國(guó)企混合所有制改革的現(xiàn)狀問(wèn)題建議

1、國(guó)企混合所有制改革的現(xiàn)狀、問(wèn)題、建議新一輪的國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，集中于如何有效強(qiáng)化和放大國(guó)有資本功能這一焦點(diǎn)上，是國(guó)有資本面向企業(yè)外部和社會(huì)資本，謀求企業(yè)發(fā)展和資本集中、重組、擴(kuò)張的改革。即通過(guò)國(guó)有資本和社會(huì)資本的相互結(jié)合，放大國(guó)有資本的功能，同時(shí)也為社會(huì)資本進(jìn)入國(guó)有經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)領(lǐng)域打開(kāi)大門(mén)。然而，要深入推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，首先要認(rèn)清其內(nèi)涵和其中的關(guān)鍵問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的內(nèi)涵關(guān)于混合所有制改革的概念內(nèi)涵分析，需要辨別混合所有制、混合所有制經(jīng)濟(jì)和混合經(jīng)濟(jì)的概念?；旌纤兄谱钤鐏?lái)源于20世紀(jì)六七十年代西方國(guó)家對(duì)傳統(tǒng)資本主義自由放任經(jīng)濟(jì)模式的改良理論一一“混合經(jīng)濟(jì)”論?；旌辖?jīng)濟(jì)主要

2、源于凱恩斯的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論，經(jīng)漢森、薩繆爾森、科斯、諾斯等人的發(fā)展而形成，實(shí)質(zhì)上指的是國(guó)家干預(yù)的、以私人經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。根據(jù)牛津經(jīng)濟(jì)學(xué)詞典，混合所有制是關(guān)于所有制的制度安排；混合所有制經(jīng)濟(jì)是指各種不同所有制資本，通過(guò)多元投資、相互融合而形成的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形式；混合經(jīng)濟(jì)是用于描述一個(gè)介于放任自流市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之間的經(jīng)濟(jì)，特指有市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)并存的經(jīng)濟(jì)。通過(guò)文獻(xiàn)梳理和作者分析判斷，混合所有制是微觀層面的概念，指的是存在不同類別生產(chǎn)資料所有制的混合，不僅包括公有制與私有制的混合，還包括國(guó)家所有與集體所有的混合；混合所有制經(jīng)濟(jì)是一個(gè)宏觀層面的語(yǔ)義概念，它是指國(guó)家所有、集體所有、非

3、公所有的生產(chǎn)資料所有制成分，至少兩種組合在一起的經(jīng)濟(jì)制度，表現(xiàn)形式主要有：交叉持股、股份制、上市，發(fā)展而成的微觀形態(tài)是混合所有制企業(yè)；混合經(jīng)濟(jì)是西方國(guó)家的概念，指的是私人經(jīng)濟(jì)為主的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)加入了國(guó)家干預(yù)調(diào)控，與我國(guó)的混合所有制經(jīng)濟(jì)形成的背景和社會(huì)體制不同，我國(guó)的混合所有制經(jīng)濟(jì)是從公有制發(fā)展而來(lái)的以公有制為主體、其他所有制共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度。國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的現(xiàn)狀在分類改革的推進(jìn)方面，2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)與關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見(jiàn)相繼出臺(tái)，指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類改革。目前，中央企業(yè)功能界定與分類已經(jīng)完成，29個(gè)?。▍^(qū)、市）出臺(tái)了分類意見(jiàn)或方案

4、，但進(jìn)行實(shí)質(zhì)性分類改革實(shí)踐的地方并不多，大多是照搬國(guó)家層面的政策。其中，上海和深圳的分類改革實(shí)踐在全國(guó)有重要的示范意義。具體而言，上海市的改革思路是以準(zhǔn)確界定國(guó)有企業(yè)功能定位為切入點(diǎn)，全面推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的分類改革，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。其具體做法是，根據(jù)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)屬性的不同，兼顧企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展階段，按照資產(chǎn)規(guī)模、營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)和人員等指標(biāo)的占比情況，將國(guó)有企業(yè)分為競(jìng)爭(zhēng)類、功能類和公共服務(wù)類這三種類型。深圳則率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)了包括文化傳媒資產(chǎn)在內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，并在數(shù)年前就根據(jù)不同企業(yè)特點(diǎn)，確立了分類監(jiān)管考核的辦法，基本實(shí)現(xiàn)了“一企一策”的考核方式。在混改領(lǐng)域的推進(jìn)方面，改革從非壟

