在實質(zhì)并未對司法機(jī)關(guān)起到領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān) 督作用，反而還存在一定的相互排斥，因為地方政法委、紀(jì)委一般是 不擅長專業(yè)法律工作的， 因而形成外行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)行的局面。 造成 的結(jié)果是司法機(jī)關(guān)不得不應(yīng)付地方政法委和紀(jì)委的日常性領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān) 督工作，增加了司法機(jī)關(guān)一些不必要的工作量， 而這些工作基本都是 應(yīng)景之作，其基本底線是不能不講政治

3、。（ 二） 權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督地方司法機(jī)關(guān)向權(quán)力機(jī)關(guān)報告工作和法院院長、檢察院檢察長產(chǎn)生 由地方權(quán)力機(jī)關(guān)選舉， 制約了司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。 因為當(dāng)前地方權(quán)力 機(jī)關(guān)本質(zhì)上還是在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下， 司法權(quán)的地方化少不了地方黨 委的影子存在，權(quán)力機(jī)關(guān)及人大代表的形式監(jiān)督被隱藏的司法權(quán)與地 方各種利益博奕所掩蓋。 因此司法機(jī)關(guān)在辦案時經(jīng)常會因被干擾而顧 慮重重，要照顧到方方面面的利益，否則，被行政化和地方化了的人 大投票會讓司法機(jī)關(guān)不好看，從而使法律的地位和作用大打折扣， 因 為人大的投票或多或少是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的不同利益和矛盾斗爭的 結(jié)果。所以地方司法機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)時不得不作妥協(xié)、讓步，甚至 聽命于機(jī)關(guān)

4、或個人。（ 三） 司法權(quán)的化行政 與行政區(qū)域一致配置的司法權(quán)是司法權(quán)行政化的根源之一，司法權(quán) 的行政化主要表現(xiàn)在 : 一是司法機(jī)關(guān)在地方黨委和權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和 監(jiān)督下開展工作， 都是行政化或變相行政化的領(lǐng)導(dǎo)。 因為地方黨委領(lǐng) 導(dǎo)下的對司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)作用的領(lǐng)導(dǎo)方式都是行政化的。 二是司法 機(jī)關(guān)在行政化系統(tǒng)中， 受制于地方行政化的領(lǐng)導(dǎo)。 而且本身也是行政 化的領(lǐng)導(dǎo)模式， 習(xí)慣和傳統(tǒng)及思維模式讓司法人員的價值追求不是法律和人權(quán)，只能是行政化的，從而直接影響了司法權(quán)的行為和結(jié)果。 在行政化的生態(tài)系統(tǒng)中， 不能片而要求司法人員最忠實于法律， 司法 官可能更多的是忠實于行政上級或更高上級。 司法人員不是

5、最忠實于 法律，那司法官的司法人格和司法精神就是一句空話， 司法公正和司 法效果只能是形式上和政治上的（ 四） 司法人員的區(qū)域化繁殖 與行政區(qū)域一致配置的司法權(quán)直接導(dǎo)致了司法人員的區(qū)域化繁殖， 原因有三: 一是與行政區(qū)域一致配置的司法權(quán)導(dǎo)致司法人員絕大多數(shù) 人都是本行政區(qū)域內(nèi)的人員 : 二是通過公務(wù)員考試進(jìn)入司法機(jī)關(guān)的人 員，流動驅(qū)向也可能是原生活行政區(qū)域 : 三是司法人員缺乏橫向縱向 交流。形成的結(jié)果是本行政區(qū)域的司法機(jī)關(guān)工作人員絕大部分是本土 人，即司法人員的區(qū)域化繁殖， 而本土化的司法人員在行使職權(quán)時避免不了熟人社會傳統(tǒng)人情關(guān)系的影響。上述四種因素的交織、融合導(dǎo)致了司法領(lǐng)域的潛規(guī)則盛行，

6、使司法 權(quán)在一定程度上成了偽司法權(quán)。 因為人的趨利避害本性， 總是選擇最 有效最經(jīng)濟(jì)的手段解決矛盾和問題， 當(dāng)前刻在人們心中的法律是潛規(guī) 則，這就是一些相信社會是公平正義的人在司法權(quán)面前絕望的根本所 在。二、建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度應(yīng)遵循的規(guī)律 任何一個新制度的產(chǎn)生都必須遵循制度本身的規(guī)律，否則是沒有生 命力的。建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度也不例外， 它應(yīng)該 適應(yīng)黨的大政方針政策和我國的國情、遵循現(xiàn)代司法規(guī)律。 中共中 央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定 對司法改革有了明確要求。 確保審判權(quán)檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使。 改革司法管理體制， 推動省以 下地方法院、 檢察院人財物

7、統(tǒng)一管理， 探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離 的司法管轄制度， 保證國家法律統(tǒng)一正確實施。 建立符合職業(yè)特點(diǎn)的 司法人員管理制度，健全法官、檢察官統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴 選機(jī)制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官職業(yè)保障制 度。我國的司法體制改革， 必須立足于改革進(jìn)入深水區(qū)、社會矛盾突 顯期、長期的人治社會與建設(shè)法治國家的矛盾等基本國情， 既要吸收 借鑒人類法治文明的優(yōu)秀成果， 又不能超越現(xiàn)階段實際情況。 遵循現(xiàn) 代司法規(guī)律?，F(xiàn)代司法理念的獨(dú)立、公平、公正、公開、效率等是現(xiàn) 代國家的普遍信仰， 反映著司法活動自身的規(guī)律， 只有正確有效地把 握和運(yùn)用司法規(guī)律， 才能實現(xiàn)改革目標(biāo)。 與行政區(qū)

