細數(shù)三十年財政百寶箱

1、穩(wěn)增長步入下半場，財政該出何招？財政四大類工具中，由于預算已定，我們聚焦債務、收入、支出三類工具，以史為鑒、細數(shù) 1989 年以來的財政工具箱，基本結論如下：對于債務工具，我們維持 5 月以來對特別國債存疑的判斷，專項建設基金、專項債提前發(fā)行更優(yōu)先，主要是三點原因：一是從流程看，與不進預算、隨時可發(fā)的專項建設基金和或能繞過預算調整的專項債提前發(fā)行相比，特別國債必須走預算調整流程，欠缺靈活性；二是從效果看，今年穩(wěn)增長重點在基建，專項建設基金和專項債提前發(fā)行“名正言順”，特別國債欠缺目的性；三是從可行性看，即便 7 月底明確特別國債發(fā)行，按歷史耗時推算，發(fā)行通知最早也要等到 10 月中上旬才能發(fā)布

2、，留給年內發(fā)行的時間窗口較為狹窄，不符合“該出手時就會出手”的增量政策工具初衷。對于收入工具，對比歷次危機，年內退稅減稅降費總量空間已有限，結構上穩(wěn)外貿仍有發(fā)力空間；降費相比 2020 年仍有空間，或視疫情響應。對于支出工具，三種騰挪手段可創(chuàng)造近萬億空間：一是盤活財政存量資金/資產：2015 年積極財政的重要著力點，今年積極財政的 X 因素，可彌補 5000 億；二是從中央二、三本賬調入：“財政后手”已補 4000 億，可再補 4000 億；三是從中央/地方預算穩(wěn)定調節(jié)基金調入：余額有限，動用麻煩難有增量。具體來看：一、債務工具：特別國債窗口漸逝，專項建設基金+專項債提前發(fā)更優(yōu)先歷史上債務工具

3、的用法花樣繁多，主要有 4 類、5 種工具：一是特別國債類，包括特別/抗疫特別國債（1998、2007、2020）；二是國債/建設國債，可增發(fā)（調整赤字率，19982000）、超發(fā)（2013、2020）；三是地方債，可提前下達（20182022），今年或可提前發(fā)行；四是準財政債，設立專項建設基金，借道政策性銀行擴張財力（20152017）。預算執(zhí)行中，5 種工具按是否計入赤字（可持續(xù)性）和是否需要預算調整（便利性），可劃分為 2X2 優(yōu)先級矩陣（圖 1）：右下角兼具可持續(xù)性和便利性，劃為高優(yōu)先級；左下角較可持續(xù)（不增赤字）但需要預算調整，政策出臺流程較長，優(yōu)先級低于右下角；左上角用法既增赤字又

4、需預算調整，理論上優(yōu)先級最低；右上角在我國現(xiàn)有債務工具中難以找到。以下我們分高優(yōu)先級（矩陣右下角）和低優(yōu)先級（矩陣左側）兩類梳理。圖表 1 債務工具的 2X2 優(yōu)先級矩陣資料來源：整理，注：為預算執(zhí)行中情形，藍色（右下角）為高優(yōu)先級，粉色（左側）為低優(yōu)先級，右上角在我國現(xiàn)有債務工具中難以找到（一）高優(yōu)先級：專項建設基金、提前下達發(fā)行專項債、國債超發(fā)1、專項建設基金：靈活有力6 月 30 日國常會要求運用政策性、開發(fā)性金融工具，通過發(fā)行金融債券等籌資 3000 億元，用于補充重大項目資本金或為專項債項目資本金搭橋；與之相似的是 20152017 年一度發(fā)行 2 萬億的專項建設債，短時間內為財政提

5、供了大量資本金支持：2015 年地產、制造業(yè)投資持續(xù)疲軟的背景下，專項建設基金由發(fā)改委牽頭于 8 月推出、旨在補充項目資本金，被列為當年促投資穩(wěn)增長十大舉措之首；專項建設債一年半發(fā)行 2 萬億，按 34 倍的資本金撬動計算，可拉動 8 萬億投資，但實際撬動由于資金沉淀、擠出社會資本等存疑，2017 年初淡出。專項建設基金的本質是低息貸款，由政策性銀行“籌錢+發(fā)錢”，財政部“貼錢”，分三步完成（圖 2）：第一步，政策性銀行“籌錢”：國開行和農發(fā)行向郵儲銀行定向發(fā)行長期專項建設債，并以此建立專項基金；第二步，財政“貼錢”：中央財政按照債券利率的 90%貼息，使實際融資成本降至 1.2%；第三步，政

