政府與社會資本合作融資模式的思考

1、1*政府與社會資本合作融資模式的思考2*前言2014.11.16關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見國發(fā)201460號國務(wù)院財政部2014.11.29政府和社會資本合作模式操作指南（試行）財金2014113號2014.11.30關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知財金2014112 號2014.12.31政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法財庫2014215號2015.04.07政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引財金201521號2015.04.20關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見財建2015111號2015.04.21關(guān)于運用政府和

2、社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設(shè)和運營管理的通知財綜201515號2015.04.21關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設(shè)和運營管理的通知 財綜201515號2015.06.25關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知財金201557號2015.12.18關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知財金2015166號2015.12.18PPP物有所值評價指引（試行）財金2015167號2014.12.02關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見發(fā)改投資20142724號2015.03.10關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知發(fā)改

3、投資2015445號2015.04.18關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知發(fā)改投資2015805號發(fā)改委2014.9.23關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知財金201476號3*前言廣東省2015.07.15關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見粵府辦201544號四川省2015.09.14關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會資本合作模式的實施意見川府發(fā)201545號福建省2015.05.11關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP)試點扶持政策的意見閩政辦201569 號甘肅省2015.02.13關(guān)于開展政府和社會資本合作的實施意見甘發(fā)改投資2015142

4、號 貴州省關(guān)于推廣政府和社會資本合作模式的實施意見海南省2015.03.02關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見瓊財債2015196 號海南省2015.05.31關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知瓊財債2015759號湖北省2015.08.16關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見鄂政發(fā)201555號江蘇省2015.09.05關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見蘇政發(fā)2015101號江西省2015.01.20關(guān)于鼓勵社會資本進入社會事業(yè)領(lǐng)域的意見贛府發(fā)201439號2、各省份PPP相關(guān)政策4*前言遼寧省2015.08.22關(guān)于推廣

5、運用政府和社會資本合作模式的實施意見 遼政發(fā)201537號陜西省2015.08.22關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會資本投資的實施意見陜政發(fā) 201542號云南省2014.12.30推廣運用政府和社會資本合作模式實施方案云政發(fā)201473號浙江省2015.02.10關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見浙財金20155號湖南省2014.12.19關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見湘財金201449號安徽省2014.12.29關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的意見 財金20141828號福建省2014.09.06關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導(dǎo)意見閩政20144

6、7號河北2014.12.17關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見冀政2014125號河南省2014.11.27關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見豫政 201489號江蘇省2014.12.12關(guān)于推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關(guān)問題的通知蘇財金201485號5*目錄一、PPP簡介二、 新政策下PPP項目運作模式三、 省內(nèi)示范項目案例分享四、 PPP融資模式五、PPP融資模式下的合作構(gòu)想6*1.1 什么是PPP（Pubilc-Private-Partnership)社會資本參與程度（股權(quán)比例）高低社會資本風(fēng)險承擔(dān)程度低高完全私有BOT(BOO)租賃管理合同服務(wù)外包完

7、全公有市場化進程中催生了多種PPP模式l 廣義PPP：泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而的各種合作關(guān)系。7*1.2 為什么出現(xiàn)PPP模式政府直接投入借助PPP模式社會資本政府建設(shè)、運營監(jiān)督、管理建設(shè)、運營、監(jiān)督、管理政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品公有化缺陷 & 私有化缺陷預(yù)算制約運營管理不具有優(yōu)勢自然壟斷供給不足正外部性設(shè)計、建設(shè)、運營專業(yè)性強投資規(guī)模大，回收期長8*1.3 大力推廣PPP模式的政策背景改革要求：改革要求：十八屆三中全會十八屆三中全會中共中央關(guān)于深化全面改革若干重大問題的決定中共中央關(guān)于深化全面改革若干重大問題的決定l “經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題

8、是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！眑 “建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營?！眑 “推廣政府購買服務(wù)推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買通過合同、委托等方式向社會購買?！?*1.3 大力推廣PPP模式的政策背景債務(wù)余額包含：直接債務(wù)債務(wù)余額包含：直接債務(wù)+擔(dān)保債務(wù)擔(dān)保債務(wù)+救助義務(wù)債務(wù)。救助義務(wù)債務(wù)。年均債務(wù)增長率年均債務(wù)增長率38.

9、3%。截止截止2013年年6月，逾期債務(wù)月，逾期債務(wù)1.149萬億。萬億。直接債務(wù)增長率：省直接債務(wù)增長率：省14.41%，市，市17.36%，縣，縣26.59%。銀行貸款隱性債務(wù)信托債券其他BT融資租賃私募售后回租發(fā)行理財產(chǎn)品負有償還責(zé)負有償還責(zé)任的債務(wù)率任的債務(wù)率總債務(wù)率總債務(wù)率總債務(wù)率排總債務(wù)率排名名北京北京98.9399.861重慶重慶69.9092.752貴州貴州83.6292.013云南云南77.1491.014湖北湖北77.6488.005上海上海76.1287.626吉林吉林75.9884.137海南海南70.1881.038河北河北66.9480.629四川四川71.5877

10、.6510總債務(wù)率總債務(wù)率=債務(wù)余額債務(wù)余額/地方綜合財力地方綜合財力警戒線：警戒線：100%關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法 關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見國務(wù)院2014年9月21日國務(wù)院2014年9月26日財政部2014年10月23日國務(wù)院2014年11月16日10*1.4財政部PPP定義l 政府和社會資本合作模式（PPP）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計建設(shè)運營維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責(zé)

