政府與社會資本合作政府采購管理詳解

1、1政府與社會資本合作(hzu)政府采購管理陜西省財政廳 張道俊2015.5共四十頁2內 容 提 示對PPP模式的理解PPP項目采購與傳統(tǒng)采購的區(qū)別我國PPP項目政府采購制度構建PPP項目政府采購管理辦法(bnf)主要內容共四十頁3一、對PPP模式(msh)的理解共四十頁4（一）PPP模式(msh)的定義政府和社會資本(zbn)合作模式（Public-Private Partnership, PPP） PPP定 義: 政府和社會資本合作（PPP）模式是指在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的

2、“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。 關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金201476號）一、對PPP模式的理解共四十頁5（二）PPP模式(msh)的種類一、對PPP模式(msh)的理解市場化進程中催生了多種模式，最終發(fā)展成PPP模式。 PPP項目沒有最佳的固定模式，每個PPP項目都應該根據(jù)自身特點和參與者的管理、技術、資金實力等，選擇合適的模式并對之進行優(yōu)化調整作業(yè)外包委托運營B TTOTLOTBOTROTBOTBOOTBOO股權轉讓資本合作不帶融資性質通常帶有融資性質投資人承擔責任小投資人承擔責任逐漸增大政府承

3、擔責任大政府承擔責任逐漸減小共四十頁6一、對PPP模式(msh)的理解BT：建設-移交（Build-Transfer），是政府利用非政府資金來進行基礎(jch)非經(jīng)營性設施建設項目的一種融資模式。是指政府經(jīng)過法定程序 選擇擬建的基礎(jch)設施或公用事業(yè)項目的投資人，并由投資人在工 程建設期內組建 BT 項目公司進行投資、融資和建設；在工程竣工 建成后按約定進行工程移交并從政府的支付中收回投資。 BOT：建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer）,是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關權利等移交給政府的項

4、目運作方式。合同期限一般為20-30年。BOO：建設-擁有-運營（Build-Own-Operate），由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。TOT轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer），是指政府將存量資產(chǎn)所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。ROT改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer），是指政府在TOT模式

5、的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。共四十頁7社會資本參與(cny)程度高低管理(gunl)合同租賃BOT(BOO)服務外包社會資本風險承擔程度低高完全私有完全公有一、對PPP模式的理解共四十頁8（三）PPP基本模式（如何(rh)運作）一、對PPP模式(msh)的理解 PPP模式的主要形式是政府與社會資本組成專門項目公司，引入社會資本，共同設計開發(fā)，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務開發(fā)運營方式。社會資本（ 出資人1 出資人2 出資人3 ）項目公司金融機構（銀行、基金等）建設承包商股 權PPP合同(特許經(jīng)營權)招 標、監(jiān) 管融資協(xié)議建設合同政府

6、部門(授 權)建 造融 資還 款社 會 公 眾付 費服 務共四十頁9一、對PPP模式(msh)的理解（四） PPP模式(msh)應用領域應用領域公共服務領域城市基礎設施社會公用事業(yè)市政基礎設施交通基礎設施地下綜合管網(wǎng)、軌道交通、醫(yī)療、體育和養(yǎng)老服務設施等高速公路、鐵路、港口、機場城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、環(huán)境綜合治理醫(yī)院、學校、養(yǎng)老院、監(jiān)獄共四十頁10（五） PPP回報(hubo)機制一、對PPP模式(msh)的理解 社會資本取得投資回報的收入來源：PPP項目通常采用政府付費模式、單一使用者付費或政府付費（可行性缺口補助）和使用者付費組合。適用于大氣治理、監(jiān)獄等無法確定使用者的公共

7、服務領域政府付費模式使用者付費適用于保障性安居工程、污水處理等使用者付費不能夠滿足項目回報要求的領域。政府可行性缺口補助資金來源010203適用于交通等有確定使用者付費的領域共四十頁11二、PPP項目采購(cigu)與傳統(tǒng)采購(cigu)的區(qū)別共四十頁12二、PPP項目采購與傳統(tǒng)(chuntng)采購的區(qū)別 1、PPP項目的采購需求非常復雜，難以一次性在采購文件中完整、明確、合規(guī)地描述，往往需要合作者提供設計方案和解決方案，由項目實施機構根據(jù)項目需求來設計并研究提出采購需求，并通過談判不斷修改采購需求，直至合作者提供的設計方案和解決方案完全滿足采購需求為止。 2、不是所有的PPP項目都能夠進行