6、策性銀行“發(fā)錢”：基于資金池，國開行和農發(fā)行在國家發(fā)改委提供的各地優(yōu)質項目中選擇具體的項目，提供項目建設資本金。專項建設基金的最大優(yōu)勢是不進預算、不增加政府債務，發(fā)行極“快”。 但需注意資金沉淀、擠出社會資本等現(xiàn)象。專項建設基金有多“快”？從市場猜測到首批投放完畢僅用時一個月，一年半發(fā) 2 萬億。2015 年 7 月 29 日國常會提及“城市地下管廊建設納入專項金融債予以支持”，引發(fā)市場猜測；8 月 4 日，某省發(fā)改委下發(fā)的專項建設債券工作實施方案驗證市場猜測；而當國家發(fā)改委 9 月 15 日首次官方承認動用該工具時，第一批基金早已于 8 月 31 日投放到位：據(jù)時任國家開發(fā)銀行董事長胡懷邦介

7、紹“8 月 31 日完成向郵儲銀行定向發(fā)行專項債券的當天，國開行就實現(xiàn)超過一半的資金投放。短短三天內，投放占比就達到 92%”；從至 2017 年初，專項建設債一年半共發(fā)行七批合計 2 萬億，按 34 倍的資本金撬動計算，可拉動 8 萬億投資。為何不到兩年就退出？出現(xiàn)兩大現(xiàn)象，使實際撬動存疑。一是擠出社會資本和銀行貸款：項目公司以 1.2%的極低成本獲取項目資本金，遠低于市場平均融資成本（甚至低于一年期存款利率），滋生套用空間；二是資金沉淀，審計發(fā)現(xiàn)，“部分重大建設項目中存在行政許可手續(xù)不完善、項目建設滯后、以老項目代替新項目及基金投放速度慢、閑置和利用率不高等問題突出”。上述現(xiàn)象使原定于 1

8、6Q3 發(fā)行的第七批專項建設債拖至 10 月才重啟，并對資金投向和貼息率做出大幅調整（圖 3）；伴隨 2017 年初經濟回升，專項建設基金淡出政策視野。圖表 220152017 年專項建設基金運行機制資料來源：國家發(fā)改委，國開行，農發(fā)行，財政部，圖表 320152017 年專項建設債細節(jié)一覽發(fā)行年份投放金額投向節(jié)奏投向范圍財政貼息發(fā)行對象2015.82015.128000 億第一、二批合計 3000 億，第三批 3000億，第四批 2000 億第一、二批投向城市管廊、保障房等五大類 22 項，五大類包括：易地扶貧搬遷等三農建設；軌道交通等城市基礎設施建設；中西部鐵路等重大基礎設施；民生改善等建

9、設工程；增強制造業(yè)核心競爭力等轉型升級項目90%國開行和農發(fā)行向郵儲銀行定向發(fā)行2016.12016.1010000 億第五批 4000億，第六批 6000 億第六批增加至 34 項：在第五批基礎上減少了體育設施建設、電動汽車充電基礎設施、園區(qū)循環(huán)化改造等 3 項。增加集成電路、國家級新區(qū)基礎設施建設等 8 項。90%第五批擴大至工農中建及全國性股份制銀行等金融機構2016.102017.22000 億第七批 2000億(原定 Q3，拖至 10 月)更強調供給側改革導向，側重高科技、新型制造業(yè)、產能升級行業(yè)等0%90%分檔貼息工農中建及全國性股份制銀行等金融機構資料來源：國家發(fā)改委，國開行，農

10、發(fā)行，財政部，2、專項債提前發(fā)行：兩種情形專項債提前發(fā)行無歷史先例、也無明確法規(guī)限制，分兩種情形討論。情形 1-需預算調整：專項債實行限額管理，簡單來說就是不僅對年末余額有上限要求，每年新增限額也需人大及其常委會批準。因此兩會定了當年新增專項債限額后，年中想多發(fā)專項債，都要走預算調整流程（圖 4）。對市場而言，一旦涉及預算調整，把握“拇指法則”盯住委員長會議即可，因其是最早見諸報道時點，最近一次在 7 月底前后。預算調整方案需由人大常委會審批，人大常委會一般每兩個月舉行一次，通常在雙月下旬，年內仍有 8 月、10 月、12 月三次會議時點；人大常委會日期、議程由委員長會議擬定，委員長會議一般在