5、斷行業(yè)向壟斷行業(yè)推進(jìn)，從子公司、項(xiàng)目層面逐漸向集團(tuán)公司層面推進(jìn)。從2016年開(kāi)始，壟斷行業(yè)的混改加快“破冰”步伐。2019年，混改在壟斷行業(yè)將更加開(kāi)放，正在甄選第四批混改試點(diǎn)企業(yè)。在公司治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的推進(jìn)方面，國(guó)有資本與其他所有制資本通過(guò)股份制上市、收購(gòu)非國(guó)有企業(yè)、引入非國(guó)有資本改制、員工持股、項(xiàng)目PPP等混改途徑進(jìn)行融合，法人公司的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化?；旄姆绞街饕▋煞N：一種是在存量業(yè)務(wù)上通過(guò)老股轉(zhuǎn)讓與增資擴(kuò)股的方式引入戰(zhàn)略性投資，以及通過(guò)員工持股進(jìn)行股權(quán)激勵(lì)；另一種是在增量業(yè)務(wù)上通過(guò)與其他所有制資本進(jìn)行合資形成新的混合所有制企業(yè)。在積極引入社會(huì)資本、規(guī)范發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)方面，2017年

6、，央企混改引入社會(huì)資本規(guī)模達(dá)到3386億元。2018年，僅在北交所通過(guò)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和增資擴(kuò)股兩種方式完成的國(guó)有企業(yè)有196家，共引入社會(huì)資本450.22億元。在混合所有制企業(yè)戶數(shù)進(jìn)展方面，據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中央企業(yè)及各級(jí)子企業(yè)混合所有制戶數(shù)占比達(dá)到69%，省級(jí)國(guó)企混合所有制戶數(shù)占比達(dá)到56%。越來(lái)越多的競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)在混改中進(jìn)一步調(diào)整股權(quán)比例，促進(jìn)企業(yè)形成了有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。在管理結(jié)構(gòu)推進(jìn)方面，管人、管事、管資產(chǎn)的“國(guó)資委+國(guó)有企業(yè)”的二級(jí)管理結(jié)構(gòu)正轉(zhuǎn)變成管資本的“國(guó)資委+運(yùn)營(yíng)公司/投資公司+國(guó)有企業(yè)”的三級(jí)管理結(jié)構(gòu)。2016年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過(guò)了國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本

7、為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案。2017年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)該方案，取消、下放、授權(quán)43項(xiàng)國(guó)資監(jiān)管事項(xiàng)。同年，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在原有2家試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展到了“2+8”共計(jì)10家，即誠(chéng)通集團(tuán)、中國(guó)國(guó)新2家運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，和國(guó)投、中糧集團(tuán)、神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國(guó)五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)等8家投資公司試點(diǎn)。26個(gè)地方國(guó)資委改組組建了72家投資運(yùn)營(yíng)公司。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，已有36家省級(jí)國(guó)資委改組組建了142家國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。2018年底，國(guó)資委又確定了航空工業(yè)集團(tuán)、國(guó)家電投等11家央企為國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)企業(yè)。國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理由管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本為主，管理結(jié)構(gòu)中的各主體權(quán)責(zé)發(fā)生了本質(zhì)性變化

8、，正在形成混合所有制改革依法合規(guī)的操作規(guī)則。國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的問(wèn)題在新的“1+N”政策體系的推動(dòng)下，國(guó)有企業(yè)混改在分類改革、壟斷行業(yè)改革、公司治理結(jié)構(gòu)改革、國(guó)企管理體制結(jié)構(gòu)改革等方面取得了一些進(jìn)展。同時(shí)，存在一些突出的問(wèn)題。各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)“混改”存在的種種問(wèn)題，最主要的原因不在“混改”自身，而在于“混改”之外。國(guó)企混合所有制改革的內(nèi)涵和外延不清晰，主要原因是國(guó)資股權(quán)多元化與混合所有制混雜等問(wèn)題突出。很多已經(jīng)完成了改制的企業(yè)里，法人治理結(jié)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)生變化，只是注冊(cè)方式由全民所有制改成公司制，且資本結(jié)構(gòu)仍是國(guó)有獨(dú)資。這些國(guó)有獨(dú)資的公司不屬于混合所有制企業(yè)，他們的改制也不屬于混合所有制

