審計全覆蓋實現(xiàn)路徑探究.

1、審計全覆蓋實現(xiàn)路徑探究吳先國（江蘇省鹽城市審計局） 【時間:2016年01月05日】 字號： 【大】 【中】 【小】 摘要：審計全覆蓋是新形勢下完善國家治理的現(xiàn)實需求，也是推動審計事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、加快消滅審計盲區(qū)、助力反腐倡廉建設(shè)的現(xiàn)實需要。實現(xiàn)什么樣的全覆蓋，如何實現(xiàn)全覆蓋，決定著國家審計未來的發(fā)展方向和績效水平。本文在深入分析推進審計全覆蓋制約因素的基礎(chǔ)上，重點研究了實現(xiàn)審計全覆蓋的路徑選擇。關(guān)鍵詞：審計監(jiān)督全覆蓋制約因素路徑一、審計全覆蓋的重要性(一)全覆蓋是推動審計事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。黨的十八屆四中全會強調(diào)要增強審計監(jiān)督與其他監(jiān)督的合力，作出完善審計制度的重大部署，要求對公共資

2、金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)的關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見及配套文件，國務院關(guān)于加強審計工作的意見(下稱意見)深入闡述了審計“全覆蓋”的內(nèi)涵和外延，就審計全覆蓋提出指導性實施意見，要求充分發(fā)揮審計的保障和監(jiān)督作用，并就完善審計工作機制、狠抓審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實、提升審計能力等方面作出了總體部署。在新的歷史起點上，作為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，審計事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫，只有依靠審計全覆蓋，才能全面擔當起審計工作肩負的歷史使命，才能名副其實讓審計監(jiān)督成為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，才能為促進國家治理現(xiàn)代化

3、和國民經(jīng)濟健康發(fā)展作出更大的貢獻。(二)全覆蓋是加快消除審計盲區(qū)的需要。早在2013年度全國審計工作會議上，劉家義審計長就明確提出要努力實現(xiàn)審計監(jiān)督“全覆蓋”，依法使所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源都在審計監(jiān)督之下，不留盲區(qū)和死角，不斷增強審計的威懾力和實效性。長期以來，審計機關(guān)一直堅持“財政資金運行到哪里，審計監(jiān)督就跟進到哪里”。但是，不可否認還不同程度存在著一些審計監(jiān)督盲區(qū)。一些雙管單位，上級審計機關(guān)無暇審，地方審計機關(guān)無權(quán)審，長期游離于審計監(jiān)督之外。筆者所在單位對某省屬駐地方農(nóng)業(yè)科研單位審計發(fā)現(xiàn)，該單位由于多年未審，近五年累計發(fā)生招待費上千萬元，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，相關(guān)線索移送后引起市

4、領(lǐng)導高度重視，責成紀檢部門進行了進一步查處，給予相關(guān)責任人嚴肅的黨紀處分。此外，一些單位表面上很不起眼，沒有顯著行政執(zhí)法權(quán)力，長期游離于監(jiān)督之外，存在一定的違法違紀可能性，都為建立科學的審計全覆蓋機制提出了現(xiàn)實需求。(三)全覆蓋是審計助力反腐倡廉建設(shè)的需要。當前，一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，一些重大違法違紀案件影響惡劣，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻。有的基層單位干部濫用權(quán)力，在資金分配、拆遷安置、土地流轉(zhuǎn)等領(lǐng)域存在中飽私囊、貪贓枉法，成為群眾看得見、摸得著的“家門口”的腐敗，極易引發(fā)社會矛盾，造成不穩(wěn)定因素，亟需審計監(jiān)督的及時介入。意見提出，要強化審計的監(jiān)督作用，深化領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計，著力

5、檢查領(lǐng)導干部守法守紀守規(guī)盡責情況，促進依法行政、依法辦事，推進廉政建設(shè)，推動履職盡責；要建立健全審計與紀檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關(guān)主管單位的工作協(xié)調(diào)機制，對審計移送的違法違紀問題線索，有關(guān)部門要認真查處，及時向?qū)徲嫏C關(guān)反饋查處結(jié)果。劉家義審計長多次強調(diào)，“在這一特殊歷史時期，保持發(fā)展這架馬車平穩(wěn)快速前行，必須靠改革、反腐雙輪驅(qū)動、共同發(fā)力，實現(xiàn)整體推進?！边@些，都為充分發(fā)揮審計在反腐倡廉建設(shè)體系中重要作用提供了工作遵循，明確了職責使命。二、實現(xiàn)審計全覆蓋的制約因素分析針對審計全覆蓋的總體要求和現(xiàn)實情況，筆者對存在的制約因素進行了深入分析，認為主要體現(xiàn)在以下幾個方面。(一)審計體制機制與全覆

