對我國《能源法》立法問題的思考

1、對我國能源法立法問題的思考摘要制定能源法是促進(jìn)我國能源戰(zhàn)略有效實施，保障國家能源供給安全和經(jīng)濟安全的需要，是完善我國能源立法，保障我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求.文章從能源的概念,分類及能源領(lǐng)域的社會關(guān)系出發(fā)，利用法學(xué)基本原理和邏輯分析的方法，探討了能源法的調(diào)整對象和范圍；進(jìn)而探討了能源法的定位，能源法應(yīng)解決的主要問題,能源法的調(diào)整方法和工具,以及能源法框架體系謀篇和構(gòu)架等能源立法中的重大理論問題.關(guān)鍵詞能源法立法單行法框架體系隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，能源問題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸之一 .我國能源結(jié)構(gòu)不盡合理，能源利用效率低下，能源安全保障程度較差，能源與資源，環(huán)境和社會發(fā)展

2、的矛盾日益突出，能源管理體制亟待理順.為了促進(jìn)我國能源戰(zhàn)略的有效實施,保障國家能源供給安全和經(jīng)濟安全,完善我國能源立法，保障我國經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，國務(wù)院把（能源法立法列入了 2006年二檔立法計劃.作為能源行業(yè)的法律工作者，筆者試就（能源法立法的有關(guān)問題作一探討.能源的概念和分類能源的概念能源，顧名思義，是指各種能（或稱能量）的來源.比如:煤炭,天然氣燃燒時釋放出能量，它們是能源，流動的水和風(fēng)對其他物體做功，產(chǎn)生能量，它們也是能源.能的概念通常屬于科學(xué)技術(shù)范疇.比如，作為物理學(xué)范疇，能按其產(chǎn)生機理可分為機械能，熱能，電能，光能，核能等.能又屬于工程學(xué)范疇，如工程學(xué)科分類中劃分熱 能

3、工程，核能工程等.因此，能源首先屬于科學(xué)技術(shù)范 疇.能源一旦作為法律客體受到相應(yīng)法律規(guī)范的調(diào)整，則 成為相應(yīng)的法律范疇，如美國（能源政策法和我國（節(jié)約 能源法所規(guī)范的對象一一能源,均屬法律范疇.我國（節(jié) 約能源法規(guī)定:能源是指煤炭,原油,天然氣，電力，焦 炭,煤氣,熱力,成品油，液化石油氣，生物質(zhì)能和其他直 接或者通過加工，轉(zhuǎn)換而取得有用能的各種資源.作為法律 范疇的能源概念，一般可做如下定義:能源是能夠通過 物理或者化學(xué)過程提供能量，并可以被人類所控制和利用的 物質(zhì)資源.能源的分類能源按不同的分類標(biāo)準(zhǔn),可有多種分類方式.1）按是否由自然界直接提供或者能量轉(zhuǎn)化的階次，可分 為一次能源和二次能源

4、（轉(zhuǎn)換能源）.一次能源是指可以直接 從自然界獲取的能源，如化石燃料（煤,石油,天然氣等）， 太陽能，風(fēng)能，水能，地?zé)崮?，核能，潮汐能等二次能?是不能從自然界直接獲取，必須通過消耗一次能源才能獲得 的能源，如電能，煤氣等.2）按一次能源是否可以再生，可分為可再生能源和不可再生能源.可再生能源是可以從自然界源源不斷地得到的能 源，如太陽能,風(fēng)能,水能等.不可再生能源是指一旦消耗 就很難再生的能源，如煤，石油,天然氣，核燃料等.3）按能源的使用狀況，可分為常規(guī)能源和非常規(guī)能源. 地?zé)?地下煤氣化等項目給予更優(yōu)惠的政策.例如，允許企 業(yè)稅前提取一定比例的風(fēng)險準(zhǔn)備金，用于支持可再生能源和 新能源技術(shù)的

5、研發(fā).2）相關(guān)部門加大立項支持力度.世界各國的經(jīng)驗表明， 只有大石油公司的介入才能推動和加快可再生能源和新能源 的發(fā)展.為此，建議國家有關(guān)部委在生物燃料，光伏發(fā)電，地 下煤氣化等重大科技產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)，安排重大科技攻關(guān) 和高新技術(shù)研發(fā)項目等方面給予立項支持.3）企業(yè)走產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合之路.在注重自主技術(shù)創(chuàng)新的同 時，企業(yè)應(yīng)借助科研院所和社會研發(fā)力量，加快可再生能源 和新能源從研發(fā),示范到產(chǎn)業(yè)化的步伐，實現(xiàn)跨越式發(fā)展.收稿日期:2o06 一 O7 一 O5編輯:海松2o06.7國際石油經(jīng)濟POLICYRESEARCH常規(guī)能源（傳統(tǒng)能源），是指目前已大規(guī)模生產(chǎn)和廣泛利用的 能源,如水能，煤炭，石油,

