PPP-模式與城市公共住房供給

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)PPP 模式與城市公共住房供給 摘 要：面向低收入者的公共住房問題是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所面臨的突出挑戰(zhàn)之一，在治理現(xiàn)代化的發(fā)展背景下，能整合利用更廣泛的社會資源共同應(yīng)對這一問題的PPP模式成為了改革創(chuàng)新的重要選擇。文章分析闡述了作為非洲城市化典型代表的尼日利亞在實施PPP模式解決城市低收入者公共住房問題中的主要政策缺陷，并據(jù)此提出了對我國加快完善與推行這一模式的相關(guān)啟示及政策建議。 關(guān)鍵詞：PPP模式；公共住房；尼日利亞；政策啟示 中圖分類號F293.3 文獻標識碼 A

2、 文章編號1673-0461（2016）01-0036-06 隨著我國城市化進程的推進，面向低收入者的公共住房建設(shè)的可持續(xù)性問題日益突出，由政府完全承擔這一建設(shè)任務(wù)的發(fā)展模式面臨著資金不足、效率低下、風險集中、管理不善等諸多限制，探索動員更多的社會力量參與、構(gòu)建新的建設(shè)管理模式成為改革發(fā)展的重要方向。2010年5月國務(wù)院發(fā)布關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見提出，要鼓勵、支持、引導民間資本投資建設(shè)保障性住房，參與棚戶區(qū)改造并享受相應(yīng)政策待遇；2012年6月住建部等七部委聯(lián)合發(fā)布關(guān)于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問題的通知提出，要鼓勵和引導民間資本通過直接投資、間接投資、參股、委托

3、代建等方式參與保障性安居工程建設(shè)，為其參與保障房投資、建設(shè)、運營、管理創(chuàng)造良好環(huán)境?；诖?，北京、上海、重慶、江蘇等地陸續(xù)展開了相關(guān)的探索和改革，公私合作的PPP住房模式逐漸引起了越來越多的關(guān)注。 一、PPP釋義及源流 PPP（Public-Private-Partnership）模式可稱為公私伙伴關(guān)系、公私合作伙伴模式、公私合作關(guān)系等，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會

4、更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。1相比由政府部門獨自負責的傳統(tǒng)模式，PPP模式強調(diào)對私營部門的引入和充分利用民間資金，推動公共項目融資、建設(shè)、運營的多元化，公共部門與私營部門結(jié)成伙伴關(guān)系，約定共同的合作目標，各自發(fā)揮自身優(yōu)勢，實現(xiàn)彼此間的風險分擔和利益共享，實現(xiàn)“1+12”的雙贏效應(yīng)。因此，創(chuàng)新并完善PPP模式以激發(fā)民間資本的活力，鼓勵其參與房地產(chǎn)市場開發(fā)建設(shè)、尤其是保障房建設(shè)和棚戶區(qū)改造是正確處理政府與市場的關(guān)系、堅持“市場主導、政府引導”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的重點改革方向之一。2 20世紀90年代起PPP模式在我國公共事業(yè)領(lǐng)域（能源、電信、交通、供水等）得到了廣泛

5、應(yīng)用，但在公共保障房領(lǐng)域遲至2011年6月才由北京市成立了保障性住房建設(shè)投資中心，標志著PPP模式首次被引入保障房建設(shè)中，尚處于初始摸索階段的這一改革目前面臨著許多發(fā)展困惑與障礙，對他國實踐經(jīng)驗的學習研究便顯得非常重要。PPP作為政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的新模式最早由英國政府在1982年提出，其后在各國得到了大規(guī)模實施并取得了良好成效，在公共住房方面，美國、英國、澳大利亞、德國、日本、瑞士等國是成功的典型，這些發(fā)達國家也成為目前國內(nèi)研究主要的關(guān)注對象。不可否認，這些國家的成功實踐對我國具有重要的參考和借鑒價值，但我們的眼界不應(yīng)局限于此，還需擴展到更廣闊的視野，研究了解與我國同為發(fā)展中國家、同處快

6、速城市化之中，也正采用PPP模式來應(yīng)對城市公共住房問題但卻效果不彰的這類情況和對象也非常必要，對失誤的教訓汲取與對成功經(jīng)驗的總結(jié)同樣重要，甚至具有更為直接的警示和反思意義，尼日利亞便是這樣的典型。 二、尼日利亞城市貧民住房危機與PPP模式的低效供給 尼日利亞是非洲最大經(jīng)濟體，是非洲快速城市化的典型代表，城市人口從1963年的1 070萬增至1999年的4 350萬，城市化率從19.2%增至41%，進入新世紀后城市人口年均增速達5.5%，幾乎是全國人口年均增速（2.9%）的兩倍，2010年城市人口比重突破50%，數(shù)量超過8 000萬，成為非洲城市人口最多的國家。3最大城市與經(jīng)濟中心拉各斯1970