11、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。引自關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金201476號）l狹義PPP：可以理解為一系列項目操作模式的總稱，包含BOT、TOT等多種模式。11*目錄一、PPP簡介二、 新政策下PPP項目運作模式三、 省內(nèi)示范項目案例分享四、 PPP融資模式五、PPP融資模式下的合作構(gòu)想12*2.1 政策框架發(fā)改委1、關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知2、政府和社會資本合作模式操作指南3、政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法4、政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法5、政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引6、物有所值評

12、價指引7、關(guān)于進一步做好PPP示范項目的通知8、ppp項目合同指南（試行）9、關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見10、政府和社會資本合作項目通用合同指南11、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法PPP規(guī)范性文件1、關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見2、地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法3、關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺在建項目后續(xù)融資問題的意見債務(wù)管理1、預(yù)算法修訂案2、關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定預(yù)算管理13*2.2 重要政策解讀-債務(wù)管理l 規(guī)?？刂?國務(wù)院確定債務(wù)限額，人大或常委會批準(zhǔn) 財政部確定分地區(qū)限額，報國務(wù)院批準(zhǔn)l 舉債機制 只能通過政府債券 省、自治區(qū)、直轄市政府有舉債權(quán)利

13、，市縣政府不能舉債 政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不能通過企事業(yè)單位 融資平臺剝離政府融資功能l 控制機制 中央政府不救助，債務(wù)風(fēng)險追究相關(guān)人員責(zé)任 考核問責(zé)機制，政府債務(wù)作為硬指標(biāo)納入政績考核l 妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資 抓緊將存量債務(wù)納入預(yù)算管理 債券置換降低存量債務(wù)利息 妥善處理原有債務(wù)關(guān)系關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺在建項目后續(xù)融資問題的意見廣東省關(guān)于加強政府性債務(wù)管理的實施意見相關(guān)政策文件l嚴(yán)禁通過 (1)保底承諾 (2)回購安排 (3)明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目14*2.2

14、 PPP項目模式-運作模式還款承諾兜底回購差額補齊政府部門當(dāng)?shù)貒蠡A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目金融機構(gòu)股權(quán)/債權(quán)融資l 金融機構(gòu)債務(wù)保證項目回報率政府部門社會資本國企/民營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目l 非金融機構(gòu)債務(wù)15*2.2 重要政策解讀-預(yù)算管理l 改進預(yù)算管理和控制，建立跨年度平衡機制l 加強財政收入管理（稅收+非稅）l 政府購買服務(wù)納入預(yù)算管理l 推進預(yù)算公開l PPP項目目錄、項目信息、財政支出責(zé)任數(shù)額和年度預(yù)算安排情況通過財政部門官方網(wǎng)站和媒體披露；財政部PPP中心網(wǎng)站公開披露；財政部信息管理系統(tǒng)披露。預(yù)算法修訂案關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定財政承受能力論證指引關(guān)于規(guī)范PPP綜合信息平臺運行的通知相

15、關(guān)政策文件16*2.2 重要政策解讀-預(yù)算管理 案例1：長春匯津污水處理廠案例 匯津公司與某市排水公司于 2000 年簽署合作企業(yè)合同，該市政府也制定了污水處理專營管理辦法 。項目投產(chǎn)后合作運行正常。但從 2002 年年中開始，市排水公司開始拖欠污水處理費，市政府于 2003 年廢止了管理辦法，2003 年 3 月起，排水公司開始停止向合作企業(yè)付費。2005年，經(jīng)過兩年多的訴訟，最終以該市政府回購結(jié)束。項目公司SPV政府/授權(quán)實施機構(gòu)社會資本特許經(jīng)營項目社會公眾使用者付費提供服務(wù)財政部門按期支付政府購買服務(wù)費用或可行性缺口補助費用政府購買服務(wù)或可行性缺口補助金額納入財政預(yù)算人大審核通過金融機構(gòu)

16、特許經(jīng)營協(xié)議/PPP項目合同項目收益還款股權(quán)/債權(quán)規(guī)范、合法的預(yù)算管理途徑透明、公開的公式制度采購方式17*2.2 重要政策解讀-規(guī)范PPP模式（1）主體規(guī)范性l合作主體 依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè); 未剝離政府債務(wù)和融資功能的本地融資平臺公司不得作為社會資本方。l授權(quán)主體 政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為實施機構(gòu)并代表政府簽署PPP項目合同；國有企業(yè)和融資平臺公司不能作為PPP項目合同的政府方簽約代表。18*2.2 重要政策解讀-規(guī)范PPP模式l 適用領(lǐng)域 在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程

17、、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式。l 運營模式 BOT、ROT、TOT、BOO等。BT不屬于財政部認可的PPP模式。l 運營期限 不低于十年（2）客體規(guī)范性包括運營“O”的環(huán)節(jié)；19*2.2 重要政策解讀-規(guī)范PPP模式（3）流程合規(guī)性l 操作流程 嚴(yán)格財政部PPP操作指南，5個環(huán)節(jié)，19個步驟。l 采購方式 公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。l 財政承受能力論證 每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。l 物有所值評價 采用定性+定量的方式，判斷項目采用PPP模式能否增加公共

