南大社保考研陳振明公共管理學筆記公共政策

1、第五章公共政策第一節(jié)公共政策與公共管理一、政策科學的形成1 1、政策科學的研究對象、范圍、學科性質和研究方法（1 1）政策科學是以現(xiàn)實的政策實踐、政策系統(tǒng)及政策過程為研究對象，主要目 標（核心部分）是提供政策相關知識，改進公共政策制定系統(tǒng)，提高公共政策 質量，從而端正一個國家或地區(qū)的社會發(fā)展方向。（2 2）政策科學或政策分析是一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究系統(tǒng)及 政策過程，揭示其本質或規(guī)律的新學科領域。（3 3）政策科學的研究方法：跨學科的研究方法，提倡以問題為中心的知識產生方法；既注重事實分析，又注重價值分析；強調政策分析中理性分析方法 與超理性或非理性方法的并用；主張全球觀點、未來

2、觀點和歷史與比較方法等。2 2、政策科學（“范式”）的特征（1 1）第一，它是一個跨學科、綜合性的新研究領域。一方面，它充分利用迄今 為止人類所創(chuàng)造出來的各種科學知識和方法； 另一方面，政策科學并不是這些學 科的拼湊、堆積，二是在新的學術框架中將這些知識和方法有機的結合統(tǒng)一起來。（2 2）第二，它是一門應用性學科，體現(xiàn)理論與實踐的高度統(tǒng)一。（3 3）第三，政策科學不僅是描述性學科，而且是規(guī)范性學科（事實與價值并重）（4 4）第四，政策科學是軟科學的一個重要分支，甚至示意說是當代軟科學的核 心部分。、政策科學的演變 1 1、政策科學（政策分析、公共政策學、政策研究）是二戰(zhàn)后西方思想庫和大學 興起

3、的一個全新的跨學科、應用性的研究領域。2 2、美國政策學家拉斯韋爾政策方向一文奠定政策科學發(fā)展的基礎，成為政 策科學誕生的標志。（注意“政策科學”與“政策分析”有區(qū)別，前者表示總的 學科領域，強調它的跨學科、綜合性特征；后者表示政策科學的一個分支，強調 政策分析作為社會科學領域中的一個應用性學科的特征）3 3、 20C20C 70Y70Y 政策科學范式因自身局限性而遇到難題：一是將政策科學當作一種 統(tǒng)一的社會科學；二是確立的目標過于宏偉，短期難以突破；三是過于注重政策 制定研究，而忽視政策執(zhí)行和評估的研究。4 4、 20C20C 70Y70Y 以后，政策科學開始了新的發(fā)展：（1 1）首先，政策

4、分析范式迅速成長壯大（2 2）其次，20C20C 80Y80Y 政策兒科學加強了對政策過程和其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行 及評估的研究。（3 3）再次， 政策研究的而理論基礎發(fā)生了變化，由政治學轉向經濟學（公共選 擇理論） 。（4 4）最后，政策科學是視野及主題進一步拓寬。5 5、 最近二三十年，政策科學出現(xiàn)了一些新變化和新趨勢：政策科學作為一門統(tǒng)一的社會科學的范式受到作為一門應用性社會科學的政策科學范式的挑戰(zhàn)； 政策科學、公共行政學、管理學的合流而導致公共管理學的興起； 政策科學的 經濟學途徑的地位越來越重要，政策科學學科不斷分化，形成新的理論（如對“階 段途徑”的批評）三、公共管理學視野中的政策

5、科學偉統(tǒng)的公共行政學 一新公共行政學和政策科學 一（新）公共管理學四、公共政策在公共管理中的地位和作用公共管理是公共組織特別是政府部門為履行公共管理職能，通過計劃、組織、指揮、控制、協(xié)調等功能環(huán)節(jié)，實現(xiàn)公共管理目標的一種社會活動。公共政策是 公共管理極為重要的一環(huán)，是公共管理的基礎。1 1、公共決策是公共管理的起點。 整個公共管理就是政策的制定、執(zhí)行、評估、 再決策、再執(zhí)行、再評估的循環(huán)過程，公共決策較之于行政管理過程，是首要的 環(huán)節(jié)，是起點，沒有政策，就沒有目標明確和卓有成效的執(zhí)行及評估活動。2 2、公共政策是公共管理履行各項功能的基礎。 公共管理有計劃、組織、指揮、 控制、協(xié)調等各種基本功

