杭州市人防工程產(chǎn)權(quán)登記管理的思考

1、 杭州市人防工程產(chǎn)權(quán)登記管理的思索（二OO九年九月二十七日）半個多世紀以來，我國建立了一大批各種類型的人防工程，但是由于人防法律體系不健全，長期以來人防工程產(chǎn)權(quán)不明晰，導致人防工程管理、運用和維護不規(guī)范，嚴峻制約了人防事業(yè)發(fā)展。因此，以法律形式明晰人防工程產(chǎn)權(quán)，建立健全人防工程產(chǎn)權(quán)登記管理制度，已成為全國人防系統(tǒng)關注的重大課題，也是涉及國家、單位和個人利益的重大問題。一、人防工程產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀目前，人防工程產(chǎn)權(quán)問題，主要集中在結(jié)建防空地下室的歸屬，且問題越來越突出，主要有三種觀點：一是房地產(chǎn)開發(fā)商全部說。此種觀點認為，依據(jù)人民防空法關于“人民防空工程平常由投資者運用管理，收益歸投資者全部”的表述，理

2、解為“誰投資誰全部”，即防空地下室由建設單位投資建設，其全部權(quán)屬于建設單位。二是業(yè)主全部說。此種觀點認為，開發(fā)商已將防空地下室的建設成本攤?cè)氲厣辖ㄖ杀举u給了消費者，那么消費者個人就應當擁有防空地下室的產(chǎn)權(quán)，業(yè)主基于對其所購房屋的專用全部權(quán)，而對防空地下室擁有共有部分持分權(quán)，因而不須要另行支付購買或運用防空地下室的費用。三是國家全部說。此種觀點認為，結(jié)建防空地下室是建設單位必需依法履行的義務，這種法定義務具有強制性，好比公民、法人和其他組織依法納稅一樣，必需履行，只不過履行義務的方式不同，不能片面地認為結(jié)建防空地下室是建設單位的投資行為。同時，從義務均衡的角度看，假如沒有修建防空地下室而繳納了

3、人防工程易地建設費，該費用就上繳了國庫，而修建了防空地下室，產(chǎn)權(quán)則屬于開發(fā)商，這屬于義務不均衡。杭州市在法律未明晰人防工程產(chǎn)權(quán)的狀況下，至今全市全部人防工程都未辦理產(chǎn)權(quán)證。房管部門在辦理民用建筑產(chǎn)權(quán)證時，經(jīng)人防主管部門確認后，除去了其防空地下室的面積。由于人防工程沒有確權(quán)，致使結(jié)建防空地下室權(quán)屬爭議不斷。自2003以來，越來越多的開發(fā)商將結(jié)建防空地下室劃分為多個車位，以每個車位2030萬元，長期（3050年）出售給業(yè)主。由此，業(yè)主和開發(fā)商之間爭吵防空地下室歸屬的沖突越來越突出，而人防主管部門因無法律依據(jù)，對此無法義正詞嚴進行調(diào)解和處理。隨著公民法律意識的進一步提高，假如人防工程產(chǎn)權(quán)不明晰，確權(quán)

4、問題不解決，沖突將會進一步突現(xiàn)。此外，因產(chǎn)權(quán)不明晰而造成結(jié)建防空地下室的管理主體、管理責任、維護經(jīng)費難以落實。2009年5月杭州市人防辦組織人防工程產(chǎn)權(quán)登記管理調(diào)研組赴上海市、長沙市和重慶市人防辦就人防工程產(chǎn)權(quán)明晰后其產(chǎn)權(quán)登記管理工作進行了調(diào)研，綜合狀況如下：（一）三個市人防工程產(chǎn)權(quán)登記管理的現(xiàn)狀1、上海市：上海市在上海市民防工程建設和運用管理方法（市政府規(guī)章，于2003年4月1日起施行）其次十條明確“民防工程的投資者可以依據(jù)房地產(chǎn)管理的有關規(guī)定取得民防工程的全部權(quán)。民防工程的全部權(quán)登記，依據(jù)本市房地產(chǎn)登記的有關規(guī)定執(zhí)行”。2005年上海市房屋土地資源管理局制發(fā)的關于辦理結(jié)建民防工程房地產(chǎn)登記