6、蓋要求還不適應?，F(xiàn)行的審計體制，要求國家審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責。在實際工作中，省級以下審計機關(guān)當前的運轉(zhuǎn)模式，帶有很強的政府內(nèi)控機構(gòu)性質(zhì)，在審計項目計劃制定、審計查處問題揭示等方面，審計機關(guān)都要受制于同級政府領(lǐng)導。特別是，審計法中“地方審計機關(guān)審計業(yè)務受上一級審計機關(guān)領(lǐng)導為主”的規(guī)定，實際上并未得到有效執(zhí)行，除上級審計機關(guān)統(tǒng)一安排的條線項目外，地方審計機關(guān)絕大部分審計項目計劃受地方黨委政府所左右，自定項目是少之又少，這就直接導致審計項目計劃制定缺少科學的統(tǒng)籌規(guī)劃，在一定程度上出現(xiàn)部分有權(quán)單位不能審、大量權(quán)小單位審不完的窘境，導致審計全覆蓋的重點不夠突出。有的地方審計機關(guān)，往

7、往受托在幾個月內(nèi)完成幾十個經(jīng)濟責任審計項目，這種任務安排必然會導致審計流于形式的問題。此外，由于地方政府及相關(guān)部門的干涉，一些問題審得出卻報不出，影響了推進審計全覆蓋的深度。(二)審計人員數(shù)量與全覆蓋要求還不適應。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展進步，黨和政府賦予審計機關(guān)的審計職能日益拓展，社會各界對國家審計的需求急劇提升，導致審計監(jiān)督對象不斷增多。新形勢下，各級審計機關(guān)的審計人力資源普遍不足，審計人員偏少與任務繁重的矛盾日益突出，成為推進審計全覆蓋一個難以逾越的坎兒。就筆者所在的審計機關(guān)而言，目前的覆蓋面已讓審計人員焦頭爛額、疲于奔命，普遍處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)。遇到大型審計項目，往往只能通過整合綜合部門人員

8、、內(nèi)部審計、社會審計人員支援的方式，勉強完成審計任務。但是，這種做法不具備可持續(xù)性，無法從根本上解決問題，審計質(zhì)量也難以保證，需要我們調(diào)整思維模式，用創(chuàng)新的思路緩解人少事多這一突出矛盾。(三)審計人員綜合能力與全覆蓋要求還不適應。審計工作具有極強的專業(yè)性，對從業(yè)人員素質(zhì)要求較高，無論在業(yè)務技能方面，還是溝通技巧方面，都需要全面的知識結(jié)構(gòu)和能力結(jié)構(gòu)。一方面，許多審計人員往往忙于事務性審計工作，綜合分析意識和能力薄弱，對完成的審計項目未能進行進一步分析研究，在審計成果深化、審計經(jīng)驗總結(jié)、知識體系完善等方面做得還不夠好。有的審計人員甚至一味憑個人經(jīng)驗開展工作，不能主動接受新知識、新方法，綜合業(yè)務能力

9、停滯不前，難以適應審計工作新要求。另一方面，隨著審計涉及領(lǐng)域和內(nèi)容的日趨多元化、寬泛性，向?qū)徲嬋藛T提出了巨大的挑戰(zhàn)。大部分審計人員僅僅只對一個或幾個方面精通，對一些特殊的審計領(lǐng)域缺少知識儲備，往往是審計工作擺在面前時，才去“臨時抱佛腳”，囫圇吞棗，淺嘗輒止，導致一些審計內(nèi)容查得不深不透，甚至定性和處理依據(jù)都不夠科學嚴謹。(四)審計方式方法與全覆蓋要求還不適應。組織方式層面，一方面，各級審計機關(guān)審計對象庫及以往審計情況歸集機制還不健全。有的因為信息掌握不足，導致部分單位長期未被列入審計項目計劃；有的審計機關(guān)內(nèi)設(shè)處室認為自己的“一畝三分地”別人不能侵犯，審與不審要聽他們的意見；有的因為以往審計情況