6、天然氣等.非常規(guī)能源（新能 源）是指由于技術(shù)，經(jīng)濟等因素的限制，迄今尚未大規(guī)模使 用的能源，如太陽能,核能,潮汐能，地?zé)崮艿?4）按能源利用對環(huán)境污染的程度，可分為清潔能源和非 清潔能源.清潔能源是對環(huán)境無污染或污染很小的能源，如 太陽能，水能，風(fēng)能等.目前,天然氣也被認(rèn)為是清潔能源. 非清潔能源,是指對環(huán)境污染較大的能源，如煤，石油等. 上述分類中,前兩種分類具有絕對性和普遍性,后兩種 分類具有相對性和特殊性，因此，能源作為法律范疇，其分 類宜采用前兩種分類方式,而通常不宜采用后兩種分類方式.二，能源法的調(diào)整對象和范圍法學(xué)原理告訴我們,任何法律關(guān)系的確立都必須具備以 下四個前提條件：1）確定

7、法律關(guān)系的主體構(gòu)成;2）確定法 律關(guān)系的客體;3）確定法律關(guān)系產(chǎn)生,變更和終止的依據(jù)；4）確定法律關(guān)系的結(jié)構(gòu)及其內(nèi)容.下面分層次探討（能源法 的調(diào)整對象及范圍.（能源法的調(diào)整對象（1）能源法的主體能源法的主體為不特定主體，包括國家（代表國家行使 行政權(quán)力的國家行政機關(guān)），國內(nèi)法人和自然人，符合法律規(guī) 定的外國法人和自然人等.（2）能源法的客體為方便論述,本文引入兩個概念:抽象能源和具體能源.按類別特性劃分的能源為抽象能源，可直接利用的能 源為具體能源.同時，按能源有關(guān)概念的涵蓋關(guān)系,將能源 法的客體劃分為一級客體,二級客體和三級客體.具體地，我國能源法的客體包括:1）能源，即內(nèi)涵最豐富,外延最

8、大的一級客體.2）不可再生能源一一能源領(lǐng)域同 類別能源的二級客體.不可再生能源二級客體下的三級客體 包括:煤,石油,天然氣，煤層氣等化石能源及核能.3）可再生能源一一同樣是能源領(lǐng)域同類別能源的二級客體.可再 生能源二級客體下的三級客體包括:風(fēng)能，太陽能，水能，生 物質(zhì)能，地?zé)崮?海洋能等非化石能源.4）轉(zhuǎn)化能源一一能 源領(lǐng)域?qū)俣文茉搭悇e的二級客體,主要指電力.上述客體中,能源,不可再生能源,可再生能源”為抽象能源，煤,石油,天然氣,核燃料,風(fēng)能,太 陽能,電力等為具體能源.能源法律關(guān)系建立的依據(jù)能源領(lǐng)域的活動是客觀的,體現(xiàn)了能源領(lǐng)域所特有的社 會關(guān)系.這些具有能源領(lǐng)域特征的特定的社會關(guān)系將決

9、定能 源法律關(guān)系的基礎(chǔ). I國際石油經(jīng)湃20o6.7（1）能源領(lǐng)域的基本活動1）能源的開發(fā)與生產(chǎn)，涉及能源的勘查,勘探,開采， 加工，煉制.2）能源的運輸與供給，涉及能源的儲運,配送， 銷售和能源的貿(mào)易.3）能源的利用，包括工業(yè)利用,軍用和 民用，或緊急利用和日常使用等，涉及能源節(jié)約和提高能效. 簡言之，能源領(lǐng)域社會活動的主線是能源的開發(fā)，供給 和利用.在能源領(lǐng)域的基本活動中，還貫穿著與其他行業(yè)具 有共性的生產(chǎn)，文化活動，包括維護生產(chǎn)安全，保護設(shè)施安 全，促進(jìn)科技進(jìn)步,倡導(dǎo)自主創(chuàng)新，加強教育培訓(xùn),提高業(yè) 務(wù)和管理水平等.（2）能源領(lǐng)域基本活動涉及的其他關(guān)系能源領(lǐng)域的基本活動不是孤立進(jìn)行的，在能

10、源活動中， 貫穿著其他自然資源的使用，以及由政府無形之手調(diào)控的社 會公共活動，例如維護公共安全，保護生態(tài)環(huán)境等.能源領(lǐng) 域基本活動涉及的其他關(guān)系主要有：1）能源活動與土地，水， 森林，海洋等其他自然資源使用的關(guān)系;2）能源活動與環(huán)境 保護的協(xié)調(diào);3）能源活動與公共安全的協(xié)調(diào)等.（能源法的調(diào)整范圍從主體看，（能源法的私法主體為不特定主體,在調(diào)整 范圍中不必一一規(guī)定.但作為（能源法公法主體的國家，或 者代表國家的能源主管部門和能源監(jiān)管機構(gòu)等必須依法明確. 從客體看,（能源法的客體既包括抽象能源,又包括能源領(lǐng) 域內(nèi)的各類具體能源，在確定（能源法調(diào)整范圍時，可通 過專門定義或列舉方式加以規(guī)定.從地域范