5、有關問題的通知（滬房地資權(quán)2005336號）和2006年上海政府印發(fā)的上海市城市地下空間建設用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定（滬府發(fā)200620號）規(guī)定了屬于民防工程的，應當在房地產(chǎn)證書中注明“民防工程”，并記載其平常用途。從2006年起上海市起先辦理民防工程的產(chǎn)權(quán)登記，結(jié)建民防工程的產(chǎn)權(quán)在大證（房地產(chǎn)商）和小證（業(yè)主）的產(chǎn)權(quán)證書中都注明“民防工程”。辦證、發(fā)證全部由房產(chǎn)部門辦理，民防部門未介入，也未到民防部門備案。2、長沙市：2004年湖南省政府出臺了湖南省人民防空工程產(chǎn)權(quán)管理方法，在第四條中明確“人防工程實行誰投資、誰全部的原則”，第五條明確“人防工程產(chǎn)權(quán)實行登記發(fā)證的管理制度，人防工程產(chǎn)權(quán)證

6、書為國家現(xiàn)行房屋產(chǎn)權(quán)證書，不另行制發(fā)人防工程產(chǎn)權(quán)證書”。長沙市人防辦對人防產(chǎn)權(quán)有不同的看法，認為結(jié)建人防工程的產(chǎn)權(quán)應當屬于國家有。至今，長沙市僅辦理了3個由民營資金建設的單建式人防工程產(chǎn)權(quán)證，結(jié)建人防工程的產(chǎn)權(quán)證一個也沒辦理。3、重慶市：重慶市在重慶市人民防空條例（重慶市人大2005年修正通過）第七條明確“激勵企事業(yè)單位、社會團體和個人，以各種方式投資建設和利用人民防空設施，其全部權(quán)和收益歸投資者”，第三十一條明確“人民防空建（構(gòu)）筑物的全部人持人民防空建（構(gòu)）筑物備案登記資料到土地房屋行政主管部門辦理權(quán)屬登記”。到2009年2月重慶市國土房管局制發(fā)了關于人防工程權(quán)屬登記有關問題的通知（渝國土

7、房管發(fā)200951號）后，于今年上半年起先辦理人防工程權(quán)屬登記。結(jié)建人防工程的產(chǎn)權(quán)，大證、小證都可辦理。房地產(chǎn)證上注明“用途屬人防防工程”。對具有規(guī)劃、建設等手續(xù)的單建式人防工程，但缺少用地手續(xù)的人防工程，在獲得土地運用手續(xù)后，辦理權(quán)屬登記。（二）三個市人防工程產(chǎn)權(quán)登記管理的共同點1、以人防法規(guī)、規(guī)章形式明確人防工程權(quán)屬后，由國土房管部門制發(fā)人防工程產(chǎn)權(quán)登記方法；2、人防工程產(chǎn)權(quán)登記依據(jù)房地產(chǎn)登記的規(guī)定執(zhí)行，產(chǎn)權(quán)證書為房地產(chǎn)權(quán)證書，不另行制發(fā)人防工程產(chǎn)權(quán)證書；3、由房地產(chǎn)管理部門負責登記發(fā)證；4、在產(chǎn)權(quán)證書上注明“人防工程和面積”；5、上海、重慶市的結(jié)建人防工程產(chǎn)權(quán)可辦理大證、小證。二、人防工

8、程產(chǎn)權(quán)登記后的利和痹利：人防工程實行產(chǎn)權(quán)登記，明確了產(chǎn)權(quán)，一方面能使地下土地運用和地上一樣可以流通，能更多地吸引民營資金開發(fā)地下空間，有利于進一步推動城市地下空間的開發(fā)利用，緩解城市用地驚慌，促進城市立體化建設；另一方面人防工程明確了產(chǎn)權(quán)人，有利于人防主管部門對人防工程維護管理實施監(jiān)管。痹：人防工程是個特別的物體，有著特別的使命，即戰(zhàn)時為人民群眾和物資供應掩蔽，保障人民群眾的生命和財產(chǎn)平安，保持斗爭的潛力。因此，在平常須要加強維護管理，確保其不受損壞，保證其防空效能。人防工程產(chǎn)權(quán)實行登記，主要沖突集中在結(jié)建防空地下室的產(chǎn)權(quán)如何登記。防空地下室登記可有兩種形式，一是“整體登記”，二是“分割登記”