10、了解不夠，導致一些財經(jīng)紀律執(zhí)行嚴格、內(nèi)控制度執(zhí)行到位的單位頻繁被審，浪費了審計資源。另一方面，國家審計、內(nèi)部審計、社會審計資源尚未實現(xiàn)較好的整合利用，一些重復審計還一定程度存在，主要原因一是國家審計機關(guān)對內(nèi)部審計和社會審計結(jié)果的不信任，二是內(nèi)部審計和社會審計質(zhì)量在客觀上普遍存在缺陷。技術(shù)方法層面，地方各級機關(guān)在數(shù)字審計平臺建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)審計、審計技術(shù)方法推廣運用方面都在進行有益的探索，積累了一定的成功經(jīng)驗，但是相互之間缺少足夠的交流學習，總體層次和運用成效還不高，同時存在一些重復投資的情形，造成人力、物力、財力的浪費。(五)審計整改工作與全覆蓋要求還不適應?？v觀每年各級審計機關(guān)揭示的問題，多是違規(guī)

11、轉(zhuǎn)移套取資金、違規(guī)收費、違規(guī)擴大開支范圍、違反招投標規(guī)定、“三公經(jīng)費”超標等老問題。面對審計揭示的問題，有的單位整改落實意識缺乏，知錯認錯不改錯，“審計風暴”一過，問題“濤聲依舊”。審計工作的初衷是通過審計監(jiān)督，促進被審計單位整改存在問題，建立長效機制，實現(xiàn)規(guī)范有效的內(nèi)部控制，維持良好的財經(jīng)秩序。對審計揭示問題整改不到位，就偏離了這一初衷，需要消耗一定的審計力量持續(xù)對其實施跟蹤監(jiān)督，在造成審計資源浪費的同時，影響了審計全覆蓋的成效。三、加快推進審計全覆蓋的路徑探索對照劉家義審計長提出“有深度、有重點、有步驟、有成效”的“全覆蓋”總體要求，筆者認為各級審計機關(guān)應當科學理解“全覆蓋”的內(nèi)涵和外延。

12、當前探索推進的“全覆蓋”，不應當是簡單數(shù)字意義上的“全覆蓋”，而應該是一種抓重點的、有條件約束的全覆蓋，各地應在有限的人力、財力、物力等條件下，充分考慮本地實際情況，科學統(tǒng)籌、合理配置審計資源，最大限度挖掘潛力，形成工作合力。”（一）統(tǒng)籌制定審計項目計劃。首先，要建立完善維護好審計對象庫。開發(fā)建設(shè)審計對象管理小軟件，明確職能處室牽頭，按照法律法規(guī)應列入審計對象的單位和資金進行分類，完善審計對象基本情況、以往審計結(jié)果，以及從相關(guān)部門取得的被審計單位相關(guān)資料，并在每次審計結(jié)束后，及時補充最新審計資料，根據(jù)對審計發(fā)現(xiàn)問題、以往問題整改情況的綜合評價，更新風險控制評級。這一做法，既有利于以后制定年度審

13、計項目計劃參考，完備的歷史審計資料還有助于提高審計效率。其次，要突出重點，而不是“眉毛胡子一把抓”。在確保重點領(lǐng)域、重點單位、重要專項資金、重要國有資源的審計全覆蓋的基礎(chǔ)上，除了必審項目，其他事項一般都要進行可行性分析評估，根據(jù)相關(guān)單位的風險控制評級，在充分考慮審計人力、時間等資源供給情況的基礎(chǔ)上，才能列入年度審計項目計劃。再次，要循序漸進，從本地審計資源的實際出發(fā)，做好“加減法”。要合理加大專項審計調(diào)查的比例，對經(jīng)濟社會某個領(lǐng)域中某個特定事項進行系統(tǒng)性調(diào)查，這樣既可以擴大審計覆蓋面，更重要的是可以為黨委、政府及有關(guān)部門管理和決策提供全局性、宏觀性的依據(jù)。對一些大量占用審計資源、同質(zhì)性較高、審