11、人大常委會前約1020天舉行，通過當天報道即可知 1020 天后的人大常委會是否有相關議程，后續(xù)關注 7 月底、9 月底、11 月底前后的委員長會議擬定議程是否包含提前發(fā)行相關事項。情形 2-無需預算調整，提前下達后即可發(fā)行，支持該情形的理由如下：首先，提前下達授權未提及提前發(fā)行，即沒有明文限制，今年恰好為授權期限最后一年，提前下達專項債規(guī)?？蛇_ 3.65*60%=2.19 萬億。2018 年 12 月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議決定，“授權國務院在 2019 年以后年度，在當年新增地方政府債務限額的 60以內，提前下達下一年度新增地方政府債務限額（包括一般債務限額和專項債務

12、限額）。授權期限為 2019 年 1 月 1 日至 2022 年 12 月 31 日。”其次，現(xiàn)行法規(guī)對提前發(fā)行無明確限制，因其限制對象為當年額度，而提前下達的是下年額度，或能繞開限制(圖 5)。綜合兩種情形看，對市場而言，更務實的是盯住兩個時點：一是盯住 7 月底的委員長會議。若公布提前發(fā)行相關議程，則將走情形 1 中的預算調整流程，最早 8 月下旬人大常委會審批后各地可獲提前下達額度，9 月即可提前發(fā)行；二是盯住 8、9 月的潛在提前下達。20182020 年都晚于 11 月提前下達，主要是當年額度到三季度末才基本發(fā)完，考慮到冬季施工條件，提前下達實際都指向下年啟動發(fā)行；而今年發(fā)完時點較往

13、年提前了一個季度，若提前下達時點也隨之前移至 8、9 月（財政部開吹風會或地方財政接受采訪披露），提前發(fā)行將具備往年未有的施工條件，概率大增。圖表 4 預判預算調整的“拇指法則”盯住委員長會議資料來源：預算法，人大組織法，整理圖表 5現(xiàn)行法規(guī)對專項債提前發(fā)行并無明確限制文件相關內容國務院關于加強地方政府性債務管理的意見國發(fā)201443 號地方政府債務規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規(guī)模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規(guī)模內根據(jù)各地區(qū)債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準

14、。關于對地方政府債務實行“年度預算執(zhí)行中，如出現(xiàn)下列特殊情況需要調整地方政府債務新增限額，由國務院提請全國人大常委會審批：當經濟下行壓力大、需要實施限額管理的實施意見財預2015225 號積極財政政策時，適當擴大當年新增債務限額”地方政府債券發(fā)行管理辦法財庫202043 號地方財政部門應當在國務院批準的分地區(qū)限額內發(fā)行地方政府債券。新增債券、再融資債券、置換債券發(fā)行規(guī)模不得超過財政部下達的當年本地區(qū)對應類別的債券限額或發(fā)行規(guī)模上限。資料來源：中國政府網，圖表 6若今年 Q3 提前下達 2023 年專項債額度，將首次具備年內施工條件批次下達時間下達額度下達額度占上年額度具備年內施工條件2019

15、年提前批2018 年 12 月0.81 萬億60%否2020 年提前批2019 年 11 月1 萬億46.5%否2021 年提前批2021 年 3 月1.77 萬億47.2%-2022 年提前批2021 年 12 月1.46 萬億40%否2023 年提前批最早 22Q3最高 2.19 萬億最高 60%是資料來源：中國政府網，注：2020 年提前批分兩批下達，僅統(tǒng)計第一批3、國債超發(fā)：簡單易用國債超發(fā)，指國債凈融資超過兩會確定的中央赤字規(guī)模，在 2013 年、2020 年曾采用，分別超發(fā) 666 億、2553 億；今年最高可超發(fā) 7811 億，或用于增加對地方轉移支付，對應今年 4 月 12 日

16、國務院政策吹風會上，財政部國庫司司長王小龍所說的“必要時將靈活運用短期國債工具進行籌資”。國債超發(fā)的依據(jù)，是我國自 2006 年起對國債實行余額管理，簡單來說就是只要不超規(guī)定的年末限額，每年新增發(fā)行（對應余額上升）不受限制，中央赤字并非硬約束：立法機關不具體限定中央政府當年國債發(fā)行額度，而是通過限定年末國債余額上限來限制國債規(guī)模，這一上限每年可向上提升，幅度即為當年全國人代會批準的中央赤字規(guī)模，因此，一旦過往年份國債少發(fā)（凈融資少于當年中央赤字），就會積攢未來超發(fā)的空間；由于 2009 年以來國債除 2013、2020 年外均為少發(fā)，今年已積攢了近 8000 億超發(fā)空間。程序上，只要年末余額不