9、?！罢w登記”（大證）是指一個防空地下室只核發(fā)一本房地產(chǎn)證書，防空地下室只能以整體的形式進入流通、轉(zhuǎn)讓等市場領域?！胺指畹怯洝保ㄐ∽C）是指將一個防空地下室分割成若干個獨立的空間，核發(fā)若干個相對獨立的產(chǎn)權(quán)證書。若實行小證登記，一個整體的防空地下室就會有很多個產(chǎn)權(quán)人，那么該防空地下室的維護管理主體是誰？結(jié)建人防工程的維護管理經(jīng)費怎樣落實和保障？上海市、重慶市因結(jié)建人防工程產(chǎn)權(quán)辦理了小證，出現(xiàn)了這些人防工程無人負責和無人維護管理的現(xiàn)象。三、對杭州市人防工程產(chǎn)權(quán)登記管理的幾點看法綜合上述三個城市人防工程產(chǎn)權(quán)登記管理的做法及出現(xiàn)的難點問題，依據(jù)杭州市委辦公廳、市政府辦公廳關于印發(fā)杭州市區(qū)地下空間建設用地

10、管理和土地登記暫行規(guī)定的通知（市委辦發(fā)200986號），對杭州市人防工程產(chǎn)權(quán)登記管理提出如下看法：（一）人防工程產(chǎn)權(quán)登記的幾點事項1、人防工程產(chǎn)權(quán)登記依據(jù)本市房地產(chǎn)登記方面的法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范處理。人防工程產(chǎn)權(quán)證書為本市的地下空間建設用地運用權(quán)證書和房產(chǎn)權(quán)證書，不另行制發(fā)人防工程產(chǎn)權(quán)證書。2、申請人防工程房地產(chǎn)權(quán)登記的，申請人應當向產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)提交人防工程竣工驗收看法書或備案表。3、在地下空間建設用地運用權(quán)證書和房產(chǎn)權(quán)證書中應當注明“人防工程、面積和用途”。4、人防主管部門應當向房地產(chǎn)權(quán)證書登記機構(gòu)了解每年人防工程產(chǎn)權(quán)登記的狀況，便于駕馭相關狀況。（二）結(jié)建人防工程的房產(chǎn)權(quán)證以做到大證止為宜

11、。一個完整的人防工程由空間面積、防護設施設備（包括防護密閉門、通風設施、設備間等）構(gòu)成，人防工程只有處于完整并良好的狀態(tài)下，才能發(fā)揮其防空效能。因此，房地產(chǎn)商在取得人防工程房產(chǎn)權(quán)證后，允許其將人防工程整體出售、出租和抵押，不宜再將人防工程分割成若干小單元（面積）予以出售和抵押等。因為房地產(chǎn)商取得一個（整體）人防工程產(chǎn)權(quán)后，該人防工程的產(chǎn)權(quán)人為1人，假如再將該項人防工程分割成若干小單元出售，勢必會造成該人防工程由1個產(chǎn)權(quán)人變成多個產(chǎn)權(quán)人，而多個產(chǎn)權(quán)人分別只擁有該人防工程中的一小塊平面面積，他們僅對擁有產(chǎn)權(quán)面積的地方負責，由此會造成人防工程的整體（包括人防設施設備等）無人負責、無人維護管理。房地產(chǎn)

12、商在取得人防工程產(chǎn)權(quán)后，就是該人防工程的維護管理主體，應當擔當該人防工程相應的維護管理責任。這樣有利于結(jié)建人防工程的平常維護管理，使該人防工程在平常運用時不受損壞，確保其防空效能。（三）借鑒上海市、重慶市在法規(guī)、規(guī)章明確人防工程產(chǎn)權(quán)后，國土房屋管理部門制發(fā)了人防工程產(chǎn)權(quán)登記管理方法的閱歷，結(jié)合杭州市國土和房產(chǎn)分開管理的實際，建議：1、和國土部門溝通、協(xié)調(diào)，由市國土資源局制發(fā)人防工程建設用地運用登記若干規(guī)定。2、和房管部門溝通、協(xié)調(diào)，由市房產(chǎn)管理局制發(fā)人防工程產(chǎn)權(quán)登記若干規(guī)定。 從杭州市地下空間產(chǎn)權(quán)登記引發(fā)防空地下室管理的思索近年來，隨著城市化進程的加快，我市結(jié)合民用建筑修建的防空地下室（以下統(tǒng)