8、價格競爭，有些項目如收費高速公路，可能要求報出最短收費年限，導致項目在采購環(huán)節(jié)無法(wf)實施價格競爭，還有些回報率低的公益性項目，政府還將延長特許經(jīng)營權限。（一）兩種采購的區(qū)別共四十頁13二、PPP項目(xingm)采購與傳統(tǒng)采購的區(qū)別 3、PPP項目采購金額大，交易風險和采購成本遠高于傳統(tǒng)采購項目，競爭程度也較傳統(tǒng)采購項目低，出現(xiàn)采購活動失敗情形的幾率也較傳統(tǒng)采購為高。 4、PPP項目的采購合同比傳統(tǒng)的采購合同更為(n wi)復雜，可能是一個合同體系，對采購雙方履行合同的法律要求非常高，后續(xù)的爭議解決也較傳統(tǒng)采購更為(n wi)復雜。共四十頁14 5、許多PPP項目屬于面向社會公眾提供公共

9、服務，采購結果的效益如何需要通過服務受益對象的切身感受來體現(xiàn)(txin)，無法像傳統(tǒng)采購可以根據(jù)采購合同規(guī)定的每一項技術、服務指標進行履約驗收，需要結合預算績效評價、社會公眾評價、第三方評價等其他方式來進行。二、PPP項目采購與傳統(tǒng)(chuntng)采購的區(qū)別共四十頁15二、PPP項目(xingm)采購與傳統(tǒng)采購的區(qū)別（二）PPP的主要(zhyo)特點1、物有所值2、風險分擔3、全生命周期管理（ PPP的合作關系是一段“婚姻”，而不是一場“婚禮” ）4、關注服務，而不僅僅是資產(chǎn)的建設共四十頁165、競爭性采購6、鼓勵創(chuàng)新(chungxn)7、透明度與合理性8、有效的監(jiān)管，包括服務質量和價格 （

10、二）PPP的主要(zhyo)特點二、PPP項目采購與傳統(tǒng)采購的區(qū)別共四十頁17二、PPP項目采購(cigu)與傳統(tǒng)采購(cigu)的區(qū)別（三）采用PPP模式(msh)目的1.改革公共服務供給機制；2.提高公共服務供給的競爭性；3.提高公共服務成本的透明度；4.糾正公共部門和私人部門的短視行為。共四十頁18三、我國PPP項目政府(zhngf)采購制度構建共四十頁19三、我國PPP項目政府(zhngf)采購制度構建（一）在國際上，PPP項目政府采購有哪些(nxi)可以借鑒的經(jīng)驗與做法 1、廣泛針對特許經(jīng)營進行政府采購立法，統(tǒng)一規(guī)范服務和工程特許經(jīng)營。 （1）國際上普遍認為，PPP是一種政府購買服務

11、。 （2）PPP屬于WTO政府采購協(xié)定(GPA)規(guī)定的政府采購范圍，即“為了政府目的以任何合同方式開展的采購活動”。 （3）PPP在國際上是政府通過市場競爭的方式，采購由企業(yè)(或組織)提供的公共產(chǎn)品或公共服務，并通過授予企業(yè)特許經(jīng)營權，使政府與投資者獲得收益和回報。在合作對象的選擇上，一般有三種采購方式：公開招標(即密封招標)、選擇性招標(即邀請招標)、有限招標(即競爭性談判、競爭性對話、單一來源采購)。共四十頁20三、我國PPP項目政府采購(cigu)制度構建 2、特許經(jīng)營政府采購立法的主要內容 立法的主要內容涵蓋(hn i)項目準備、投標人預選、采購組織、評審、合同簽訂及執(zhí)行監(jiān)管、國內救濟

12、和爭端解決等。歐盟于2014年2月重新修訂了政府采購系列指令（EU2014-23,24,25號）， ，其中特許經(jīng)營權授予指令（EU2014-23號）， 規(guī)范了選擇特許經(jīng)營承辦企業(yè)(或組織)的原則、方式、程序、合同變更、履約監(jiān)管等內容。 聯(lián)合國私人融資基礎設施項目法律指南強調特許經(jīng)營應采用聯(lián)合國頒布采購示范法中的服務采購方式。 3、特許經(jīng)營合同特性 政府和社會資本具有平等的法律地位。 美國的表現(xiàn)形式為：公共服務合同(包括城鄉(xiāng)基礎設施建設、電力、水力等);運輸合同(包括鐵路、公路、港口、空運、海運等)。歐盟的表現(xiàn)形式為：公共工程、服務合同;公用事業(yè)(2317.819, 16.43, 0.71%)合