17、超限額（超發(fā) 7811 億以內），均無需過人大，國務院同意即可。圖表 72013、2020 年曾國債超發(fā)圖表 8今年國債超發(fā)空間近 8000 億35,00030,00025,00020,00015,00010,0005,0000120%億元108%109%90%94%93% 96% 94% 95% 93% 96%83%85%60%110%100%90%80%70%60%50%中央財政赤字國債凈融資額 國債凈融資占比9,0008,000億元7,0006,0005,0004,0003,0002,0001,0000 國債超發(fā)空間(上年國債余額限額-國債余額)7811資料來源：Wind，資料來源：Wi

18、nd，（二）低優(yōu)先級：特別國債、國債增發(fā)1、特別國債：窗口漸逝矩陣左側有發(fā)行特別國債、國債增發(fā)兩種工具。其中，對于特別國債，我們維持 5 月以來存疑的判斷，主要是三點原因：一是從流程看，與不進預算、隨時可發(fā)的專項建設基金和或能繞過預算調整的專項債提前發(fā)行相比，特別國債必須走預算調整流程，欠缺靈活性；二是從效果看，今年穩(wěn)增長重點在基建，專項建設基金和專項債提前發(fā)行“名正言順”，特別國債欠缺目的性；三是從可行性看，即便 7 月底明確特別國債發(fā)行（圖 9），按歷史耗時推算，發(fā)行通知最早也要等到 10 月中上旬才能發(fā)布（圖 10），留給年內發(fā)行的時間窗口較為狹窄，不符合“該出手時就會出手”的增量政策工

19、具初衷。圖表 9 會不會發(fā)特別國債？仍是“拇指法則”盯住委員長會議，歷史預判無一失手資料來源：Wind，注：2018 年為審議提前下達部分新增地方政府債務限額，非預算調整，但考慮議題相關性、程序一致性也列入比較圖表 10特別國債、抗疫特別國債從明確到通知耗時較長（26 個月）資料來源：Wind，特別國債歷史上出現(xiàn)過三次新發(fā)，分別為：1998 年為緩解金融風險、補充四大行資本金新發(fā) 2700 億特別國債（圖 11）；2007 年為緩解流動性過剩新發(fā) 1.55 萬億特別國債（圖12）。2020 年為籌集財政資金、統(tǒng)籌推進疫情防控和經濟社會發(fā)展，發(fā)行 1 萬億抗疫特別國債不同于 1998、2007

20、年特別國債 100%對應形成資產，抗疫特別國債中至少 4200 億可用于彌補預算缺口（抗疫相關支出），剩余 5800 億主要投向基建項目（圖 13）。圖表 10 1998 年特別國債機制資料來源：Wind，圖表 112007 年特別國債機制資料來源：Wind，圖表 122020 年抗疫特別國債機制資料來源：Wind，2、國債增發(fā)：增加赤字國債增發(fā)將直接增加赤字，且加碼基建效果不如專項建設基金、專項債提前發(fā)行，理論上優(yōu)先級最低，歷史上出現(xiàn)過三次：分別為 1998、1999、2000 年增發(fā) 1000 億、600 億、 500 億（圖 14）。圖表 1319982000 年預算執(zhí)行中，曾三次增發(fā)長

21、期建設國債，均為加碼基建年份議案內容1998擬由財政部向國有商業(yè)銀行發(fā)行 1000 億元國債，作為國家預算內基礎設施性建設專項投資在今明兩年納入國家預算，打入財政赤字，今年列入中央預算支出 500 億元，中央財政赤字將由年初預算的 460 億元擴大到 960 億元。1999增發(fā) 600 億元國債用于增加固定資產投入。根據(jù)國務院對新增國債資金使用的有關要求和年國債資金的使用情況，結合今年經濟發(fā)展形勢的新變化,今年新增國債資金優(yōu)先安排彌補年國債專項投資中重點項日的資金缺口,用于支持國有大中型企業(yè)技術改造和高新技術項目的貸款貼息，支持國有企業(yè)的技術改造和技術創(chuàng)新,增強國有企業(yè)的競爭力、轉貸資金安排與