13、稱防空地下室）面積快速增長，其產(chǎn)權(quán)的歸屬成為了民眾關注的焦點。今年，市委、市政府出臺了杭州市區(qū)地下空間建設用地管理和土地登記暫行規(guī)定（市委辦發(fā)200986號），對防空地下室如何確權(quán)和如何管理帶來了新的挑戰(zhàn)。我們要通過建立防空地下室登記和管理的良性機制，既促進地下空間的開發(fā)利用，又能保障防空地下室的戰(zhàn)備和公共應急效能不受影響。一、防空地下室的確權(quán)現(xiàn)狀分析現(xiàn)行的人民防空法和中心有關文件雖然對各級政府、有關單位和個人建設防空地下室的責任或必需履行的義務作了明確規(guī)定，但對防空地下室權(quán)屬問題沒有做出詳細界定。因此，防空地下室產(chǎn)權(quán)歸屬問題成了一個具有普遍性且頗有爭議的問題。因防空地下室確權(quán)所涉及的國家層面

14、法律依據(jù)不足以及現(xiàn)實問題的困難性，全國絕大部分省、市仍停留在理論探討階段，只有少數(shù)省、市提出了自己的解決思路和管理模式。綜合社會各界對防空地下室產(chǎn)權(quán)歸屬問題的看法，歸納起來大致有五種表現(xiàn)形式。一是由中心財政和地方財政或人防易地建設費出資修建的防空地下室，（如我市的人防指揮所，南、北山坑道工程，城站廣場防空地下室，吳山廣場防空地下室等）其產(chǎn)權(quán)歸國家全部。二是依據(jù)人防法規(guī)定，由有關部門負責修建的醫(yī)療救援、物資儲備等專用工程（如我市第四人民醫(yī)院的地下醫(yī)院、地下糧庫等），因這些部門（單位）一般為政府組成部門或國有企事業(yè)單位，其產(chǎn)權(quán)歸國家全部或單位全部。三是由國家以土地運用權(quán)作價出資方式或國家出資和非國

15、有經(jīng)濟組織、個人共同投資修建的單建工防空地下室（如我市西湖區(qū)人防辦和一企業(yè)即將合資建設的東山弄防空地下室），其產(chǎn)權(quán)為國家和其他投資者共有。四是單位或個人利用非國有資金，除法律規(guī)定義務之外，投資建設的防空地下室，其產(chǎn)權(quán)歸投資者全部。我市暫無此類工程。五是結(jié)合民用建筑修建的防空地下室。這部分防空地下室不但量大（占我市防空地下室總面積的80%左右，并每年以50萬平方米的量增加），而且權(quán)屬問題爭議較大。目前主要存在三種不同的觀點。第一種是產(chǎn)權(quán)國家全部說。持該觀點的人認為，人防法規(guī)定“人民防空是國防的組成部分”，作為人防資產(chǎn)組成部分的防空地下室，是國防資產(chǎn)的組成部分。物權(quán)法規(guī)定“國防資產(chǎn)屬于國家全部”。

16、所以，其產(chǎn)權(quán)應當屬于國家全部。同時，結(jié)合民用建筑修建防空地下室和繳納易地建設費都是履行法定義務的不同形式。就此而言，遵從并實施同一法律，是不應出現(xiàn)兩種迥然不同的結(jié)果。目前,沈陽、揚州等城市采納的是結(jié)建防空地下室為國家全部的制度。其次種是產(chǎn)權(quán)投資者全部說。這種觀點認為，房開商是防空地下室的干脆投資者和建設者，其對防空地下室的物權(quán)是通過生產(chǎn)（投資建設）而取得的，屬于民法確定的原始取得范疇。同時，建設部商品房銷售面積計算及公用建筑面積分攤規(guī)則明確規(guī)定作為人防工程的地下室不計入公用建筑面積，并且開發(fā)商和業(yè)主簽訂的商品房買賣合同也未約定防空地下室納入公共面積進行分攤。目前，上海、重慶等市出臺了“誰投資誰

17、全部”的政策。第三種是產(chǎn)權(quán)業(yè)主說。這種觀點認為，開發(fā)商制定的整棟樓房的總銷售價格由開發(fā)成本費用、利潤、貸款利息、管理費用、稅金、商品房附加費等構(gòu)成。而開發(fā)商會把防空地下室建設費納入開發(fā)成本費用從而計入房價，并通過房價轉(zhuǎn)嫁給全部業(yè)主,全部業(yè)主應為真正的投資者，所以其產(chǎn)權(quán)應當歸業(yè)主全部。目前，干脆將防空地下室產(chǎn)權(quán)做給業(yè)主的方式還沒有?？傊揽盏叵率矣绕涫墙Y(jié)合民用建筑修建的防空地下室產(chǎn)權(quán)問題是市場經(jīng)濟條件下遇到的新問題，既是一項政策性很強的工作，又是涉及千家萬戶利益的大事。政府相關部門要站在肯定的高度，科學合理的制定政策，使其在實施過程中既能符合相關法規(guī)精神，又能維護國家、集體財產(chǎn)權(quán)和愛護私有財產(chǎn)