18、供給，優(yōu)化風(fēng)險分擔(dān)、提高效率、促進創(chuàng)新和公平競爭。20*2.2 重要政策解讀-推廣PPP模式l 項目示范 開展項目示范工作 財政部 發(fā)改委l 財政支持政策 對項目前期費用補貼、資本補助l 財政補貼管理 “補建設(shè)”向“補運營”轉(zhuǎn)化l 支持政策 土地、財稅、金融政策（4）支持性政策21*2.3 PPP項目模式-項目結(jié)構(gòu)典型的PPP項目結(jié)構(gòu)l 政府參股不控政府參股不控股；股；l 前期費用補貼，前期費用補貼，資本補貼；資本補貼；國有投資平臺國有投資平臺社會資本、建設(shè)社會資本、建設(shè)運營商、金融機運營商、金融機構(gòu)、各類基金、構(gòu)、各類基金、其他投資機構(gòu)等其他投資機構(gòu)等22*項目公司Private FirmP

19、rivate Firm最終使用者End -users政府方 按可用性、使用量、績效付費可行性缺口補助服務(wù)服務(wù)政府方項目公司項目公司最終使用者使用者付費政府付費可行性缺口補助(VGF)服務(wù)付費付費l 經(jīng)營性項目：可經(jīng)營系數(shù)較高、財務(wù)效益良好、直接向最終用戶提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如市政供水、城市管道燃氣、高速公路等。l 非經(jīng)營性項目：用于不直接向最終用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項目，如市政污水處理、垃圾焚燒發(fā)電、水源凈化，或者市政道路等不具備收益性的基礎(chǔ)設(shè)施項目。l 準(zhǔn)經(jīng)營性項目：可經(jīng)營性系數(shù)較低、財務(wù)效益欠佳、直接向最終用戶提供服務(wù)但收費無法覆蓋投資和運營回報的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如醫(yī)院、學(xué)校、文化

20、及體育場館、保障房、市政公用項目等。2.3 PPP項目模式-收益模式最終使用者補補”建建設(shè)設(shè)”向向補補“運運營營”轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)化化23*l 運作方式主要由項目類型、合作范圍和資產(chǎn)權(quán)屬決定；l 必須包括運營環(huán)節(jié)；l 期限不低于10年2.3 PPP項目模式-運作模式PPP項目運作方式選擇24*項目公司PPP 項目合同履約合同工程承包合同運營服務(wù)合同原料供應(yīng)合同產(chǎn)品或服務(wù)購買合同融資合同保險合同股東協(xié)議融資方政府方保險公司承包商運營商原料供應(yīng)商購買方政府委托出資單位社會資本方2.3 PPP項目模式-合同體系典型的PPP項目合同體系【社會資本方】l依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)

21、、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。l未剝離政府債務(wù)和融資功能的本地融資平臺公司不得作為社會資本方。【政府方】l政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為實施機構(gòu)并代表政府簽署PPP項目合同；l國企和融資平臺不可以作為政府方簽約主體。25*政府和社會資本雙方合理分配風(fēng)險l風(fēng)險分配原則 承擔(dān)風(fēng)險的一方應(yīng)該對該風(fēng)險具有控制力； 承擔(dān)風(fēng)險的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險合理轉(zhuǎn)移（保險）； 承擔(dān)風(fēng)險的一方對于控制該風(fēng)險有更大的經(jīng)濟利益或動機； 由該方承擔(dān)該風(fēng)險最有效率； 如果風(fēng)險最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。 風(fēng)險因素風(fēng)險因素政府政府社會資本社會資本共同分擔(dān)共同分擔(dān)征收征用融資設(shè)計建設(shè)運

22、營維護移交市場需求不可抗力政府可控的法律變更政府不可控的法律變更 系統(tǒng)性金融風(fēng)險l風(fēng)險矩陣2.3 PPP項目模式-風(fēng)險分擔(dān)l 政企共享收益、共擔(dān)風(fēng)險政企共享收益、共擔(dān)風(fēng)險l 政府不能承諾固定收益、兜底回購；政府不能承諾固定收益、兜底回購；26*2.3 PPP項目模式-操作流程項目操作流程項目發(fā)起項目發(fā)起項目篩選項目篩選物有所值評價物有所值評價財政承受財政承受能力論證能力論證管理架構(gòu)組建管理架構(gòu)組建實施方案編制實施方案編制實施方案實施方案審核審核資格預(yù)審資格預(yù)審采購文件編制采購文件編制響應(yīng)文件評審響應(yīng)文件評審談判與合同簽談判與合同簽署署項目公司項目公司設(shè)立設(shè)立融資管理融資管理績效監(jiān)測與績效監(jiān)測與

23、支付支付中期評估中期評估移交準(zhǔn)備移交準(zhǔn)備性能測試性能測試資產(chǎn)交割資產(chǎn)交割績效評價績效評價項目識別項目識別項目準(zhǔn)備項目準(zhǔn)備項目采購項目采購項目執(zhí)行項目執(zhí)行項目移交項目移交27*財政承受能力論證操作流程l 政府出資入股項目公司l 政府付費l 使用者付費差額補貼l風(fēng)險承擔(dān)價格調(diào)整風(fēng)險（調(diào)價機制）最低需求風(fēng)險（使用量保底）l終止補償 股權(quán)投入 債務(wù)成本 預(yù)期收益l 違約賠償 損失賠償款 違約金l配套投入土地征收、整理、劃撥配套設(shè)施建設(shè)投資補助貸款貼息周邊土地及商業(yè)開發(fā)權(quán)授予政府無償或低價租賃項目資產(chǎn)政府放棄所持項目公司股份的全部或部分分紅權(quán)每年全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支