22、地方政府財力適應。2000批準增發(fā)長期建設國債 500 億元和 2000 年中央財政預算調整方案，500 億元國債全部列入中央財政預算，相應擴大中央財政赤字，中央財政赤字將由年初預算批準的 2298 億元擴大到 2798 億元。資料來源：財政部，二、收入工具：歷次應對危機，如何減稅降費？收入工具主要是退稅減稅降費，按其目的可分為促消費、擴投資、穩(wěn)外貿、保主體 4 類。兩會確定預算后，主要就是對政策的加碼和細化。歷次應對危機的減稅降費，主要有 3 次可供年內參考（圖 15）：19982002 年應對亞洲金融危機，主要偏擴投資、穩(wěn)外貿，同時幫扶國企下崗職工；20082012 年應對次貸危機，采用較

23、為均衡的結構性減稅；2020 年應對疫情沖擊，大規(guī)模減稅降費以保主體為主，降費是大頭（為市場主體減負超 2.6 萬億，其中減免社保費 1.7 萬億）。2022 年在疫情反復下穩(wěn)增長，主要通過留抵退稅擴投資、保主體（預計全年新增退稅超 1.64 萬億，減稅 1萬億，社保緩繳 0.32 萬億）。從年內空間看，總量空間已有限，穩(wěn)外貿及降費政策仍可期待。考慮到今年退稅減稅降費占比財政收入、GDP 均已基本持平 2020 年，預計后續(xù)以結構性發(fā)力為主，對比歷次危機，今年在穩(wěn)外貿上仍有進一步發(fā)力空間；降費相比 2020 年仍有空間，或視疫情響應。從政策流程看，出臺快速靈活。國務院同意后，通常通過國常會、新

24、聞發(fā)布會、座談會等形式先行披露，隨后財政部、稅務總局及有關部委快速發(fā)布公告明確細節(jié)、轉入執(zhí)行；以留抵退稅為例，4 次發(fā)布公告時點和政策披露時點間隔不超過 15 天（圖 16）。圖表 14歷次危機，如何減稅降費？分類199820022008201220202022新增減稅降費0.3 萬億2.5 萬億2.6 萬億3 萬億占財政收入3.6%5.8%14.2%14.1%占 GDP0.5%1.2%2.6%2.4%促消費為調節(jié)居民收入，刺激居民儲蓄向消費、投資轉化，對居民儲蓄存款利息恢復征收個人所得稅為增加居民收入，減輕中低收入者稅收負擔，提高居民消費能力，從 2008 年10 月起，對儲蓄存款利息所得暫

25、免征收個人所得稅；在 2008 年 3 月提高工資薪金所得費用減除標準基礎上，2011 年 9月起實施新修訂的個人所得稅法，當年 Q4 因減稅增加居民可支配收入約 500 億二手車經銷企業(yè)銷售舊車減征增值稅；延續(xù)實施新能源汽車免征車輛購置稅政策出臺階段性減半征收車輛購置稅新政，大約 870 多萬輛乘用車可享受政策優(yōu)惠擴投資為鼓勵投資，從 1999 年下半年起減半征收固定資產投資方向調節(jié)稅， 2000 年起暫停征收；對符合國家產業(yè)政策的企業(yè)技術改造項目配置國產設備，準予按投資總額的 40%抵免新增的企業(yè)所得稅從 2008 年開始實施新企業(yè)所得稅法，對企業(yè)研發(fā)費用實行加計扣除，對國家重點扶持的高新

26、技術企業(yè)減按 15%稅率征收企業(yè)所得稅，鼓勵技術開發(fā)和自主創(chuàng)新；2011 年，為鼓勵軟件產業(yè)和集成電路產業(yè)發(fā)展，實施增值稅等優(yōu)惠政策等較少，保主體為主新增增值稅留抵退稅超 1.64 萬億，將先進制造業(yè)按月全額退還增值稅增量留抵稅額政策范圍擴大至符合條件的小微企業(yè)、制造等行業(yè)中大型企 業(yè)、批發(fā)零售、體育等 7 行業(yè)，并一次性退還其存量留抵稅額穩(wěn)外貿為鼓勵外貿出口，從1998 年起 8 次提高出口貨物退稅率，到 2002 年出口貨物平均退稅率已由 8.3%提高到 15%左右2008 年提高部分紡織品及服裝退稅率，至 13%，隨后 5 次上調部分商品出口退稅；自 2010 年 7 月 15 日起，隨