18、權(quán)的原則。二、防空地下室“整體確權(quán)”和“分割確權(quán)”的利弊分析隨著杭州市區(qū)地下空間建設用地管理和土地登記暫行規(guī)定的實施，如何對防空地下室進行確權(quán)又成為了關鍵問題。通過調(diào)研，我們認為防空地下室是平常為經(jīng)濟社會服務，戰(zhàn)時能愛護人民生命財產(chǎn)平安的特別工程。工程是包含了通風、防化、消毒、密閉等專用設備組成的有機整體。只有加強平常對其的維護保養(yǎng)工作，并按時落實平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換工作，才能發(fā)揮其戰(zhàn)（災）時應有的防護效能。1、“整體確權(quán)”有利于落實維護管理工作的責任主體。一個工程辦理一本產(chǎn)權(quán)證，每個工程的維護管理由一個責任主體負責，這種嚴格的一一對應關系使產(chǎn)權(quán)人依法應盡的管理義務被牢牢鎖定，法律權(quán)利、義務的指向明確，責

19、權(quán)利高度統(tǒng)一，能最大限度地起到預警自律的客觀作用。同時，也便于人防及其他有關主管部門依據(jù)產(chǎn)權(quán)登記加強對防空地下室的監(jiān)管。2、“整體確權(quán)”有利于落實平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換責任。目前投入運用的防空地下室為了平常能最大限度地進行開發(fā)利用，有很多工程未了項目，如防護單元的隔斷、水箱、電站的安裝、出入口的封堵等施工內(nèi)容需在臨戰(zhàn)（災）時進行緊急落實到位。因此，整體確權(quán)，責任主體單一，有利于工程全部人依據(jù)國家規(guī)定落實平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換工作。3、“整體確權(quán)”有利于落實緊急狀況下由政府統(tǒng)一征用的要求。防空地下室的特別性就在于遇有斗爭或重大災難等緊急狀況必需接受政府的緊急征用，一個工程面對一個主體有利于政府主管部門進行剛好有效的統(tǒng)一調(diào)配

20、運用。防空地下室整體確權(quán)也有不利的一面。投資人要想獲得防空地下室的產(chǎn)權(quán)就必需購買整個防空地下室，導致在作為車庫等平常運用時，不同買主無法獲得相應面積的產(chǎn)權(quán)登記，從肯定程度上將影響買主的投資欲望，不利于激活防空地下室的投資熱忱。（二）防空地下室“分割確權(quán)”的利弊分析防空地下室分割辦理產(chǎn)權(quán)，一個防空地下室就會出現(xiàn)多個買受人，要讓多個買受人共同管理好防空地下室，其難度就會很大。同時，人防主管部門要對多個買受人的管理行為進行有效監(jiān)督也將變得更加困難。1、“分割確權(quán)”不利于維護管理主體的認定。防空地下室分割出售變成一個個小產(chǎn)權(quán)，實際情形下，每個買受人的產(chǎn)權(quán)很可能只是一個個獨立的車位，和之對應的維護管理責

21、任也只是所購買的車位部分，而不能作為車位出售的電站、機房、通道等部位及大量的風機、管道、防護門（框）等配套人防設施將處于失范狀態(tài)。2、“分割確權(quán)”不利于維護管理經(jīng)費的落實。 一旦產(chǎn)權(quán)主體分割成一個個小業(yè)主后，防空地下室的平常維護管理經(jīng)費就須要通過向一個個產(chǎn)權(quán)人籌集的形式來落實，并托付社會中介服務機構(gòu)（一般是物業(yè)管理單位）代為集中管理和運用，但這筆費用目前未列入物業(yè)管理費運用范圍，故不能干脆被物業(yè)費所吸納，征集的主體也不是小區(qū)全體業(yè)主，故而會存在延緩收繳或收繳不到位的風險。3、“分割確權(quán)”不利于平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換方案的落實。產(chǎn)權(quán)可以分戶，但平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換義務不行能分割，因此像大產(chǎn)權(quán)那樣干脆將轉(zhuǎn)換義務隨產(chǎn)權(quán)過戶而