9、改革，但在目前的改革實(shí)踐和研究分析中，并沒(méi)有進(jìn)行區(qū)分，仍模糊地將改制作為國(guó)企混合所有制改革的主要途徑之一，這是混合所有制改革內(nèi)涵和外延不清晰問(wèn)題造成的。還有的研究和實(shí)踐將央企重組和不同層級(jí)的國(guó)有企業(yè)重組以及國(guó)企改制作為混合所有制改革的重要內(nèi)容，這也存在著類似的混合所有制改革內(nèi)涵和外延不清晰問(wèn)題，使得國(guó)資股權(quán)多元化與混合所有制混雜，如煤電一體化重組、央企重組等。國(guó)企混合所有制改革如果不能實(shí)現(xiàn)企業(yè)去行政化管理，則不能保障國(guó)有企業(yè)成為真正的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，相當(dāng)一部分“混改”后的企業(yè)的決策與經(jīng)營(yíng)行為沒(méi)有根本性改變，主要原因是法律和政策體系的缺失。混合所有制改革雖然改變了國(guó)有獨(dú)資的股權(quán)結(jié)構(gòu)，但是仍然在國(guó)有

10、股權(quán)比例上存在一些問(wèn)題，國(guó)有絕對(duì)控股、國(guó)有相對(duì)控股、國(guó)有參股的功能和管理方式?jīng)]有得到進(jìn)一步明確，存在同股不同權(quán)問(wèn)題。另外，很多企業(yè)都是整合二級(jí)、三級(jí)子公司上市來(lái)完成混合所有制改革的任務(wù)，集團(tuán)公司業(yè)務(wù)沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的雙重身份局面仍未改變，使得行政化管理難以向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變。另外，混合所有制改革并不能很好地解決影響國(guó)有企業(yè)過(guò)度投資和非理性投資的政府干預(yù)以及國(guó)有企業(yè)的經(jīng)理人代理問(wèn)題。即使新一輪混合所有制改革形成了新的“三會(huì)一層”的法人公司治理結(jié)構(gòu)，但由于混合所有制企業(yè)中國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)權(quán)利不明確，“三會(huì)一層”難以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分明，不能發(fā)揮各自的作用，故不能保障形成有效的制衡機(jī)制。而在法

11、律層面上，無(wú)論是企業(yè)法，還是公司法，都沒(méi)有對(duì)政府這個(gè)監(jiān)管者的權(quán)利進(jìn)行約束。如果企業(yè)經(jīng)營(yíng)不實(shí)現(xiàn)去行政化，國(guó)有企業(yè)和改制以后的混合所有制企業(yè)的市場(chǎng)主體地位就無(wú)法得到保障。實(shí)際上，在國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的過(guò)程中，沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)混合所有制改革的專項(xiàng)法律，來(lái)保障不同所有制企業(yè)的資本處決權(quán)利。在政策層面上，在國(guó)有企業(yè)改革“1+N”政策體系的頂層設(shè)計(jì)下，雖然在試點(diǎn)、稅收等方面出臺(tái)了一些政策，混改也在國(guó)企改革“雙百行動(dòng)”中被作為一個(gè)重點(diǎn)改革方向，但總體來(lái)說(shuō)，各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)企混合所有制改革也缺乏細(xì)分的、針對(duì)不同模式改革的具體政策體系。國(guó)有資產(chǎn)流失擔(dān)憂、同股不同權(quán)與企業(yè)融合難成為阻礙各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)企混合所有制

12、改革的重要因素，主要原因是現(xiàn)有的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制、國(guó)有資產(chǎn)管理體制、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制和產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展都不完善，仍不能為混合所有制改革提供良好的外部條件。雖然政策文件指明了國(guó)有資本與非國(guó)有資本混合的原則性標(biāo)準(zhǔn)，但并沒(méi)有形成具體的管理機(jī)制來(lái)指導(dǎo)怎么“混”和“混”多少。在混合的過(guò)程中，可能出現(xiàn)低估國(guó)有資產(chǎn)、高估非國(guó)有資產(chǎn)，或是國(guó)有企業(yè)管理層及非國(guó)有資本投資者串通的機(jī)會(huì)主義行為。因此，這些可能性情況使得國(guó)有企業(yè)管理層產(chǎn)生混合所有制改革會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的擔(dān)憂，影響國(guó)有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革的推進(jìn)。同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)雖然想通過(guò)發(fā)展混合所有制企業(yè)來(lái)獲得各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的政策資源，但由于擔(dān)心同股不同權(quán)問(wèn)題