27、經濟形勢好轉，取消部分商品出口退稅3 月 20 日起，將瓷制衛(wèi)生器具等1084 項產品出口退稅率提高至13%；將植物生長調節(jié)劑等 380 項產品出口退稅率提高至 9%。較少，擴投資、保主體為主保主體重點保障國有企業(yè)下崗職工基本生活費、離退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放。1998 年使已下崗職工和當年新增下崗職工的百分之五十以上實現(xiàn)再就業(yè)2009 年起推行增值稅轉型改革，至 2012上半年累計減少稅收 5000 多億元；2008年對企業(yè)的國債利息收入等免征企業(yè)所得稅，9 月對證券交易印花稅實行單邊征收；2009 年對小型微利企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅；2010 年出臺對符合條件的農村金融機構金融保險收入

28、減按 3%征收營業(yè)稅等政策；2011 年出臺促進小型微型企業(yè)發(fā)展、提高個體工商戶增值稅和營業(yè)稅起征點等稅收優(yōu)惠政策全年減免社保費超 1.7 萬億，包括階段性減免企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險單位繳費，階段性減征職工基本醫(yī)療保險單位繳費等；受疫情影響較大的困難行業(yè)企業(yè) 2020 年度發(fā)生的虧損最長結轉年限延長至 8 年；階段性減免增值稅小規(guī)模納稅人增值稅等將中小微企業(yè)、個體工商戶和 5 個特困行業(yè)緩繳養(yǎng)老等三項社保費政策延至年底，并擴圍至其他特困行業(yè)，預計全年緩繳 3200 億資料來源：財政部，稅務總局，注：2022 年政策為截至 6 月上旬圖表 15以留抵退稅為例，退稅減稅降費政策從披露到發(fā)布公告間

29、隔不超 15 天間隔國常會/發(fā)布會披露時點財政部、稅務總局發(fā)布公告時點公告內容1 天3 月 21 日 國常會確定實施大規(guī)模增值稅留抵退稅的政策安排3 月 22 日 關于進一步加大增值稅期末留抵退稅政策實施力度的公告（財政部 稅務總局公告 2022 年第 14 號）將先進制造業(yè)按月全額退還增值稅增量留抵稅額政策范圍擴大至符合條件的小微企業(yè)和制造等行業(yè)中大型企業(yè)，并一次性退還其存量留抵稅額13 天4 月 7 日 經濟形勢專家和企業(yè)家座談會指出,要上下協(xié)同加快增值稅留抵退稅進度,讓資金盡早落到市場主體賬上4 月 20 日關于進一步加快增值稅期末留抵退稅政策實施進度的公告（財政部 稅務總局公告 202

30、2 年第 17 號）加快小微企業(yè)留抵退稅政策實施進度，提前退還中型企業(yè)存量留抵稅額1 天5 月 17 日 中宣部舉行財稅改革與發(fā)展有關情況發(fā)布會5 月 18 日關于進一步持續(xù)加快增值稅期末留抵退稅政策實施進度的公告（財政部 稅務總局公告 2022 年第 19 號）提前退還大型企業(yè)存量留抵稅額15 天5 月 23 日 國常會決定在更多行業(yè)實施存量和增量全額留抵退稅6 月 7 日 財政部 稅務總局關于擴大全額退還增值稅留抵稅額政策行業(yè)范圍的公告（財政部稅務總局公告 2022 年第 21 號）擴大全額退還增值稅留抵稅額政策行業(yè)范圍資料來源：財政部，稅務總局，中宣部，中國政府網，三、支出工具：三種騰挪

31、手段可創(chuàng)造近萬億空間支出工具可分為調結構和?？偭績深?。前者由于支出較具剛性，除了 1998 年騰挪基建支出、2008Q4 追加中央投資、2016 年對應增值稅調整增加稅收返還、2020 年大幅壓降基建支出等特例外（圖 17），和預算安排相差不大。圖表 16歷史上典型的支出調結構年份調整內容1998采取增發(fā)國債加快基礎設施建設的措施后，中央和地方預算中用于非經營性基本建設支出將會有較大幅度的增長。為了保持社會穩(wěn)定和支持落實科教興國戰(zhàn)略，擬將年初財政預算中原用于基礎設施建設的 180 億元調整為經常性項目支出，用于增加科技教育投入、國有企業(yè)下崗職工基本生活費保障、離退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放和增