22、承接的思路不行行。假如要求房開商在辦產(chǎn)權(quán)前現(xiàn)行支付平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換資金，入?？顚簦瑒t形成了一筆事實的“死錢”，且和目前應對金融危機，為企業(yè)減負的大政策有所不符，更會帶來隨物價上漲等因素所帶來的差額補足風險。4、“分割確權(quán)”不利于緊急狀況下征用。防空地下室在遇有戰(zhàn)備等緊急狀況將被緊急征用，一個工程面對多個產(chǎn)權(quán)主體，明顯增加了主管部門在緊急狀況下剛好有效統(tǒng)一調(diào)配的難度。當然，防空地下室分割確權(quán)也有好處。它有利于防空地下室在流通市場上進行交易，便于房開商快速回籠投入的資金，減輕投資壓力，保持資金鏈條通暢，從某種程度上能刺激地下空間的開發(fā)。三、防空地下室確權(quán)過程中應把握的問題防空地下室是戰(zhàn)時（災時）愛護人民

23、生命財產(chǎn)平安的生命線工程，工程內(nèi)的設施設備只有平常得到有效的維護管理，才能在須要時發(fā)揮其應有的防護效能，戰(zhàn)時或重大災難時又必需聽從國家統(tǒng)一征用，因此，防空地下室又比一般工程多了一個公共屬性。政府相關部門在推動防空地下室的產(chǎn)權(quán)落實的過程中應把握以下幾個問題。（一）要進一步加強依法行政的人防工程監(jiān)管力氣。中華人民共和國人民防空法明確指出：“人民防空主管部門對人民防空工程的維護管理進行監(jiān)督檢查?！边@就要求各區(qū)、縣（市）人防主管部門依法擔當起區(qū)域內(nèi)的人防工程監(jiān)管責任。近年來，隨著我市人防工程面積的大幅增長，各區(qū)、縣（市）人防主管部門的監(jiān)管任務相當繁重，監(jiān)管力氣明顯不足。如西湖區(qū)人防工程面積已達50萬平

24、方米，每年還有很多人防工程在建，但人防工程的監(jiān)管人員只有2名。面對日益增多的人防工程，要搞好維護管理，就要落實相關管理人員，建立起一支懂技術(shù)、懂法律的人防工程管理隊伍。更為重要的是，要有一個單設的縣級人防機構(gòu)作保證。目前，我市13個區(qū)、縣（市）人防機構(gòu)沒有單設，都掛靠在政府辦或建設局。假如說這種格局在當時的狀況下尚能應付的話，則在人防（民防）工作任務日益繁重，人防工程建設和管理任務和日俱增的今日，明顯是不相稱的。這就須要各區(qū)、縣（市）仔細執(zhí)行國發(fā)20084號和南京軍區(qū)2001聯(lián)字1號文件中關于要求縣級人防機構(gòu)必需單設的要求，從長遠利益動身，從維護群眾生命財產(chǎn)平安動身，落實人防機構(gòu)單設，適當增加

25、技術(shù)人員，讓人防主管部門更好的擔當起監(jiān)督管理職責。（二）要進一步明確防空地下室維護管理的責任主體。防空地下室在整體確權(quán)的狀況下，人防主管部門主要依據(jù)中華人民共和國人民防空法的相關規(guī)定，對現(xiàn)有的工程維護管理制度稍作些修改和完善就能干脆進行有效的管理和監(jiān)督。工程全部人在依法取得工程平常運用證后，享有運用收益的權(quán)利，并擔當防空地下室的依法維護管理義務。當防空地下室由工程全部人干脆管理時，則維護管理主體就是工程全部人。當工程全部人托付物業(yè)公司管理時，物業(yè)公司還可作為連帶責任人，一同履行管理職責。防空地下室在分割確權(quán)的狀況下，則由物業(yè)公司作為維護管理主體相對較為合適。由于不少房地產(chǎn)商在賣出結(jié)建地下室獲益