13、同;特許經(jīng)營合同。共四十頁21（二）PPP項目(xingm)政府采購的法律適用三、我國PPP項目政府采購(cigu)制度構建 1、將PPP項目采購納入政府采購管理于法有據(jù)。 PPP項目的采購對象是選擇合作者，是政府采購公共服務的一種方式，屬于政府采購法調整范圍。我國政府采購法第二條第七款規(guī)定：“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，政府采購法實施條例進一步明確：“政府采購法第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。” 根據(jù)招標投標法及其實施條例規(guī)定的工程建設項目的范疇，僅指建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等，不能滿足PPP

14、項目選擇合作伙伴的需要。共四十頁22三、我國PPP項目政府采購制度(zhd)構建 2、PPP項目適用政府采購法律制度規(guī)定，更具備可操作性。 政府采購法第26條規(guī)定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購五種采購方式，同時，還規(guī)定國務院政府采購監(jiān)管部門可以認定新的采購方式。這與招標投標法僅限于公開招標和邀請招標兩種方式有很大的不同，無論是政府采購法還是招標投標法，這兩種方式適用的前提均為采購需求能夠詳細在招標文件中描述清楚、采購合同文本必須包含在招標文件中且事后不能更改。 而許多(xdu)的PPP項目采購需求和合同復雜，往往事先難以詳細描述清楚，這些條件招標方式難以滿足。 共四十頁2

15、3三、我國PPP項目政府(zhngf)采購制度構建 3、PPP項目適用政府采購法律制度規(guī)定，更有利于落實保證國家安全和相關政府采購政策要求。 PPP項目涉及國計民生，部分項目涉及國家安全，此類項目國際(guj)通行做法是按照政府采購例外原則限制外方資本參加。同時，政府采購法還規(guī)定要優(yōu)先購買本國的貨物、工程和服務，優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等政策要求。這些政策要求，均需在選擇合作伙伴時，在采購需求中作出明確規(guī)定。共四十頁24三、我國PPP項目(xingm)政府采購制度構建 4、PPP項目適用政府采購法律制度規(guī)定，有利于統(tǒng)籌考慮政府采購和服務、投資市場開放談判。 當政府采購外資(wiz)PPP服務，形成

16、了外商投資，因此PPP可以說是國際服務貿易、采購和投資準入的交集。我國目前正在積極參與新一輪服務和投資領域談判，國務院高度重視，有些談判進程快、突破多。尤其是中美投資協(xié)定，率先采用準入前國民待遇和負面清單模式，成為各有關領域談判的法律范本和參照模式。共四十頁25三、我國PPP項目政府采購制度(zhd)構建 1、在現(xiàn)行的政府采購法律制度框架下進行(jnxng)頂層設計，并做好與政府采購法實施條例的銜接。 2、充分借鑒國際PPP項目成熟的采購經(jīng)驗和做法，特別是借鑒聯(lián)合國貿易法委員會私人融資基礎設施項目示范法及其立法指南中的有效經(jīng)驗和做法。 3、結合PPP項目采購特點，創(chuàng)設一種新的采購方式（競爭性磋

17、商，財庫2014214號），重點是引入兩階段采購模式。（三）構建我國PPP項目政府采購制度的初步考慮共四十頁26三、我國PPP項目政府(zhngf)采購制度構建 4、創(chuàng)新PPP項目采購程序。 為保證項目采購的成功率和減少后續(xù)爭議，新增強制資格預審、現(xiàn)場考察和答疑、采購結果和擬簽訂的合同文本公示(n sh)；為保證項目采購的質量和效果，新增采購結果確認談判、項目實施機構可以自行選擇評審專家等采購程序環(huán)節(jié)；為保證國家安全和發(fā)揮政府采購政策功能，要求采購文件等必須列明對采購本國貨物和服務、技術引進和轉讓等政策要求。共四十頁27三、我國PPP項目政府采購(cigu)制度構建 5、創(chuàng)新項目監(jiān)管方式。結合

18、PPP項目金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長等特點，借鑒國際通行做法，強制引入政府采購信用擔保，通過引入擔保機構第三方監(jiān)管彌補行政(xngzhng)監(jiān)管的不足和減輕項目風險；推進信息公開，要求項目實施機構將PPP合同向社會公開，引入社會監(jiān)督。 為此，財政部制定印發(fā)政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法（財庫2014215號），適用于PPP項目選擇采購社會資本合作者的過程。共四十頁28三、我國PPP項目政府采購制度(zhd)構建（四）法律(fl)政策體系法 律預算法及其實施條例 政府采購法政府采購法實施條例政 策關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)43號）關于深化預算管理制度改革的決定（國發(fā)45號） 國務

