政策分析方法論 - 第二章

1、第二章政策分析的基本視角 p政策分析的價值論（Values)p政策分析的過程論（Process)p政策分析的主體論（Actors)p政策分析的工具論（Tools)每一種政策分析的視角都不是孤立存在的 科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)范式： （1）范式在一定程度內(nèi)具有公認性； （2）范式是一個由基本定律、理論、 應(yīng)用以及相關(guān)的儀器設(shè)備等構(gòu)成 的一個整體，它的存在給科學(xué)家 提供了一個研究綱領(lǐng)； （3）范式還為科學(xué)研究提供了可模仿 的成功的先例。 托馬斯庫恩 第一節(jié) 政策分析的價值論 1.公共政策價值分析的前提假設(shè)p價值關(guān)系是人類社會的存在基礎(chǔ)p公共政策是社會價值的權(quán)威性分配p價值是公共政策倫理的基礎(chǔ)我們總是生活于一

2、定的價值體系當中?。?）價值關(guān)系是人類社會的存在基礎(chǔ) 價值：是事物的用途和積極作用。 物質(zhì)性價值抽象性價值馬克思： “價值”這個普遍的概念是從人們對待滿足他們需要的外界物的 關(guān)系中產(chǎn)生的，是人們所利用的并表現(xiàn)了對人的需要的關(guān)系的物 的屬性。p價值的形成源自于主體需要p價值形成的條件是客體具有滿足主體需要的屬性和功能p價值形成的實質(zhì)是主客體之間需要與滿足關(guān)系的不斷生成 （2）公共政策是社會價值的權(quán)威性分配 政治理論家的重要職能之一，是對社會的迫切 問題和社會的需要作出敏捷的反應(yīng)，以便有可 能明確表達極其深奧的、但對公民和政治家了 解自身處境大有幫助的價值系統(tǒng)。這種創(chuàng)造性 理論歷來是對社會起調(diào)節(jié)作

3、用的重要機制。 政策就是為社會規(guī)定有價值物的權(quán)威性分配 （或強制性決定，并且予以實施的行為或互動 行為。p 公共政策的存在理由就是對社會價值分配進行調(diào)節(jié)p 政策分析的任務(wù)就是發(fā)現(xiàn)社會價值關(guān)系中的問題，并根據(jù)一定的價值分配原則，通過制定和執(zhí)行特定政策改變不恰當?shù)纳鐣P(guān)系。（3）價值是公共政策倫理的基礎(chǔ) 公共政策倫理就是以正確或錯誤、好或壞、正義或不正義、公平或不公平等道德性字眼定位公共政策內(nèi)涵。p 價值決定公共政策的目標和方案選擇p 價值決定著社會公共問題解決的輕重緩急p 價值制約著人們對公共政策的評價2.公共政策價值分析的要義追求正當性分析價值層次確定價值原則3.公共政策價值的基本要素 社會主

4、義核心價值觀： 富強、民主、文明、和諧， 自由、平等、公正、法治， 愛國、敬業(yè)、誠信、友善。 4.正義：公共政策的首要價值 p 正義是社會首善p 正義是社會價值分配的基本原則p 正義是政府追求的核心價值羅爾斯的正義論1.每個人都有同等的權(quán)利，在所有人同樣的自由體系兼容的情況下，擁有最廣泛的平等的基本自由體系；2.社會和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排： (1)在與正義的儲存原則一致的情況下， 適合于最少受惠者的最大利益； （2）在公平的平等機會的條件下，職位 與工作向所有人開放。第二節(jié) 政策分析的過程論 政策過程，也稱公共政策的運行過程，是指公共政策在自身系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)的交互作用下，由公共政策主、客體活

5、動構(gòu)成的各個環(huán)節(jié)相互依存、相互銜接的動態(tài)運轉(zhuǎn)過程。 社會環(huán)境狹義政策過程政策產(chǎn)生政策終結(jié)政策效果廣義政策過程1.公共政策過程分析的前提假設(shè)p 政策過程的復(fù)雜性p 公共政策的生命周期論p 公共政策的階段性（1）政策過程的復(fù)雜性 為什么同一問題在不同國家或地區(qū)有不同的政策選譯？ 為什么同一問題在不同時期會有不同的政策選擇？ 為什么有些問題得到政府的重視而另一些卻沒有？ 為什么既定的政策目標經(jīng)常不能實現(xiàn)？ 為什么問題的原因已經(jīng)很明顯卻為什么不得制定政策？ 政策過程是一個政治過程！西蒙： 目的理性與程序理性 ，在無法準確預(yù)知結(jié)果的情況下，我們更應(yīng)該遵循程序合理性的要求。赫伯特西蒙(Herbert AS