6、能，所有這些功能環(huán)節(jié)都是以公共決策為基礎的。3 3、公共政策貫穿于整個公共管理過程的始終。 公共管理過程就是一個不斷決策 和實施決策的過程。第二節(jié) 公共政策的內容一、公共政策的性質和功能1 1、公共政策的概念公共政策是國家 （政府） 執(zhí)政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定的社 會政治、經濟和文化目標所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準則，它是一系列 謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。2 2、公共政策的特征（1 1）第一，公共政策由特定的主體，即由國家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團體 所制定及執(zhí)行。（2 2）第二，公共政策具有特定的價值取向，要實現(xiàn)特定目標或目的。（3 3）第三，公共政策是政

7、府為解決特定社會問題以及調整相關利益關系而采取 的政治行為，是與謀略、法令、措施、辦法、規(guī)定相關的政治行為。（4 4）第四，公共政策是一種行為準則或行為規(guī)范。3 3、公共政策的功能（政策的本質及功能的體現(xiàn)）（1 1）一是它集中反映或體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志和愿望，是執(zhí)政黨、國家或政府進 行政治控制或階級統(tǒng)治的工具和手段。（2 2）二是政策作為執(zhí)政黨、國家或政府的公共管理的手段，服務于社會經濟發(fā) 展和文化的進步。（3 3）三是政策作為分配和調整各種利益關系的工具或手段，是各種利益關系的 調節(jié)器。、公共政策的種類 1 1、根據(jù)政策對社會和有關人們之間關系的影響，將公共政策分為分配性政策、 調節(jié)性政策、自

8、我調節(jié)性政策和再分配性政策。（1 1）分配性政策涉及將服務和利益分配給社會中的特定部分的個人，團體、公 司和社區(qū)。它增加人們的自由和權利。（2 2）調節(jié)性政策與將限制與約束加之于個人和團體的行動有關，它減少那些受 調解者的自由和權利。（3 3）自我調節(jié)性政策是受調節(jié)的團體主體要求，并作為保護和促進自我利益的 手段對某一事務或團體的限制或控制。 （與調節(jié)性政策不同， 它不是強加上來的）（4 4）再分配性政策涉及政府在社會各階級（層）或團體中進行有意識的財富、 收入、財產或權利的轉移性分配。2 2、根據(jù)政策層次的角度，將公共政策分為總政策、基本政策和具體政策（1 1）總政策是一個國家或地區(qū)帶有全局

9、性、根本性、決定社會發(fā)展基本方向的 政策。（2 2）基本政策是次于總政策而由社會生活的各個領域、部門或方面起主導作用 的實質性政策。（3 3）具體政策是實現(xiàn)政策目標的手段或是基本政策的具體規(guī)定，是為落實基本 政策而制定的具體實施細則。3 3、根據(jù)政策所涉及的社會生活領域及其問題的不同， 將公共政策分為政治政策、經濟政策、社會政策、文化政策。（表述：XX政策是政府處理XX問題或調整XX關系方面所采取的行動或規(guī)定的行動規(guī)范）4 4、根據(jù)是否涉及政府實質性行動，將公共政策分為實質性政策和程序性政策； 根據(jù)所分配利益的種類，將公共政策分為物質性政策和符號性（象征性）政策； 根據(jù)政策問題的起因，將公共政

10、策分為外交政策和內政政策。三、公共政策的目標和手段政策目標是決策者憑借政策手段所要達成的目的 1 1、政策目標的價值前提1 1）政策目標涉及主觀和客觀兩個方面，即事實基礎和價值判斷。（2 2）價值因素成為政策目標不可或缺的前提。價值觀或價值判斷取決于個人或 集團在社會中經濟和政治地位、利益、倫理道德、傳統(tǒng)與歷史等因素，是一種主 觀判斷。2 2、 基本政策目標（1 1）政策目標取決于決策者及分析者所要處理的具體政策問題。（2 2）基關于一國或地區(qū)基本經濟政策目標有很多不同的論述。3 3、 公共政策的手段（1 1）政策手段也就是為了特定的政策目標的具體政策措施或政策工具。（目標 和手段是相對而言的

11、）（2 2）主要包括：1財政政策。運用政府調節(jié)經濟運行的手段。 主要包括財政支出、財政收入和財 政收支平衡或總量平衡三種工具。2貨幣政策。通過利率和貨幣供給量的調節(jié)來實現(xiàn)特定政策目標的政策工具或手 段。主要包括再貼現(xiàn)、存款準備金和公開市場操作等工具。3直接控制（管制）。通過國家或政府通過行政手段或立法方式對經濟社會生活 實行直接干預。主要包括價格管制、非價格管制、投資約束、進出口配額、外匯 管制等工具。4制度變遷。有些制度安排和變遷直截了當是為實現(xiàn)特定政策目標服務的（如社會保障制度是為了達到“公平”目標），有些則是則是為提供政策或政策手段發(fā) 生作用的前提條件或背景。第三節(jié)公共政策系統(tǒng)及其運行公