24、出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。28*物有所值評價定性評價+定量評價相同產(chǎn)出成本高成本低相同成本產(chǎn)出低產(chǎn)出高實施方案編制實施方案應(yīng)包括主要內(nèi)容：1、合作范圍及期限2、運作方式3、風(fēng)險分配框架4、交易結(jié)構(gòu)5、合同體系6、監(jiān)管架構(gòu)7、采購方式附件：江門市應(yīng)急備用水源及供水設(shè)施工程PPP項目實施方案特別關(guān)注：實施方案中是否對資本金比例、退出方式、融資方式的特殊要求。29*2.4 PPP項目案例京投公司A部分建設(shè)期4年運營期30年無償移交A部分 資產(chǎn)租 賃協(xié)議票款 收入運營維 護并收 回投資A部分+B部分 全部資產(chǎn)投 資 建 設(shè)京投港鐵首創(chuàng)2%49%49%北京京港地鐵有限公司特許協(xié)議（PPP公司）監(jiān)管市交通委

25、投資 建設(shè)B部分B部分項目設(shè)施投資107億建投資46億設(shè)總投資153億運營移交運營期結(jié)束案例一：北京地鐵四號線交易結(jié)構(gòu)租賃使用ROT+BOTROT+BOT特許經(jīng)營期限特許經(jīng)營期限3030年年30*2.4 PPP項目案例案例一：北京地鐵四號線合同結(jié)構(gòu)北京京港地鐵有限公司 （PPP項目公司）北京市交通委員會設(shè)備供應(yīng)商設(shè)備采購 三方 協(xié)議港鐵公司（MTR）特許經(jīng)營協(xié)議港鐵北京四號線 投資有限公司首創(chuàng)集團京投公司中外 合作 經(jīng)營 合同北京地鐵四號線 投資有限公司委托建管 協(xié)議保險協(xié)議北京建管 公司銀行保險公司A部分資產(chǎn) 租賃協(xié)議建管公司貸款協(xié)議北 京 市 政 府授 權(quán)31*2.4 PPP項目案例案例一

26、：北京地鐵四號線監(jiān)管模式l政府由“家長式”的管理和 參與，轉(zhuǎn)變?yōu)樘卦S權(quán)授予者和監(jiān)督者。形成政企間分工明晰、互相協(xié)作的良好互動關(guān)系。32*2.4 PPP項目案例案例一：北京地鐵四號線風(fēng)險分擔(dān)和收益調(diào)節(jié)機制l 收益調(diào)節(jié)機制：1、租賃費用調(diào)節(jié)：租金水平與客流量相關(guān)聯(lián)，在客流量高的時候，租金水平高，當(dāng)4號線客流量低的時候，租金予以減免。2、補貼和超額收益分成：依據(jù)特許經(jīng)營公司的票務(wù)收入和實際客流計算實際平均人次票價，如果實際平均人次票價低于特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定的測算票價水平，市政府將就其差額給予特許經(jīng)營公司補償。如果實際平均人次票價收入水平高于測算票價收入水平，則特許經(jīng)營公司需將其差額的70%返還給市政府

27、。3、本項目內(nèi)部收益率7-8%，略高于中長期銀行貸款利率，考慮到項目公司承擔(dān)的風(fēng)險，收益水平是比較合理的。l 風(fēng)險分擔(dān)機制：1、市政府或特許經(jīng)營公司嚴(yán)重違約：守約方有權(quán)提出終止。因市政府違約，市政府按協(xié)議回購；因特許經(jīng)營公司違約，市政府折價回購。2、市政府因公共安全需要終止協(xié)議：市政府按協(xié)議約定回購特許經(jīng)營公司投資。3、因不可抗力原因終止協(xié)議：市政府按協(xié)議約定回購特許經(jīng)營公司投資。4、開通后客流量持續(xù)3年低于認可的預(yù)測客流的一定比例：導(dǎo)致特許公司無法維持正常經(jīng)營，北京市政府將根據(jù)特許協(xié)議的規(guī)定按市場公允價格回購B部分項目資產(chǎn)，但特許公司應(yīng)自行承擔(dān)前3年的經(jīng)營虧損。33*2.5 PPP與傳統(tǒng)模式

28、的區(qū)別規(guī)范性要求規(guī)范性要求預(yù)算管理和公示預(yù)算管理和公示l 政府購買服務(wù)納入預(yù)算管理，并經(jīng)人大審議途徑合法合規(guī)l 當(dāng)?shù)刎斦到y(tǒng)披露 省級財政披露 財政部PPP中心信息披露規(guī)范化&標(biāo)準(zhǔn)化&透明化債務(wù)管理債務(wù)管理l PPP同地方政府債務(wù)嚴(yán)格脫鉤l 主體規(guī)范l 客體規(guī)范l 流程規(guī)范Tips:不符合PPP項目要求的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，如何操作？政府采購法政府采購法實施條例政府購買服務(wù)管理辦法34*2.6 PPP的核心PPP不是一場婚禮，而是一場婚姻 案例2：泉州刺桐大橋項目 刺桐大橋采用BOT模式，社會資本投資2.5億元建設(shè)，1997年建成通車，特許經(jīng)營期30年，項目建成時，連接晉江新區(qū)和