26、后，或隨項目的完成解散，或轉(zhuǎn)至外地發(fā)展，導致人防設施無人維護。業(yè)主或業(yè)主委員會也不能獨立地擔當義務。依照我市工程管理和行政執(zhí)法實踐，目前對商住小區(qū)式結(jié)建防空地下室的維護管理責任主體仍確定為物業(yè)管理單位。當結(jié)建防空地下室采納分割確權(quán)后，則建議對小業(yè)主實質(zhì)核發(fā)的產(chǎn)權(quán)面積不僅應包括車位部分，還應當包含依據(jù)比例分攤的防空地下室其他公建配套面積。小業(yè)主在享有防空地下室運用權(quán)的同時，對人防公建配套部位也負有連帶的依法管理義務。物業(yè)管理單位受業(yè)主托付負有依法運用管理防空地下室的義務。這也是分割確權(quán)后落實工程維護管理責任的權(quán)宜之計。但由于當前不少小區(qū)出現(xiàn)了物業(yè)空檔的狀況，當違法事務發(fā)生在這一期間時，面對眾多的

27、小業(yè)主，相關責任仍將難以追究。（三）要進一步確保防空地下室平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換義務的履行。防空地下室作為平戰(zhàn)兩用的特別工事，出于平常為經(jīng)濟社會服務的大局考慮，在建設時部分人防設施、設備暫緩施工或者安裝，以便于平常運用，到臨戰(zhàn)前按設計編制的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換方案要求施工并安裝到位。但現(xiàn)有平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換方案在通過驗收時，只要求設計單位出具細化后的文稿，列明戰(zhàn)時轉(zhuǎn)換須要的物資、施工預算、人員分工等事項，詳細的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換經(jīng)費是普遍沒有預留到位的。因缺乏固有資金的保障，給臨戰(zhàn)方案剛好到位增加了不行控的風險。如久而久之，因一些房開商拒絕擔當責任或主體滅失等緣由，本應由房開商擔當?shù)姆闪x務最終難以追索。防空地下室在整體確權(quán)的狀況下，平戰(zhàn)

28、轉(zhuǎn)換方案及相關保障責任可由工程全部人擔當。由于防空地下室的全部人為一個主體，因此，不論是平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換方案的編制還是平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換時所需資金的落實都由其全部人擔當。當工程整體進行轉(zhuǎn)讓時，防空地下室平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換義務也將隨轉(zhuǎn)讓合同一起被讓渡。防空地下室在分割確權(quán)的狀況下，建設單位可托付政府部門實施臨戰(zhàn)前轉(zhuǎn)換，在報驗時按需轉(zhuǎn)換工程量的現(xiàn)行造價向政府部門繳納平戰(zhàn)功能轉(zhuǎn)換資金，納入財政專戶。雖然會對政府在臨戰(zhàn)前承載的工作量提出了很大的考驗，同時有可能因物價波動、設備更新等沖突集中在政府身上，但繳納平戰(zhàn)功能轉(zhuǎn)換資金仍是防空地下室分割確權(quán)后保障權(quán)利義務關系的有效做法。（四）要進一步保障防空地下室維護管理經(jīng)費的落實防空地下室

29、要管好，管到位，符合法律和規(guī)范的要求，核心在于找到、找準權(quán)責對應人，落腳點則在于維護資金能不能得到充分的保障。借鑒房管和消防等專項經(jīng)費的管理方法，將防空地下室歸入物業(yè)管理范疇將是發(fā)展趨勢，關鍵是資金的落實。防空地下室物業(yè)維護的資金可以分為兩塊，一塊是用于防空地下室的大型設備更新或大修的費用，另一塊是用于防空地下室的日常維護管理費用。前者主要用于物業(yè)保修期滿后物業(yè)共用部位共用設施設備的修理更新改造。其涉及到的經(jīng)費相對較高，屬于成本性支出。后者主要指防空地下室共用部位設施、設備日常運行和養(yǎng)護費用，如給設備除塵、除銹、刷漆、更換屬易耗品構(gòu)件等。該項費用相對不高，屬于運用中的日常性支出。防空地下室在整體確權(quán)的狀況下，防空地下室的維護保障經(jīng)費可依據(jù)中華人民共和國人民防空法其次十五條規(guī)定：“有關單位應當依據(jù)國家規(guī)定對已經(jīng)修建或者運用的人民防空工程進行維護管理，使其保持良好的運用狀態(tài)”的規(guī)定進一步細化明確。因整體確權(quán)后，全部權(quán)單一，在維護保障經(jīng)費上相對簡單落實。防空地下室在分割確權(quán)的狀況下，則兩項經(jīng)費的落