19、院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發(fā)201460號） 財政部關于推廣運用PPP模式有關問題的通知（財金 201476號） 財政部地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法（財預2014351號） 財政部政府和社會資本合作模式操作指南（財金2014113號） 財政部政府購買服務管理辦法（暫行）（財綜201496號） 財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知（財金2014156號） 財政部政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法（財庫2014214號） 財政部政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法 （財庫2014215號） 國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見（國發(fā)201

20、53號）發(fā)改委關于加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的通知（發(fā)改基礎201549號）民政部等關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見（民發(fā)201533號）共四十頁29四、PPP項目政府采購(cigu)管理辦法主要內容共四十頁30 1、定義： PPP項目政府采購，是指政府為達成權利義務平衡的PPP項目合同，遵循物有所值原則，按照相關法規(guī)要求完成PPP項目識別和準備等前期工作后，依法選擇社會資本合作者的過程。（第二條） 2、采購方式和代理機構： PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。（第四條） 項目實施機構應當根據(jù)PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當?shù)牟少?/p>

21、方式。公開招標主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。 PPP項目實施機構可以委托政府采購代理機構辦理(bnl)PPP項目采購事宜。PPP項目咨詢服務機構從事PPP項目采購業(yè)務的，應當按照政府采購代理機構管理的有關要求及時進行網(wǎng)上登記。（第三條）四、 PPP項目政府采購管理辦法主要(zhyo)內容共四十頁31 3、強制資格預審：（第六條） PPP項目采購實行強制資格預審。項目實施機構應當根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分

22、競爭。 公告應當在省級以上財政部門指定的媒體上發(fā)布，公告時間不得少于15個工作日。響應不足3家的，重新資格預審，仍然不足3家的，可以調整實施方案選定(xun dn)的采購方式。 資格預審結果應當告知所有參與資格預審的社會資本，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。四、 PPP項目(xingm)政府采購管理辦法主要內容共四十頁32 4、評審小組要求： （第七條） 項目實施機構及采購代理機構應當成立評審小組，負責(fz)PPP項目采購的資格預審和評審工作。 評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家

23、可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中至少應當包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。四、 PPP項目政府采購管理(gunl)辦法主要內容共四十頁33 5、政策功能要求：（第十條） 項目實施機構應當在資格預審公告、采購公告、采購文件、項目合同中列明采購本國貨物和服務、技術引進和轉讓等政策要求，以及對社會資本參與采購活動和履約保證的擔保要求。 如：中美投資協(xié)定已將政府采購從準入前國民待遇、高管人員(rnyun)、業(yè)績要求等條款作為排除。項目實施機構可以在采購文件中規(guī)定限制外資參與、給予內資優(yōu)惠，提出高管和董事會中國籍人員(rnyun)構成比例、轉讓技術

24、、當?shù)睾勘壤日少徴咭蟆?四、 PPP項目政府采購(cigu)管理辦法主要內容共四十頁34 6、強制采購結果確認談判：（第十四條至第十六條） PPP項目采購評審結束后，項目實施機構應當成立專門的采購結果確認談判工作組，負責采購結果確認前的談判和最終的采購結果確認工作。 采購結果確認談判工作組成員及數(shù)量由項目實施機構確定，但至少應當包括財政預算管理部門、行業(yè)主管部門代表，以及財務、法律等方面的專家。涉及價格管理、環(huán)境保護的PPP項目，談判工作組還應當包括價格管理部門和環(huán)境保護部門代表。評審小組成員可以(ky)作為采購結果確認談判工作組成員參與采購結果確認談判。 依序與候選社會資本，及其合作的金融機構談判，率先達成一致者為預中標。不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得重復與排序在前但已終止談判的社會資本進行重復談判。四、 PPP項目政府(zhngf)采購管理辦法主要內容共四十頁35 7、確定中選社會資本(zbn)后10個工作日內簽訂談判備忘錄，并將談判備忘錄和合同文本公示，公示期不得少于5個工作日，公示期滿無異議2個工作日發(fā)出中標、成交公告和通知書，30日內簽訂合同，合同未經(jīng)政府批準前不得生效（需在采購文件中注明） 。（第十七條