29、泉州市區(qū)只有刺桐大橋和泉州大橋，后來政府新建6條跨江大橋，且全部免費通行，社會資本方收益大幅下降。 由于民眾要求免費的呼聲高，2012年政府提出提前回購刺桐大橋，社會資本方提出回購價款20億元，而鄰近新建的田安大橋，還包括直達機場的高速路，總投資僅12億元。Partnership真正的風(fēng)險共擔(dān)真正的風(fēng)險共擔(dān)全過程的績效監(jiān)控和評價全過程的績效監(jiān)控和評價合理的調(diào)節(jié)機制合理的調(diào)節(jié)機制權(quán)利義務(wù)清晰規(guī)范權(quán)利義務(wù)清晰規(guī)范PPP核心 案例1：某市公交運營項目 2003年溫州民營企業(yè)家以 3816 萬元購買了某市公交公司68%股份，根據(jù)協(xié)議約定，擁有某市23條公交線路18年經(jīng)營權(quán)，并每年向政府支付800萬元承

30、包費。2006年開始，隨著油價和工資上漲，運營成本逐年增長，公交公司要求上調(diào)公交車票價。但政府不同意調(diào)整票價，也不同意對企業(yè)進行補貼。2008年該市公交車爆發(fā)了四次大規(guī)模停運事件，最終市政府重新接管公交公司。35*2.7 示范項目情況(1)l 首批情況l確定首批30個國家示范項目，總投資約1786億元；l其中新增項目8個，總投資280億元；地方融資平臺存量項目22個，總投資約1506億元；l截至7月底，已有17個項目進入執(zhí)行或采購階段，項目落地率為56%，涉及總投資1032 億元，10個項目正處于準(zhǔn)備階段，涉及總投資515億元，預(yù)計年內(nèi)項目落地率將達到90%。l其中，具有成熟使用者付費模式、前

31、期準(zhǔn)備工作啟動較早的項目進展相對順利。l根據(jù)首批示范項目調(diào)研督導(dǎo)情況，江蘇昆山市有軌電車項目、青島市膠州灣海底隧道一期項目和體育中心項目等3個項目因不具備繼續(xù)采取PPP模式的實施條件，被調(diào)出首批PPP示范項目名單。36*2.7 示范項目情況(2)l 第二批情況l2015年9月底前公布了項目名單;第二批示范項目共計206個，總投資6589億元。其中，河南、云南、河北三省入圍項目個數(shù)分列前三位。財政部第二批示范項目分行業(yè)數(shù)量一覽37*2.8 PPP推廣新動態(tài)機構(gòu)名稱最新動態(tài)財政部經(jīng)建司基金轉(zhuǎn)型，試點項目，指導(dǎo)意見金融司主管，建章立制，培訓(xùn)PPP中心政府與社會資本合作法征求意見稿，建項目庫發(fā)改委法規(guī)

32、司選擇社會投資人管理辦法體改司試點城市，PPP指導(dǎo)意見經(jīng)濟研究所課題研究，協(xié)助體改司工作住建部試點項目水利部研究水利風(fēng)景區(qū)PPP的可行性交通部港口業(yè)務(wù)特許經(jīng)營農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部中心農(nóng)貿(mào)市場，醫(yī)院北京等地方政府PPP方案，用財政資金撬動社會資本民間機構(gòu)研討、培訓(xùn)、寫文章、出書、成立民間組織征求意見稿中提出：l 政府換屆、負責(zé)人變更、實施單位職能調(diào)整、合并分立或撤銷不得影響合作協(xié)議履行。l 社會資本與實施單位就合作協(xié)議發(fā)生爭議并難以協(xié)商達成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁。l 合作項目連續(xù)3年收入過高或過低，幅度超過合作協(xié)議約定的，應(yīng)當(dāng)按照合作協(xié)議調(diào)整政府付費標(biāo)準(zhǔn)，或公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格。38*目錄

33、一、PPP簡介二、 新政策下PPP項目運作模式三、 省內(nèi)示范項目案例分享四、 PPP融資模式五、PPP融資模式下的合作構(gòu)想39*3.1 PPP項目收益結(jié)構(gòu)設(shè)計lPPP模式運用領(lǐng)域： 電力通信設(shè)施（電信、電力、管線）交通基礎(chǔ)設(shè)施（高速公路、鐵路、港口、機場）市政基礎(chǔ)設(shè)施（保障房、供水、供電、污水處理）社會公用事業(yè)（醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院、監(jiān)獄）投資規(guī)模大市場需求穩(wěn)定合同關(guān)系清楚40*3.2 PPP項目案例案例一：茂名市水東灣城區(qū)引羅供水PPP項目（總投資11.24億元）1、交易結(jié)構(gòu)圖新建部分A首創(chuàng)股份B中水八局C電白區(qū)水利水電建管中心1、特許經(jīng)營協(xié)議（A+C)2、項目工程建設(shè)協(xié)議（B+C)管道建設(shè)加

34、壓水泵站占鰲水廠征地拆遷費（4000萬）委托建設(shè)協(xié)議（A+B)聯(lián)合體2、交易結(jié)構(gòu)圖改造部分電白城交投（全資國企）水東片區(qū)舊管網(wǎng)陳村片區(qū)舊管網(wǎng)旦場片區(qū)舊管網(wǎng)政府3、交易結(jié)構(gòu)圖運營部分首創(chuàng)股份電白城交投運營公司和電白城交投集團公司共同合資組建項目運營公司，其中首創(chuàng)股份公司63%，電白城交投公司占股37%新建管網(wǎng)改建管網(wǎng)加壓水泵站占鰲水廠（水東、陳村、旦場三個片區(qū)舊管網(wǎng)改造后，作價2億元注資）4、最低供水量和收益調(diào)節(jié)機制l 水價不高于茂名市各區(qū)現(xiàn)行水價；l 政府保證最低日供水量，超過最低保供水量部分，雙方收益分成。l 超額收益部分掛賬處理，以三年為周期進行差額調(diào)節(jié)。41*3.2 PPP項目案例案例二