6、imon，19162001) （2）公共政策的生命周期論 政策生命周期是一項政策從原初政策問題進入議程開始，經(jīng)過政策當局的規(guī)劃、決策、執(zhí)行、評估、達至該項政策的終結(jié)所經(jīng)歷的時間跨度和期限。一項政策被終結(jié)，意味著原有政策生命周期的結(jié)束，或者通過被調(diào)整和變遷之后繼續(xù)下去，開始新一輪的生命周期循環(huán)。 公共政策周期，是在新舊政策不斷交替過程中，從公共政策過程的某一階段開始經(jīng)過否定之否定后再回到這一階段的運動過程，就被稱為一個運動周期。 所謂的新政策是不存在，任何政策都是在既定的政策體系內(nèi)生長變遷而來的?。?）公共政策的階段性 把政策過程分為若干階段加以分別研究的途徑； 政策過程的階段研究途徑，也稱階段

7、啟發(fā)法（Stages heuristic),是按時間上的先后繼承關(guān)系將政策過程劃分為一系列階段或環(huán)節(jié)，并以這些階段或環(huán)節(jié)為基本研究對象進行研究的方法或方式。2.政策過程分析的要義p 考量的對象和內(nèi)容主要是政策的生命周期，即政策在未來的有效運行期限。p 考量的目的是要利用這種期限約束來有效調(diào)控政策未來的執(zhí)行、評估與終結(jié)階段的相關(guān)活動。p 考量的結(jié)果應(yīng)該被納入政策方案當中，形成政策運行的期限約束。 3.政策過程分析的基礎(chǔ)政策過程的理論框架Framework of Policy Process政策過程的分析Analysis about Policy Process政策變遷Policy Changes

8、p 政策過程的理論框架 制度分析框架（IAPP） 多源流框架（Multiple Streams Model） 間斷-均衡框架（Punctuated-Equilibrium Framework ） 倡導(dǎo)聯(lián)盟框架（CAF）制度分析框架制度規(guī)則是如何改變由物質(zhì)上的自我利益所激勵的自覺理性個人的行為。凡勃侖 制度是大多數(shù)人所共有的一些固定的思維習(xí)慣、行為準則，權(quán)力與財富原則。諾斯 制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范。政策過程本質(zhì)上就是集體選擇的過程，規(guī)則決定了個體偏好轉(zhuǎn)化為集體選擇的方式和結(jié)果！制度分析的要素：（1）人的偏好：任何政策選擇以及這種政策能產(chǎn)生何種激勵效果等都與人有

9、關(guān)，確切說是與人當時所處的決策環(huán)境及人性的沖動有關(guān)，對人性的研究是一個非常重要的分析維度。（2）物品的理論：一種物品或服務(wù)的屬性直接關(guān)系到現(xiàn)實中該種物品或服務(wù)的政策選擇和制度安排 。實際上，現(xiàn)實中的任何政策或制度安排中都隱含有對物品屬性的前提假設(shè)或凌判斷。（3）制度設(shè)計和評價的理論：運用制度設(shè)計和評價的理論，對現(xiàn)實的公共政策和制度安排進行分析和評價，誘因公益物品或服務(wù)的生產(chǎn)或供給提供一種有效的集體選擇。約翰金頓多源流框架 1問題流（Problem Stream)問題流是指問題如何被確認，狀態(tài)如何被定義為問題。政策制定者對某些問題是否關(guān)注，主要取決于他們了解真實情況的方法，而這些方法主要有三種：

10、（1）社會指標的改變。政策制定者關(guān)注某些問題，常常是因為“某些指標完全表明那兒本來就有一個問題存在”。由于社會指標通常是公共部門為了便于對各種活動和事件進行例行監(jiān)控而設(shè)計的，所以這些指標的變動就會吸引政策制定者的注意。（2）巨大突發(fā)的變故。政策問題通常不會僅僅因為一些指標的變動而浮現(xiàn)，它往往還需要一些推動力量如突發(fā)性事件，來引起政府內(nèi)部及其公眾的關(guān)注。（3）方案的反饋信息。這常常導(dǎo)致決策者對某些問題的重視。官員們可以通過系統(tǒng)的監(jiān)控、評估研究報告及一些非正式渠道得到這種反饋信息。2.政策流（Policy Stream）政策流是指知識與觀點的積累、相關(guān)專家提出政策方案的過程。政策流包含內(nèi)容表現(xiàn)為四

11、個方面：（1）通常是由幕后的參與者提供方案，例如專家、文官、議會助理或幕僚人員。他提出了一個由辦事人員、學(xué)者、利益集團的分析人員等組成的“政策共同體”概念，而政策備選方案的意見和主張正是由共同體中的專家們提出的。（2）各種備選方案之間進行競爭。金頓認為，在政策共同體中，“政策原湯”周圍“漂浮”著多種意見主張，然而這些意見和主張“并非簡單地漂浮，它們相互碰撞，彼此整合”。（3）政策方案的選擇需要根據(jù)一定的標準。標準包括：可行性、與社會價值一致的程度、預(yù)算的限制、公眾的接受性。經(jīng)過檢驗，難以操作的建議被舍棄，與決策者價值觀念不符的建議也幾乎不被采用。（4）共識的建立是靠說服。在政策方案采納的過程中