13、會(huì)導(dǎo)致他們?cè)诨旄闹袥](méi)有話語(yǔ)權(quán)，無(wú)法保障自己的股權(quán)權(quán)益，因而不敢冒風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)在文化、制度規(guī)范等方面存在很多差異，在發(fā)展混合所有制過(guò)程中可能存在企業(yè)融合難的問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的政策建議國(guó)有企業(yè)中存在的內(nèi)部人控制、委托代理等問(wèn)題使得國(guó)有企業(yè)行為不經(jīng)濟(jì)，使得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)效率低下。為了解決這一問(wèn)題，有必要引入非國(guó)有資本，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革，形成有效制衡的管理結(jié)構(gòu)，從而改變國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和行為模式，促使國(guó)有企業(yè)行為合理化，并發(fā)展成為世界一流企業(yè)。因此，本文從立法建設(shè)、完善政策體系、提供保障條件、分類改革與分行業(yè)改革和未來(lái)研究方向等方面，對(duì)國(guó)企混改提出政策建議。

14、(1)加快國(guó)企混合所有制改革專項(xiàng)立法建設(shè)用法律條文清晰界定政府的干預(yù)范圍，并明確政府干預(yù)過(guò)度的懲罰措施，做到真正的“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)”。另外，用法律的權(quán)威性保障不同所有制資本參與各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的權(quán)益，確保同股同權(quán)，防止國(guó)有企業(yè)憑借一股獨(dú)大的股權(quán)結(jié)構(gòu)及政策優(yōu)勢(shì)侵占民營(yíng)企業(yè)的資本和利益，消除非國(guó)有資本在參與國(guó)企混改上的弱勢(shì)群體意識(shí)，使得不同所有制資本自愿參與混改，形成混合所有制改革良性的參與機(jī)制。(2)完善國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的政策體系國(guó)資委應(yīng)完全按照國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變職責(zé)，針對(duì)國(guó)有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司細(xì)化監(jiān)管資本制度，提高國(guó)有資本的管理效率，且在對(duì)各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)有

15、企業(yè)的管理上，不再干涉，放權(quán)給資本投資公司與資本運(yùn)營(yíng)公司；清晰界定國(guó)有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司對(duì)各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管職責(zé)范圍，保障各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)投資行為合理化。加快促使黨組織以紀(jì)律檢查委員會(huì)的形式在各級(jí)主體中扎根，形成各級(jí)主體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及信息反饋平臺(tái)，對(duì)干預(yù)過(guò)度、沖動(dòng)投資、監(jiān)管無(wú)作為等進(jìn)行調(diào)查取證并聽(tīng)證，形成各級(jí)主體的約束機(jī)制。(3)完善國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)等外部保障條件出臺(tái)政策支持國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)等為國(guó)企混改提供第三方評(píng)估和服務(wù)的市場(chǎng)組織得到快速發(fā)展，以科學(xué)的理論和方法定性國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，判斷經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)性與人為性，科學(xué)界定正常問(wèn)題與人為問(wèn)題，為國(guó)有

16、企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)松綁，提供一定的自由決策和發(fā)展空間，為各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)混合所有制改革營(yíng)造良好的市場(chǎng)服務(wù)環(huán)境，從而通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制促進(jìn)能源國(guó)企在人事、薪酬等方面進(jìn)行制度調(diào)整。(4)促進(jìn)國(guó)企分類改革優(yōu)先進(jìn)行對(duì)細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)實(shí)行有差別的混合所有制改革，促使各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)分類改革優(yōu)先進(jìn)行，對(duì)各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的公益性和商業(yè)性進(jìn)行區(qū)分，為混合所有制改革劃定清晰的領(lǐng)域和范圍，促使競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)補(bǔ)短板和提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促使壟斷性業(yè)務(wù)先進(jìn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型，再提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)有特殊或?qū)ｍ?xiàng)任務(wù)的各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)，可以在實(shí)行優(yōu)先股和國(guó)家特殊管理股制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)改革，在保障國(guó)家能源安全的基礎(chǔ)上提高能源效率，促使增資擴(kuò)股，擴(kuò)大國(guó)有資本的功能。對(duì)于處于完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，應(yīng)該按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，國(guó)有資本可以控股、參股或是退出。對(duì)于處于國(guó)家戰(zhàn)略性行業(yè)的各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)，國(guó)有資本應(yīng)該絕對(duì)控股，但應(yīng)該建立相應(yīng)的利益共享機(jī)制。對(duì)于處于公益類行業(yè)的各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)，國(guó)有資本在絕對(duì)控股的基礎(chǔ)上，可以通過(guò)業(yè)務(wù)和項(xiàng)目層面與民營(yíng)資本等非國(guó)有資本進(jìn)行合資。同時(shí)，各