32、加搶險救災支出2008四季度新增 1000 億元中央投資，截至 2008 年 12 月 15 日全部下達，大部分已安排到項目2016調整方案（央地增值稅分成）給中央和地方財政預算收支結構帶來一些變化，以 2014 年5 月-12 月收入為基數(shù)算賬，預計 2016 年中央一般公共預算收入增加 1780 億元，全部用于對地方的稅收返還，相應中央一般公共預算支出增加 1780 億元。2020優(yōu)化財政支出結構，壓降非必要非剛性支出，城鄉(xiāng)社區(qū)支出 19917 億元，同比下降 20%資料來源：財政部，今年的關注點主要在后者，即如何在疫情+賣地減收沖擊下，保證既定總量力度。我們測算三種騰挪手段可創(chuàng)造近萬億空

33、間，對應圖 18 紅框項目超預算的部分：一是盤活財政存量資金/資產：2015 年積極財政重要著力點，今年的積極財政的 X 因素，可彌補 5000 億；二是從中央二、三本賬調入：“財政后手”已補 4000 億，可再補 4000 億；三是從中央/地方預算穩(wěn)定調節(jié)基金調入：余額有限，動用麻煩難有增量。具體來看：圖表 17廣義財政支出構成資料來源：財政部，注：中，中央財政使用結轉結余不列收支，而是單獨以文字說明圖表 18預算安排調入資金及使用結轉結余 2.33 萬億圖表 19預算安排中央財政使用結轉結余 1420 億300002500020000150001000050000調入資金及使用結轉結余=從

34、中央二、三本賬調入+從中央預算穩(wěn)定調節(jié)基金調入+地方財政調入資金及使用結轉結余億元358039428005300特定機構利潤上繳調入 9000億990032321302765218335.3071896798595010001725313010505911123137236840797791062020152016201720182019202020212022從中央政府性基金預算、中央國有資本經營預算調入從中央預算穩(wěn)定調節(jié)基金調入地方財政調入資金及使用結轉結余300025002000150010005000億元11586016314517211088753154573991782070037

35、0338 187 96720152016201720182019202020212022中央本級使用對地方轉移支付資料來源：Wind，2022 年為預算數(shù)資料來源：Wind，2021、2022 年為預算數(shù)（一）盤活財政存量資金/資產：2015 年著力點，今年 X 因素，可彌補 5000 億我們提示盤活財政存量資金或將成為今年積極財政的 X 因素，較預算可多盤 5000 億。關于印發(fā)扎實穩(wěn)住經濟一攬子政策措施的通知提出“加大盤活存量資金力度，對結余資金和連續(xù)兩年未用完的結轉資金按規(guī)定收回統(tǒng)籌使用，對不足兩年的結轉資金中不需按原用途使用的資金收回統(tǒng)籌用于經濟社會發(fā)展急需支持的領域”。什么是財政存量

36、資金？簡單來說就是各級財政還沒花完的錢，或是已有預算用途但最終沒能花出去的錢；結轉結余資金是財政存量資金的主體，其中結轉資金對應沒花完的錢，結余資金對應沒能花出去的錢；盤活財政存量資金，就是把存量資金花完、或重新安排支出。還剩多少可盤？窄口徑近 5 萬億可盤，寬口徑近 40 萬億可盤。窄口徑即國庫余額（又稱財政存款），據(jù)財政部副部長許宏才介紹，截至 4 月末國庫余額 4.94 萬億，對應存央行的政府存款+存商業(yè)銀行的國庫定期存款；寬口徑為國庫余額+機關團體存款，其中機關團體存款余額已超 32 萬億，主要是大學、醫(yī)院等事業(yè)單位的沉淀資金；這部分盤活難度相對較大，或需動用類似 1989-1991

37、年的特種國債（圖 23）。歷史上盤過多少？2015 年盤活存量資金曾經成為積極財政重要著力點（年中國常會 5 月6 提，見圖 24），加上中央財政首次使用 1370 億中央結轉結余資金，盤活量超 5000 億，相當于提高赤字率 0.8 個百分點。今年可盤多少？若增量盤活力度持平 2015 年，較預算可創(chuàng)造 5000 億增量；此外，盤活存量資產還可貢獻額外增量：國辦發(fā)202219 號文指出“地方政府債務率較高、財政收支平衡壓力較大的地區(qū)，盤活存量公共資產回收的資金可適當用于三保支出及債務還本付息”，具體通過 REITs 和PPP 等盤活方式完成，亦能貢獻一定支出增量。圖表 20 國庫余額近 5