35、：江門市區(qū)應(yīng)急備用水源及供水設(shè)施工程PPP項目（總投資2.75億元）30%江門市水務(wù)局社會資本水務(wù)集團70%備用應(yīng)急水源及供水設(shè)施工程項目公司（SPV）特許經(jīng)營協(xié)議/項目合同金融機構(gòu)貸款/融資協(xié)議 施工單位供貨商運營公司工程承包合同設(shè)備供應(yīng)合同委托運營合同保險公司保險合同政府購買服務(wù)費用5323萬元/年：1、每年支付可行性服務(wù)費4918萬元/年；2、泵站和管道運維服務(wù)費195萬元/年；3、水水服務(wù)費210萬元?？偼顿Y2.75億元1、交易結(jié)構(gòu)圖l建設(shè)那咀水庫取水泵房，取水規(guī)模22萬噸/天；l建設(shè)那咀水庫至西江水廠DN1400原水管道約18公里； l建設(shè)西江取水泵房，取水規(guī)模8萬噸/天，配套140

36、米的DN1000管道；l那咀水庫增加外電源建設(shè)等。B+O2、建設(shè)內(nèi)容l那咀水庫取水泵房22萬m/d及配套DN1400管道18km；l西江水廠取水泵房8萬m/d的取水設(shè)施配套140m的DN1000管道等設(shè)施和設(shè)備的運營維護。3、運營內(nèi)容42*3.2 PPP項目案例案例二：江門市區(qū)應(yīng)急備用水源及供水設(shè)施工程PPP項目（總投資2.75億元）l融資、建設(shè)、財務(wù)、運營、維護等商業(yè)風(fēng)險主要由項目公司承擔(dān)；l設(shè)計、政策、法律等風(fēng)險主要由政府承擔(dān)；l政治、宏觀經(jīng)濟、不可抗力等風(fēng)險由政府和項目公司合理共擔(dān)；4、核心風(fēng)險分配l 政府購買服務(wù)費用共計5323萬元/年。l 2014年，江門市財政一般公共預(yù)算支出為23

37、3.45億元，一般公共預(yù)算收入為371.87億元，支出費用占一般公共預(yù)算支出比例僅為0.22%，不超過10%，能夠通過財政承受能力論證。l 根據(jù)江門市未來五年國民經(jīng)濟規(guī)劃，全市經(jīng)濟將保持快速發(fā)展，財政收入將會繼續(xù)增長，付費壓力會逐年下降。3、財政承受能力評價43*3.2 PPP項目案例案例三：肇慶四會道路改造綜合項目（財政部第二批示范項目）項目總規(guī)模：18.97億元 子項目1：A013線四會段改造項目，橫穿四會東城街道等市區(qū)的過境省道，路面陳舊破爛；投資約10.6億元。子項目2：A010線四會段改造項目，連接四會市和肇慶其他縣區(qū)內(nèi)部道路，投資約5.2億元 子項目3：SH市商業(yè)大道東西改造項目，

38、連通舊“四清”線與G123國道，緩解A013線壓力，投入約3.17億。 子項目4：玉器城項目，3000畝，10年可出讓2000畝商服用地、土地成本30萬/畝，開發(fā)成本50萬/畝，市場價200萬/畝以上。 l 基本情況l 項目特點 公益性。具有明顯“城市維護”公益特征，應(yīng)當(dāng)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。收益性。第4個項目具有較好的收入，可以部分補償前3個項目的支出、降低財政負擔(dān)。可付費。政府按照道路可用性付費，符合PPP慣例和做法。44*3.2 PPP項目案例案例三：肇慶四會道路改造綜合項目（財政部第二批示范項目）交易結(jié)構(gòu)項目難點： 道路收益性差，政府補貼收入金額高。通過在道路旁邊增加加油站等，能

39、產(chǎn)生的收入非常有限。18.9億元總投資，按照9%回報率計算，每年政府僅補貼一項需支出2.75億元，占可支出總額的91%。 (肇慶四會是百強縣，每年一般預(yù)算支出30億元，按照10%比例，每年能承擔(dān)的支付責(zé)任為3億元。)國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法第13條：土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出。45*3.2 PPP項目案例案例三：肇慶四會道路改造綜合項目（財政部第二批示范項目）交易結(jié)構(gòu)項目公司市屬國企社會資本四會市政府PPP項目合同四會市交通局10%90%授權(quán)項目2項目1項目3項目4純公益性政府購買服務(wù)玉器城土地開發(fā)及周邊道路開發(fā)、運營、維