14、計成果貢獻度不高的審計事項，可以盡量削減數(shù)量，把節(jié)省下來的審計資源投入到擴大審計覆蓋面上，逐步全面消除盲點和死角，實現(xiàn)審錢、審人、審政策全覆蓋。(二)加強審計隊伍建設(shè)。一方面，根據(jù)新形勢下審計工作任務日益繁重的實際，爭取組織、人事部門支持，合理配置審計力量，確保審計機關(guān)履行職責所必需的人員編制，同時，充分利用現(xiàn)有編制，取消每年招錄人員編制的限制。另一方面，把好審計干部隊伍“進人”和“用人”關(guān)。推進審計隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。規(guī)范地方審計機關(guān)負責人任免程序，嚴格執(zhí)行法律規(guī)定。探索施行審計執(zhí)法人員職業(yè)準入和職前培訓制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試，不得從事審計執(zhí)法活動。對在職人員

15、實行專業(yè)資格管理制度，加強后續(xù)教育培訓，努力培養(yǎng)出更多查核問題的能手、計算機應用的強手和分析研究的高手，普遍提升審計人員能力水平。(三)加強審計信息化建設(shè)。一方面，加強信息化條件下審計技術(shù)創(chuàng)新。建議在省級以上，乃至國家層面，加強審計數(shù)據(jù)分析平臺建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和資源整合，防止各地審計機關(guān)在探索過程中多走不必要的彎路，造成人力、物力和財力的浪費。同時，加快推行“集中分析、分散核查”審計模式，通過數(shù)據(jù)集中存儲和分析，提高審計工作效率和效果。另一方面，建議國家審計署繼續(xù)征集推廣計算機審計方法和案例。近年來，審計涉及到許多新的行業(yè)和事項，比如資源環(huán)境審計、特殊行業(yè)績效審計等，有的地方審計機關(guān)已經(jīng)形成了較

16、為成熟的工作方法，通過推廣運用，可以促進面上審計效率和水平的快速提高，為審計全覆蓋奠定技術(shù)基礎(chǔ)。（四）創(chuàng)新審計工作組織模式。由國家和省級審計機關(guān)統(tǒng)一組織大型審計項目，是重要的審計全覆蓋方式之一。近年來，由國家審計署先后組織開展的社保資金審計、政府性債務審計、國土出讓和耕地保護審計等項目表明，這一方式推動了審計組織管理方式由分散型向集中型轉(zhuǎn)變，有利于某一特定審計領(lǐng)域從廣度到深度的全面覆蓋，實現(xiàn)了同一項目、同一時間、不同區(qū)域、不同審計小組資源共享、整體聯(lián)動、成效倍增的良好效果。地方各級審計機關(guān)，也可以參照這種模式，有計劃、有重點地組織開展不同層面的“一條鞭”審計項目，其中上級審計機關(guān)側(cè)重于宏觀把控

17、，下級審計機關(guān)側(cè)重于微觀跟進，努力提升審計工作的規(guī)模效應。此外，對不同審計類型，也可以結(jié)合年度審計計劃進行統(tǒng)籌安排，如財政財務審計與經(jīng)濟責任審計、自然資源資產(chǎn)審計等可以有機結(jié)合，對同一審計對象一次進點、協(xié)同審計，提升審計現(xiàn)場工作開展的組織化和科學化程度，進而提高審計效率、擴大審計覆蓋面。（五）充分利用社會審計和內(nèi)部審計資源。近年來，通過政府購買社會服務方式吸收社會審計力量參與國家審計項目，各級審計機關(guān)都作出了積極探索。如大型政府投資審計項目外聘中介機構(gòu)審計人員的做法，有效彌補了國家審計人員在專業(yè)能力和審計力量上的不足。同時，還要充分利用對社會中介機構(gòu)出具報告核查的法定職責，促進提高社會中介機構(gòu)審計報告整體水平，進而提高中介機構(gòu)審計報告對國家審計的參考借鑒價值。此外，應當強化國家審計機關(guān)對內(nèi)部審計的指導和監(jiān)督，為被審計單位內(nèi)審機構(gòu)較好發(fā)揮監(jiān)督預警職能營造良好環(huán)境，以合適的方式提高內(nèi)部審計人員的專業(yè)技能和審計成果，為國家審計工作的開展奠定基礎(chǔ)。（六）強化審計整改節(jié)約審計資源。堅持“審幫促”一體化，在努力把每個項目審深審透的基礎(chǔ)上，加快健全并嚴格落實整改責任制，強化各地區(qū)、各部門單位主要負責人作為審計整改第一責任人的責任，確保相關(guān)問題及時、全面整改到位。切實發(fā)揮審計的保障與服務作用，既注重