12、有很多知識的困惑，這需要各方對其進行爭論以說服對方，這一過程靠壓力是不能夠完全解決的。3.政治流（Political Stream）政治流是指國民情緒、行政當局的變化以及壓力集團的爭奪行動等對、政策議程產(chǎn)生影響的因素集合。具體內(nèi)容如下：（1）國民情緒。金頓教授認為，政府內(nèi)部及其周圍的人們都相信“像國民情緒這樣的事務(wù)具有重要的政策后果”，這使得國民情緒對“選舉結(jié)果、政黨命運以及政府決策者對利益集團院外游說的可接受性都有一定的影響”。（2）行政當局的變化。首先是關(guān)鍵人事的調(diào)整，而其最重要的影響就是立法和行政部門的換屆，“新政府上臺的第一年顯然是關(guān)注變革這個主題的黃金時期”。其次是管理權(quán)限問題，“在

13、政策方向的爭奪戰(zhàn)中所占有的位置往往反映了有關(guān)機構(gòu)的權(quán)限和利益”。（3）壓力集團的爭奪行動。金頓教授把它表述為“有組織的政治力量”。當利益集團發(fā)生意見沖突，政治家們通常會想辦法調(diào)和支持者和反對者之間的矛盾，以維持雙方的平衡。而為達到這種平衡所采取的技巧直接影響到該問題是否還能夠繼續(xù)受到關(guān)注。 鮑姆加特納和瓊斯提出的間斷均衡模型 “政治過程通常由一種穩(wěn)定和漸進主義邏輯所驅(qū)動，但是偶爾也會出現(xiàn)不同于過去的重大變遷?！?.產(chǎn)生背景 間斷均衡模型的產(chǎn)生緣于美國政治和政策制定的許多領(lǐng)域經(jīng)常發(fā)生的公共政策的重大變遷。盡管在多數(shù)情況下，公共政策的變化是細微的，但是也會發(fā)生劇烈的變化。這種相對的穩(wěn)定性和相對的劇

14、烈變遷，是政策過程中“變化”的兩種表現(xiàn)形式。 在早期的政策過程模型中，已有用來解釋這種相對的穩(wěn)定性或者相對的劇烈變遷兩者之一的理論模型。但是，間斷均衡模型的產(chǎn)生，實現(xiàn)了將兩者結(jié)合，同時解釋政策過程中的相對的穩(wěn)定性和相對的劇烈變遷。 2.主要觀點 從長期來看，利益集團政治權(quán)力的平衡相對穩(wěn)定。而一旦公眾對“公共”的理解突然有了變化，或者集團尋求打破已有的利益格局，這種平衡就會被打破。因此，大多數(shù)情形下，美國的政策過程呈現(xiàn)的是一種穩(wěn)定和漸進主義的總體趨勢，但偶爾會出現(xiàn)重大變遷。 間斷均衡模型的關(guān)鍵在于：政策壟斷的思想與政策子系統(tǒng)的思想相對應(yīng)。政策壟斷是指政策制定中，由最重要的行為者所組成的集中的、封

15、閉的體系。壟斷者熱衷把政策制定封閉起來，因為在一個封閉的體系中，壟斷者可以通過各種形式對政策進行控制。但鮑姆加特納和瓊斯認為，政策壟斷所把持的“均衡”一旦破裂，對問題的關(guān)注就會更加強烈和具有批判性，政策也會迅速改變。隨之，政策壟斷自身會破裂，或至少會走向更為開放的議題網(wǎng)絡(luò)。 政策在處于長期的穩(wěn)定之后會有一個急劇的改變，然后又是一個長期的穩(wěn)定時期。因此，不能簡單用漸進模型來解釋政策變遷。該框架認為：美國的政策制定具有長期的漸進變遷伴隨著短期的重大政策變遷的特點。當政策反對者力圖形成新的“政策圖景”（policy images）、利用美國政策多樣化這一特征的時候，就有可能發(fā)生短期的重大政策變遷。第

16、三節(jié) 政策分析的主體論前提假設(shè):p 行為主義 相對于制度主義 制度是由人設(shè)定的 人可以選擇遵守規(guī)則的約束也可以選擇破壞規(guī)則p 政策差別產(chǎn)生于活動者的共同作用 共同意愿 博弈 誤區(qū):政府政策既政府的政策 分析政策過程中的活動者就是分析政策本身需求(利益或風險)影響力(權(quán)力或?qū)嵙?行動(事件性或策略性)利害相關(guān)者模型l 直接利益相關(guān)者 政策受眾 政策制定者l 無直接利益相關(guān)者 圍觀者 潛在利益相關(guān)者 長期政策受眾l 官方與非官方l 精英與大眾l 高組織化與分散同盟影響力結(jié)構(gòu)(權(quán)力核心的遠近)l 支持l 默許l 反對l 投票與協(xié)商行動策略第四節(jié) 政策分析的工具論 胡德：正如任何其他事物，政府行政也有一個工具箱。通過運用一系列行政工具塑造我的生活，以迎合各種目的。 瑞格林：政策工具是政策活動的一種集合，它表明了一些類似的特征，關(guān)注的是對社會過程的影響和治理。 休斯：政府的工具是指政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機制。 薩拉姆：政府治理工具，又稱公共行動的工具，它是一種明確的方法，通過這種方法集體行動得以組織，公共問題得以解決。 陳振明：政策工具是人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達成一定的政策目標而采取的具體