12、共政策系統(tǒng)（決策系統(tǒng)）是由政策主體（最基本最首要的因素）、政策客 體和政策環(huán)境三種因素及其相互作用所構成的社會政治系統(tǒng)。一、公共政策系統(tǒng)的構成1 1、信息子系統(tǒng)信息子系統(tǒng)由掌握信息技術的專門人才所組成，從事信息的收集、整理、貯 存和傳遞等活動，為公共政策系統(tǒng)提供信息資料。信息原則是公共決策的基本原 則，信息子系統(tǒng)是公共政策系統(tǒng)的 神經系統(tǒng)（基礎）。當前我國各級公共政策系 統(tǒng)中的信息子系統(tǒng)基本形成，但還很不完善，比較落后，存在信息處理的慢、粗、 亂等問題。2 2、 咨詢子系統(tǒng)（參謀子系統(tǒng)、智囊子系統(tǒng)）咨詢子系統(tǒng)集中專家的集體智慧，運用科學的方法和技術，為公共政策系統(tǒng) 提供方案和其他方面的咨詢服務

13、， 保證公共決策科學化、民主化，是公共政策系 統(tǒng)的另一個基礎。咨詢子系統(tǒng)在公共政策系統(tǒng)中的作用是： 政策問題分析、政策 未來預測、方案設計及論證、其他政策相關問題的咨詢、參與政策評估并反饋信 息。3 3、 決斷子系統(tǒng)（中樞子系統(tǒng)）（1 1）決斷子系統(tǒng)是整個公共政策系統(tǒng)的 核心，具有權威性、主導性兩個特點，在公共政策系統(tǒng)中的作用是：提出有關的政策課題、考慮政策目標、組織政策方 案的設計、負責政策的最終決定。（2 2）決斷子系統(tǒng)與咨詢子系統(tǒng)兩者相輔相成而非互相取代，是“多謀”和“善 斷”的關系：1一方面， 決斷子系統(tǒng)要充分利用咨詢子系統(tǒng)的長處， 充分發(fā)揮該系統(tǒng)的參謀 咨詢作用。2另一方面，決斷子系

14、統(tǒng)又不能讓咨詢子系統(tǒng)代替自己決定政策， 不能完全為 咨詢子系統(tǒng)的意見所左右。4 4、 執(zhí)行子系統(tǒng)執(zhí)行子系統(tǒng)是公共政策系統(tǒng)有機組成部分，其主要職責是將政策方案（理想） 轉變?yōu)檎咝ЧìF(xiàn)實）。其具有現(xiàn)實性、綜合性、具體性和靈活性的特點。其 在公共政策系統(tǒng)中的作用是：為政策方案或項目的執(zhí)行做好準備； 從事指揮、溝 通、協(xié)調等方面的活動；分析和總結執(zhí)行情況。5 5、 監(jiān)控子系統(tǒng)監(jiān)控子系統(tǒng)獨立于以上各系統(tǒng)，地位較為特殊。是公共決策科學化、民主化 和法制化的一個重要保障，其在公共政策系統(tǒng)中的作用是：確立政策執(zhí)行的準繩 和規(guī)則，提供檢查執(zhí)行情況的依據(jù)；監(jiān)控政策執(zhí)行情況；反饋政策執(zhí)行情況。公共決策系統(tǒng)或政策

15、系統(tǒng)正是由信息、咨詢、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)相 互聯(lián)系、相互依存、相互作用而構成的大系統(tǒng)。、公共政策主體公共政策主體是指直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、 團體或組織。包括官方與非官方的主體，具體為以下七點：1 1、 立法機關。在我國為全國人民代表會及其常務委員會。2 2、 行政機關。在我國為中央人民政府（國務院）。3 3、 政黨。4 4、利益集團。利益集團是指由具有共同的立場觀點和利益的個人所組成的社會 組織，它的職責是履行利益聚合功能，以保障或增進其成為的利益作為最高目標。5 5、思想庫。（1 1）定義：思想庫（智囊團）是指由各種專家、學者和社會賢達所構成的跨學 科、綜合