8、劃適當(dāng)分離的司法 管轄制度只有體現(xiàn)獨(dú)立、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、程序公正、公開、公 平、高效權(quán)威的要求，才能建設(shè)符合時代要求的司法制度。三、與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度構(gòu)想 顯然，與行政區(qū)劃一致配置司法管轄有天然的縱多不利于司法權(quán)依 法行使的因素，如果作為公平正義最后一道防線的司法權(quán)得不到有效 保障，法治國家的目標(biāo)將永遠(yuǎn)無法真正實現(xiàn)。 在如今法治國家建設(shè)和 國家政治體制改革大潮中， 建立與行政區(qū)域適當(dāng)分離的司法管轄制度 正逢其時。根據(jù)十八屆三中全會精神，結(jié)合我國司法實際、按其規(guī)律 構(gòu)想如下 :（ 一 ） 總體思路 可概括為兩分、一離、三結(jié)合。兩分是指省以下兩院分別設(shè)兩級分 院，即省級保持現(xiàn)行領(lǐng)

9、導(dǎo)體制基本不變，省級兩院下設(shè)分院，分院下 設(shè)基層分院。先在全省地域按地理位置、面積、人口 , 千人犯罪率、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、縣 （ 市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制情況等設(shè)基層分院，從數(shù)量上 減少基層院:再根據(jù)基層分院設(shè)置情況設(shè)分院，一個分院管轄 8 個左 右基層分院，實現(xiàn)分院和基層分院與行政區(qū)劃的交錯配置一離是指省 以下司法機(jī)關(guān)脫離地方組織機(jī)構(gòu)。 分院定正廳級，基層分院定正縣級， 人財物與省以下黨委、人大、政府等機(jī)關(guān)脫離，不存在任何領(lǐng)導(dǎo)與被 領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，實現(xiàn)地位的平等，分院和基層分院服從上級機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)， 兩院只對法律和人民利益負(fù)責(zé)， 對相應(yīng)行政區(qū)劃內(nèi)的各種事務(wù)有選擇 的服務(wù)和支持。 三結(jié)合是指對省以下司法機(jī)關(guān)的

10、監(jiān)督而言的。 一是兩 院所轄行政區(qū)劃內(nèi)的黨政及權(quán)力機(jī)關(guān)可對司法機(jī)關(guān)和司法人員監(jiān)督， 通過橫向和上級橫向來實現(xiàn)。 如基層分院所轄縣級黨委可直接與該基 層分院反映和協(xié)調(diào)， 也可向分院反映。 二是人民陪審員與人民監(jiān)督員 監(jiān)督相結(jié)合。分院和基層分院的人民陪審員與人民監(jiān)督員由所轄行政 區(qū)域內(nèi)地方人大按一定比例選定任命， 通過其人民監(jiān)督員和陪審員對 兩級分院的檢察院和法院實施監(jiān)督。 三是組織監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合。 除黨委、人大以外的組織和廣大群眾可通過媒體、控告、申訴等多種 形式和不同渠道依法對司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。（ 二） 運(yùn)行模式 可歸納為兩統(tǒng)、兩分、責(zé)保統(tǒng)二。兩統(tǒng)是指省以下司法機(jī)關(guān)人員統(tǒng) 一招錄、經(jīng)費(fèi)統(tǒng)

11、一保障。 即省以下司法機(jī)關(guān)工作人員的招錄由省級司 法機(jī)關(guān)統(tǒng)一實施、 統(tǒng)一分配（適當(dāng)照顧個人合理意愿 ）、 定期交流（避免司法人員新的區(qū)域化繁殖 ） 。司法人員的產(chǎn)生由省級司法機(jī)關(guān)對符 合條件的人員向省級人大機(jī)關(guān)提名， 由省級人大機(jī)關(guān)任命。 省以下司 法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障由省級財政統(tǒng)一保障， 收入統(tǒng)一歸省財政， 各級依 財經(jīng)制度按系統(tǒng)層級流轉(zhuǎn)。 兩分是指對省以下司法機(jī)關(guān)人員實行分類 管理和法檢兩院人事權(quán)分不同方式管理。 即司法機(jī)關(guān)對所屬人員進(jìn)行 分類管理，分專業(yè)人員、綜合人員、行政服務(wù)人員、輔助人員等，分 類管理的目的是去行政化、 提高效率， 讓不同類人員走專業(yè)化道路和 不同的層級晉升軌道。 省以下

12、法院人事權(quán)由省政法委負(fù)責(zé)， 以保證上 下級法院的獨(dú)立性 : 省以下檢察院人事權(quán)由省檢察院統(tǒng)一行使，按級 分層負(fù)責(zé)， 保持檢察權(quán)的統(tǒng)一性，責(zé)保統(tǒng)一是指實行法官和檢察官依 法辦案責(zé)任制和司法官辦案風(fēng)險保障機(jī)制。 實行法官和檢察官依法辦 案責(zé)任制， 保證他們辦案獨(dú)立的同時， 對過錯辦案人員按訴訟追訴時 效進(jìn)行追責(zé) : 建立司法官辦案風(fēng)險保障機(jī)制，為保證司法官在辦案過 程中，積極抵制司法機(jī)關(guān)內(nèi)外的各種干擾獨(dú)立辦案的不利因素而創(chuàng)造 條件，應(yīng)給予司法官精神和物資獎勵、破格 （ 包括由上級機(jī)關(guān)直接考 評）晉級、職業(yè)風(fēng)險保障金、家庭安全保證制度等。省以下兩級法院 和檢察院同步配置， 案件管轄區(qū)別對。 刑事和民商事案件依法按各自 所轄地域人員或案件與相應(yīng)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行銜接， 行政案件因行政區(qū)域