7、年僅有140萬人，2011年增至1 120萬，成為非洲人口最多的城市；首都阿布賈的設(shè)計人口容量為320萬，但2006年已達776萬且仍以年均9.3%的增速擴張。4全國人口超百萬的城市也從1999年的5個增至2010年的11個。 大量人口向城市快速聚集造成了城市住房極度短缺和貧民窟泛濫、居住環(huán)境惡劣等嚴重問題。21世紀初全國城市人口的60%70%居住在貧民窟，2010年超過75%。1998至2006年阿布賈新出現(xiàn)的貧民窟超過68個，整座城市布滿了貧民窟、棚戶區(qū)和違法居住區(qū)；51985至2006年拉各斯新出現(xiàn)的貧民窟超過100個，住房短缺達500萬套，占全國住房短缺額（1800萬套）的28%，被稱

8、為“貧民窟特大城市”（mega-city of slums）。6 為應(yīng)對這一嚴峻問題，尼政府早期采取了傳統(tǒng)的政策方式，即由政府直接為低收入貧民建房。19621999年政府連續(xù)制定實施了多項全國性公共住房建設(shè)計劃，計劃建房總量近62萬套，可最終僅建成8.58萬套，這一結(jié)果遭到了猛烈抨擊，建房中資金使用的不透明、政策多變且執(zhí)行不力等狀況也被廣泛詬病。7由此，尼政府逐漸開始改變政策理念，嘗試引入PPP模式來加強城市公共住房建設(shè)。在1991年頒布的國家住房政策文件中，除了繼續(xù)強調(diào)政府的直接建設(shè)供應(yīng)外，首次提出了鼓勵和引入私營部門以提高公共住房的供給水平；2000年政府進一步提出要實現(xiàn)從“供給者”向“使

9、能者”（enabler）和“調(diào)控者”（regulator）的角色轉(zhuǎn)變，在住房供給與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展上更加提倡市場化導向；2002年國家住房與城市發(fā)展政策文件頒布，提出了通過私營部門導向的創(chuàng)新（private-sector-led initiatives）來確保所有國民都能以可負擔的支出擁有或可及到體面、安全、衛(wèi)生的居住場所的發(fā)展目標，PPP模式被確定為應(yīng)對城市公共住房危機的關(guān)鍵手段，標志著該國從舊式的政府獨自負責供給的模式向新型的合作式（collaborative）供給模式的正式轉(zhuǎn)型。8 （三）著力保障與提升公眾參與度 低收入群體是PPP住房模式的最終服務(wù)對象，他們的滿意程度是衡量該模式價值的最根

10、本指標，“中國公共服務(wù)型政府的建立不取決于政府提供了什么性質(zhì)的服務(wù)，而是取決于這些服務(wù)是否真正惠及了服務(wù)對象，取決于政府如何使服務(wù)對象得到相當水準的滿足?！?19在快速變化發(fā)展的城市化進程中，公共住房目標人群的需求是高度多樣化和動態(tài)化的，無論是自利型私營企業(yè)還是作為社會公共利益代表的政府都不可能對其有切身體會或及時有效的反應(yīng)，因此在PPP住房項目實施中應(yīng)當提高公眾及其組織的參與程度，保障他們的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)，積極了解和聽取他們的心聲，科學合理地吸納民意，探索建立能保證目標公眾有效參與、表達并落實其合理訴求的程序機制，形成一種更加多元互補的利益相互尊重與制衡的格局，促進PPP住房

11、模式民生價值的更充分實現(xiàn)。 （四）高度重視政府財力投入的有效性與可及性問題 不可否認，PPP模式的采用可以部分緩解政府財力應(yīng)對城市低收入者住房問題時的巨大壓力，但這并不意味著政府財政投入責任的消除，反之還必須通過各種制度設(shè)計和創(chuàng)新來確保政府財力的有效投入及其對PPP住房項目的直接推動，比如對項目的直接投資，對合作企業(yè)的資金補貼、稅收優(yōu)惠、貸款擔?；蛸N息，對房屋產(chǎn)權(quán)的合理分配與讓利等。這當中最主要的投入是土地及其附屬基礎(chǔ)設(shè)施的供給，這在當前城市優(yōu)質(zhì)土地資源日益短缺和高地價效應(yīng)的背景下尤為重要。此外，我國的政策性住房金融體制也比較滯后，只有住房公積金這一單一化的制度供給，而且其運行也存在著許多問題

12、，對低收入者住房消費的支持作用有限。我們應(yīng)盡快設(shè)立政策性住房銀行、住房保障銀行、住房貸款擔保機構(gòu)或中介機構(gòu)等專業(yè)化的金融保障機制，并對其運作發(fā)展體系進行科學化、集約化、親民化的設(shè)計與安排，努力夯實PPP住房模式運行的政策性金融支持基礎(chǔ)。 參考文獻 1 賈康，孫潔.公私伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源、特征與功能J.財政研究，2009（10）：2-10. 2 辜勝阻，曹譽波，李洪斌.激發(fā)民間資本在新型城鎮(zhèn)化中的投資活力J.經(jīng)濟縱橫，2014（9）：1-10. 3 A.P.Opoko，A.Oluwatayo. Trends in Urbanisation： Implication for Plann

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