38、萬億可盤活圖表 21 機關團體存款超 32 萬億可盤活350,000億元300,000250,000200,000150,000100,00050,0001978198119831985198719891991199419961998200020022004200720092011201320152017202020220金融機構:機關團體存款余額321,406資料來源：Wind，資料來源：Wind，圖表 22特種國債本質為盤活財政存量資金，彌補財力缺口發(fā)行年份發(fā)行期發(fā)行額發(fā)行目的發(fā)行對象19896.19.3050 億(當年國債發(fā)行 20%)適當集中各方面財力，支援國家建設，促進經濟協(xié)調發(fā)展經

39、濟條件較好的全民所有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)、私營企業(yè)、金融機構、企業(yè)主管部門、事業(yè)單位和社會團體；全民所有制企業(yè)職工退休養(yǎng)老基金管理機構、待業(yè)保險基金管理機構、交通部車輛購置附加費管理機構經濟條件較好的全民所有制企業(yè)、集體所有19906.1011.3045 億(當年國債發(fā)行 13%)籌集資金，支援國家建設，促進經濟協(xié)調發(fā)展制企業(yè)、私營企業(yè)、金融機構、企業(yè)主管部門、事業(yè)單位、部隊、機關和社會團體；全民所有制企業(yè)職工退休養(yǎng)老基金管理機構、待業(yè)保險基金管理機構經濟條件較好的全民所有制企業(yè)、集體所有籌集財政資金，制企業(yè)、私營企業(yè)、各類金融機構、企業(yè)主19914.1510.1520 億(當年國債發(fā)行 6

40、%)支援國家建設，促進經濟穩(wěn)定協(xié)管部門、事業(yè)單位、部隊、機關和社會團體，共十億元；全民所有制企業(yè)職工退休養(yǎng)調發(fā)展老基金管理機構、待業(yè)保險基金管理機構，共十億元。資料來源：國務院，財政部，圖表 23盤活存量資金是 2015 年積極財政重要著力點：年中國常會 5 月 6 提日期國常會相關內容4.1部署盤活和統(tǒng)籌使用沉淀的存量財政資金，有效支持經濟增長5.13決定進一步推進信貸資產證券化，以改革創(chuàng)新盤活存量資金6.10改革創(chuàng)新機制，加快推進財政資金統(tǒng)籌使用，堅決改變資金使用碎片化，提高使用效益，是用足用活積極財政政策的關鍵舉措6.17通過調整結構、盤活存量，增加安排中央投資，重點投向農村電網升級改造

41、、糧食倉儲設施、城鎮(zhèn)污水處理設施等，帶動更多地方和社會投資7.8各級財政將已收回沉淀和違規(guī)資金 2500 多億元，加快統(tǒng)籌用于急需領域；國務院將 239億元中央預算內投資存量資金調整用于在建重大項目8.23截至 8 月底，分別收回中央和地方存量資金合計超 3075 億元（中央 109 億、地方 2966億），處置閑置土地 31.25 萬畝，近期還有 20 多個?。▍^(qū)、市）將 200 多名干部問責處理，其中廳局級干部也包括在內資料來源：中國政府網，（二）從中央二、三本賬調入：“財政后手”已補 4000 億，可再補 4000 億今年預算安排 9900 億，但留了 4000 億“財政后手”。主要是從

42、中央二本賬調入 9000 億，資金來自央行、中投、中煙等特定機構的 1.65 萬億利潤上繳，剩余 900 億從中央三本賬調入，資金來自實體央企常規(guī)利潤上繳。1.65 萬億利潤上繳中，除了今年調入一般公共預算 9000 億、二本賬支出 3500 億外，還留了 4000 億“財政后手”，列入 2023 年預算。已補 4000 億，就來自于預支“財政后手”：5 月 27 日，財政部提前下達第三批 4000 億預算支持減稅降費和重點民生，使今年實際可支出資金較預算增加 4000 億?？稍傺a 4000 億，來自于特定機構的超量上繳空間，兩點理由：一是有空間，今年預算安排的 1.65 萬億利潤上繳并未“掏空”特定機構，如財政部負責人3 月 8 日披露“考慮當前與長遠，在今年實施新的組合式稅費支持政策的情況下，經按程序批準，今年安排特定國有金融機構和專營機構上繳了 2021 年以前形成的部分結存利潤”。二是有先例，歷史上財政困難年份出現(xiàn)過大幅超量上繳；特定機構的上繳主體和一般公共預算-非稅收入-國有資本經營收入一致，都是央行+中投、中煙等財政“嫡系”，2015、 2019