16、性的政策研究組織。（2 2）在公共決策中的主要作用：1提供政策建議，充當咨詢參謀機構。2提供學術思想，充當認識機構。3提供政策結構信息，充當評估機構。4向政府機構輸送官員和專家，充當人才交流、儲備機構。5制造輿論，傳播觀點，充當宣傳機構。6 6 大眾傳播媒介。7 7、公民（選民）。公民（選民）影響或制約公共政策的制定與執(zhí)行途徑：1一是國家主人或主權者的身份，對某些重大政策問題直接行使權利；2二是利用間接或代議的方式，選出自己的代表去參與公共政策的制定與執(zhí)行；3三是使用各種威脅性方式去反對某政策， 迫使政府修改或廢止某政策，或表達 制定出新政策的要求；4四是通過參加利益集團，借助團體的力量去影響

17、政策，或通過制造輿論或游說 的方式影響政策；5五是對政府通過并實施的政策采取合作或不合作的態(tài)度，以此影響政策結果復習延伸：關于各種政策主體在政策過程尤其是政策制定中的行為及其本質（詳見本書 P259-265P259-265）三、公共政策過程1 1、政策過程本質上是一種政治過程（1 1）政策主體、政策客體及其政策環(huán)境的相互聯(lián)系和相互作用，使政策系統(tǒng)呈 現(xiàn)出一個動態(tài)的運行過程。按照政治系統(tǒng)論的觀點，政策系統(tǒng)的運行表現(xiàn)為一個 系統(tǒng)的不斷輸入、轉換、輸出的循環(huán)過程。（2 2）政策系統(tǒng)的運行即是公共決策的過程或政策過程，它本質上是一種政策過 程。這是由公共決策（非市場決策，不同于市場決策）的主體（國家、

18、政府和執(zhí) 政黨）通過政治過程來發(fā)生作用的（即資源在不同公共物品之間的配置以及決定 價值、利益在各階層、團體、個人中的分配）。2 2、政策過程的諸階段（各階段含義及包含的內容詳見本書 P267P267）（1 1）政策制定（2 2）政策執(zhí)行（3 3）政策評估（4 4）政策監(jiān)控（5 5）政策終結3 3、決策方式（1 1） 公共決策程序或規(guī)則是公共決策體制的一個基本組成部分。 在現(xiàn)代社會中， 有兩種基本的公共決策體制，即民主的決策體制（分為直接民主制和代議民主制） 和非民主的決策體制（典型是獨裁決策體制）。（2 2）在民主的決策體制中，投票規(guī)則有一致同意規(guī)則、過半數(shù)規(guī)則、最優(yōu)多數(shù) 規(guī)則和加權投票規(guī)則等

19、。投票規(guī)則的成本有外在成本和決策成本兩種。 外在成 本（預期外在成本）是指在決策規(guī)則的選擇中，由于其他人的行動而使單個參 與者預期個人所承擔的成本。決策成本是指單個參與者為使集體決策得到所 需的同意人數(shù)而耗費的時間和精力，即決策過程所耗費的人力、物力和時間成本。（3 3）我國實行的民主集中制原則是一種公共決策體制（代議制的一種形式），是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的表決方式或決策規(guī)則。它充分吸收了現(xiàn)代民主決策體制及方式的各種優(yōu)點，又有力的避免了西方代議民主制的 種種弊端，是一種合理、便利和有效的決策體制。四、我國公共決策系統(tǒng)及其運行的優(yōu)化改善公共決策系統(tǒng)， 提高公共政策質量是政策科

20、學研究的最高目標。 公共 決策的科學、民主化和法制化是建設我國公共決策系統(tǒng)的基本任務和目標。1 1、公共決策的科學化（ 1 1）定義： 決策科學化是指決策者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學技術、知識 及方法，特別是公共決策（政策科學）的理論和方法來進行決策，并采用科學 合理的決策程序 。（2 2）要求：A A、建立健全公共決策系統(tǒng)。要合理設置各子系統(tǒng)，做到精簡、統(tǒng)一、效能的 原則；充實參謀咨詢機構和信息工作機構。B B、遵循科學的決策原則。決策原則是決策過程中一些固有的運行規(guī)律的概括和 反映，是決策科學化的重要條件。 這些原則包括信息原則、 預測原則、程序原則、 可行性原則、民主集中制原則。C C、提高決策者和參與者的素質。首先要加強決策者集體班子的建設；其次 要提高參謀咨詢人員的業(yè)務素質；最后要提高信息人員的素質。2 2、公共決策的民主化（1 1）定義： 決策民主化是指必須保障廣大人民群眾和各種社會團體以及政策研 究組織能夠充分參與公共決策的過程，在政策中反映廣大民人群眾的的根本利 益和要求，并在決策系統(tǒng)及其運行中，形成民主的體制