40、護綁定招拍掛收入列支土地開發(fā)及配套道路建設(shè)成本經(jīng)營性46*目錄一、PPP簡介二、 新政策下PPP項目運作模式三、 省內(nèi)示范項目案例分享四、 PPP融資模式五、PPP融資模式下的合作構(gòu)想47*銀行關(guān)注PPP的原因關(guān)鍵詞政府債務(wù)份額縮減實體經(jīng)濟差中小企業(yè)風(fēng)險高房地產(chǎn)低迷公共服務(wù)+基礎(chǔ)設(shè)施投資推動+同政府預(yù)算掛鉤4.1 PPP融資重要關(guān)注點政府項目本身合作方交易結(jié)構(gòu)政府財政預(yù)算支付能力（重要流 程 合 規(guī) 性 、10%紅線）政府信用項目本身（項目重要性、剛需程度、社會效益）（如城軌、高鐵、高速、橋梁同市政道路等的區(qū)別）項目經(jīng)濟效益PPP協(xié)議 建 設(shè) 運 營經(jīng)驗 合 作 方 實力收益的確定性。是否有確

41、定的收入來源，有效的收入回流路徑；項目有效資產(chǎn)的形成和權(quán)屬48*4.2 PPP項目融資關(guān)注重點示范項目；手續(xù)完備；資本金比例要求；01 02主體合規(guī)性政府方 社會資本方0304項目流程合規(guī)。財政承受能力論證 物有所值論證 05政府采購方式和采購程序合規(guī)：單一來源采購 競爭性磋商 競爭性談判 公開招標(biāo) 邀請招標(biāo)社會資本和政府方已簽署正式協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議 政府購買服務(wù)協(xié)議 股權(quán)合作協(xié)議關(guān)鍵詞49*4.2 PPP項目融資關(guān)注重點示項目財政支出責(zé)任納入年度預(yù)算，并經(jīng)地方人大審議通過。06 07穩(wěn)定收益來源和現(xiàn)金流0809增信措施 保證、資產(chǎn)抵押、收益權(quán)質(zhì)押等 保險10社會資本方實力PPP項目合同約定

42、清晰。 風(fēng)險分配 收費機制 產(chǎn)出說明 最低需求保障 價格調(diào)整條款關(guān)鍵詞現(xiàn)金流監(jiān)管1150*4.3 PPP項目融資渠道項目收益?zhèn)衅谄睋?jù)企業(yè)債1、項目貸款貸款期限長貸款金額大融資成本低流程相對簡便2、并購貸款適用于BOT、TOT、ROT等項目資產(chǎn)和股權(quán)的并購、轉(zhuǎn)讓過程融資。3、基金股權(quán)模式股+債模式4、信托融資股權(quán)信托計劃債權(quán)信托計劃5、債券融資51*4.4 PPP融資交易結(jié)構(gòu)-股權(quán)模式項目公司SPV委托出資市政府社會資本市屬國企特許經(jīng)營項目特許經(jīng)營協(xié)議/項目合同社會公眾使用者付費提供服務(wù)政府購買服務(wù)或可行性缺口補助退出方式：1、國企、社會資本回購基于國企和社會資本實力，依靠項目分紅或其他收入回

43、購；2、項目公司回購依靠項目公司自身收益分紅，減資回購。（明股實債稅收特殊規(guī)定、固定資產(chǎn)投資資本金比例限制）3、股權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方退出（資產(chǎn)證券化、項目并購等）金融機構(gòu)基金、信托、資管計劃等52*4.4 PPP融資交易結(jié)構(gòu)-債權(quán)模式項目公司SPV委托出資市政府社會資本市屬國企特許經(jīng)營項目特許經(jīng)營協(xié)議/項目合同金融機構(gòu)社會公眾使用者付費提供服務(wù)政府購買服務(wù)或可行性缺口補助項目收益支付債權(quán)53*4.5 同產(chǎn)業(yè)資本合作模式1、直接為產(chǎn)業(yè)資本融資2、為產(chǎn)業(yè)資本投資項目公司（SPV）提供融資3、同產(chǎn)業(yè)資本合作設(shè)立基金基礎(chǔ)設(shè)施基金產(chǎn)業(yè)資本基金管理人GPSPV金融機構(gòu)劣后級合伙人優(yōu)先級合伙人特許經(jīng)營項目產(chǎn)業(yè)資

44、本收益1、項目公司收益分紅2、工程建設(shè)利潤基金管理人收益1、基金管理費2、超額收益獎勵A(yù)54*C基金A產(chǎn)業(yè)資本B基金SPV銀行險資產(chǎn)業(yè)資本收益1、項目公司收益分紅2、工程建設(shè)利潤基金管理人收益1、基金管理費2、超額收益獎勵3、股權(quán)收益3、同產(chǎn)業(yè)資本合作設(shè)立基金4.5 同產(chǎn)業(yè)資本合作模式BAB基金控股參股劣后級LP社會資本方劣后級LP優(yōu)先級LP優(yōu)先級LPB基金基金管理人55*4.6 省級PPP基金設(shè)立情況單位基金名稱規(guī)模財政出資金額財政部1PPP融資支持基金1800億元150億元山東省2山東PPP發(fā)展基金800億元80億元江蘇省3江蘇省PPP融資支持基金100億元10億元河南省4河南省PPP開發(fā)

45、性基金50億元10億元四川省5四川省PPP投資引導(dǎo)基金50億元10億元廣東省6廣東省PPP基金500億40億元56*4.6 省級PPP基金情況-簡介單位基金名稱備注財政部PPP融資支持基金出資機構(gòu)：建行、郵儲銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、光大、交通銀行、工商銀行、中信、全國社會保障基金理事會、中國人壽保險；當(dāng)期進度：正在設(shè)立基金管理機構(gòu)結(jié)構(gòu)和投資模式待定山東省山東PPP發(fā)展基金1、母子基金結(jié)構(gòu)；2、股權(quán)+債權(quán)；3、財政資金劣后；河南省河南省PPP開發(fā)性基金1、股權(quán)投資為主，債權(quán)投資為輔；2、財政資金劣后，財政資金收益讓利。四川省四川省PPP投資引導(dǎo)基金1、股權(quán)投資+債權(quán)投資+融資擔(dān)保；2、財政資金

46、和基金管理人 出資劣后；3、財政資金收益讓利廣東省廣東省PPP基金結(jié)構(gòu)待定，傾向于財政資金同其他出資人同股同權(quán)。江蘇省江蘇省PPP融資支持基金1、股權(quán)+債權(quán)；2、財政資金劣后；收益讓利；3、省財政對其他投資人收益兜底，縣市對股權(quán)投資退出兜底回購。違反了政府投資基金暫行管理辦法中關(guān)于“政府不得向其他出資人承諾本金不受損失，不得承諾最低收益”的規(guī)定。！57*4.6 省級PPP基金基金架構(gòu)結(jié)構(gòu)：1、優(yōu)先劣后或同股同權(quán)；2、財政出資部分可制定激勵政策；3、財政不得承諾為其他出資人出資及收益進行兜底。廣東省強調(diào)同股同權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施基金財政資金基金管理人GPSPV金融機構(gòu)劣后級合伙人優(yōu)先級合伙人特許經(jīng)營項目社

47、會資本方政府/授權(quán)實施機構(gòu)PPP項目合同政府付費、可行性缺口補助服務(wù)付費58*4.7 PPP項目增信措施8市政府項目公司社會公眾提供服務(wù)使用者付費特許經(jīng)營協(xié)議政府付費可行性缺口補助納入預(yù)算人大審議政府支持措施：最低需求量保證排他性條款其他增信方式基于股東或第三方信用基于項目信用保證擔(dān)?；刭彸兄Z股權(quán)質(zhì)押資產(chǎn)抵押項目收益權(quán)/應(yīng)收賬款質(zhì)押賬戶監(jiān)管59*！4.8 PPP融資交易結(jié)構(gòu)一 違反了財政部關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知（財金201557號）有關(guān)“嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目”的規(guī)定。60*4.8 PPP融資交易結(jié)構(gòu)二8項目公

48、司SPV市政府市屬國企特許經(jīng)營項目特許經(jīng)營協(xié)議/項目合同金融機構(gòu)社會公眾使用者付費提供服務(wù)政府購買服務(wù)或可行性缺口補助分紅/支付貸款利息股權(quán)/債權(quán)兜底回購按照每年的還本付息金額，財政做出每年增資市屬國企的預(yù)算安排，并通過人大決議。資本金融資模式，容易演變?yōu)榘bPPP模式變相融資重要關(guān)注點：1、項目還款來源是否來源于項目收入；2、項目投入是否全部或絕大部分來源于地方政府當(dāng)期增資或逐期增資；61*地市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目公司/合作平臺（現(xiàn)代公司治理）市政道路項目1土地平整項目2管網(wǎng)溝渠項目3其他基建項目N土地收儲成本支付廣東省財政資金分期40億元（首期10億元）GP:中銀粵財粵東西北振興發(fā)展股權(quán)基金（

49、有限合伙）地市全資國有企業(yè)地市政府現(xiàn)金出資占股，原則上需取得控制權(quán)（優(yōu)先級）土地/現(xiàn)金作價出資占股不高于50（劣后級）LP1:人保資金60億元（優(yōu)先級）LP3:粵財控股41億元（劣后級）LP2:建行資金20億元（中間級）GP:管理人地市全資國有企業(yè)回購基金所持股權(quán)足額土地抵押補齊增資國企保證承諾土地一級開發(fā)整理與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)1、基金結(jié)構(gòu)2、投資結(jié)構(gòu)4.8 PPP融資交易結(jié)構(gòu)三62* A級（優(yōu)先級） B級（次優(yōu)先級） C級（普通級）中國人保方面出資60億元廣東省建行出資20億元粵財控股代表省財政出資40億元以及粵財控股（旗下子公司）跟投1億元基金分級投資收益分配原則中國人保方面、省建行出資作為A

50、、B級份額享有優(yōu)先分配權(quán)，A、B級份額每年獲得一次投資收益?；涁斂毓纱硎∝斦鲑Y的C級份額，投資收益在扣除基金管理人管理費等相關(guān)費用后，存入專門賬戶，作為A、B級投資人資金到期的本息備付金。4.8 PPP融資交易結(jié)構(gòu)三634.8 PPP融資交易結(jié)構(gòu)三注：藍色實線代表資金流出，綠色實線代表資金流注：藍色實線代表資金流出，綠色實線代表資金流入，綠色虛線表示中間經(jīng)過多重過程。入，綠色虛線表示中間經(jīng)過多重過程。64*增信措施安排土地抵押股權(quán)質(zhì)押風(fēng)控總體結(jié)構(gòu)流動性風(fēng)險控制預(yù)留3000萬元投資額度分期投入，預(yù)留2年流動性資金操作性風(fēng)險控制市、區(qū)兩級財政支持預(yù)期收益提前歸集安排回購資金歸集與安排標(biāo)準(zhǔn)化運營管理封閉運作4.8 PPP融資交易結(jié)構(gòu)三65*還款承諾兜底回購差額補齊金融