11、圍看,（能源法 調(diào)整范圍包括中華人民共和國領(lǐng)域及其管轄海域.從法律關(guān) 系看，能源法調(diào)整能源開發(fā),供給和利用中形成的一定的 經(jīng)濟關(guān)系和社會關(guān)系.為理清能源法律關(guān)系，需對未來（能源法賴以存在的 法律環(huán)境進(jìn)行分析.由能源法律關(guān)系可引申出以下四個層 次：1）能源領(lǐng)域的內(nèi)部法律關(guān)系，由（能源法和能源領(lǐng)域 的其他六個（煤炭法,（石油天然氣法，電力法,（可再 生能源法,（原子能法,（節(jié)能法）或者七個（若考慮公用 事業(yè)）單行法來調(diào)整.2）能源領(lǐng)域的外部相關(guān)法律關(guān)系，主 要由與能源活動有關(guān)的（自然資源法,（安全法,（環(huán)境法， 民商法等來調(diào)整.3）（能源法內(nèi)部法律關(guān)系，即（能源法 作為部門法對其客體一一抽象能源和

12、具體能源的法律規(guī)范. 4）（能源法外部法律關(guān)系，即（能源法作為部門法與該 領(lǐng)域其他單行法的關(guān)系.要確定（能源法的調(diào)整范圍，關(guān)鍵是確定上述后兩個 關(guān)系,即能源法）的內(nèi)部法律關(guān)系和能源法）與能源領(lǐng) 域其他單行法的關(guān)系.這兩個關(guān)系是互相聯(lián)系,不可分割的， 只要解決了其中的一個關(guān)系，另一個也就迎刃而解進(jìn)而，能 源法律關(guān)系最終確立的第四個條件，即能源法律關(guān)系的內(nèi)容 和結(jié)構(gòu)也就容易確定了.三.能源法）與能源領(lǐng)域 其他單行法的關(guān)系 1.（能源法的定位（1）上位法與下位法說（能源法的客體是由抽象能源和具體能源組成的復(fù)雜客 體.（能源法客體的復(fù)雜性決定了 （能源法定位的復(fù)雜性. （能源法就抽象能源客體的相關(guān)規(guī)范

13、，決定了 （能源法相 對于能源領(lǐng)域的相關(guān)單行法的上位法地位；（能源法就具體 能源客體的相關(guān)規(guī)范，決定了（能源法既可能是政策性的， 上位的，也可能是與單行法相對獨立和平行的，是對單行法 規(guī)范的拾遺補缺.因此，（能源法與能源領(lǐng)域的其他單行法 之間是既相互層疊,又相互平行的立體關(guān)系,不是簡單的上 下位關(guān)系.（2）普通法與特別法說相對于能源領(lǐng)域的其他單行法，能源法既具有普通法 的功能，又具有特別法的功能.（能源法有關(guān)抽象能源的政 策性和戰(zhàn)略性規(guī)范應(yīng)體現(xiàn)普通法的功能，但對于其他單行法 中沒有規(guī)定的有關(guān)具體能源客體的法律規(guī)范，則（能源法應(yīng) 體現(xiàn)特別法的功能.（5）綜合法與部門法說（能源法因其涉及的經(jīng)濟關(guān)系

14、和社會關(guān)系不限于單一行 業(yè)或產(chǎn)業(yè)，因此其法律關(guān)系復(fù)雜,不具備一般部門法的特征. 但從我國立法體例看,（能源法不可能完全取代能源領(lǐng)域的 其他單行法,對其他單行法既有包容又相對獨立，這種既包 容又獨立的特點決定了 （能源法既有綜合法的特征，又有 部門法的特征.綜上所述,（能源法既有上位法,普通法和綜合法的功 能,也有部門法和特別法的功能.對其準(zhǔn)確定位，應(yīng)定位為 能源基本法.欲將（能源法植入目前能源領(lǐng)域立法的復(fù)雜關(guān)系中，不 妨考慮兩種模式:一是嵌入式,即尊重現(xiàn)有法律框架和法律 制度，另辟空間，創(chuàng)立新的本體框架和制度.二是融入式，即 重新整合現(xiàn)有的法律框架和制度，并結(jié)合新創(chuàng)制度,重新構(gòu) 建能源領(lǐng)域立法

15、體系.這至少將涉及對現(xiàn)行能源領(lǐng)域已有單 行法的修訂.第一種模式相對容易，時間要求不高,只需人 大一次通過即可解決，但能源領(lǐng)域立法的整體協(xié)調(diào)性較差. 第二種模式比較復(fù)雜，時間要求高，可能拖延立法進(jìn)程，但 此種模式相對能更好地解決能源領(lǐng)域的立法問題，在國外也 不乏先例.例如，俄羅斯（產(chǎn)品分成協(xié)議法的制定和頒布 曾引發(fā)對12部相關(guān)法律的修訂;美國（2005年能源政策法 也包括對大量現(xiàn)行法律的修訂.然而,（能源法）出臺，無論 是否涉及能源領(lǐng)域其他單行法的修訂,都不會影響各法的施 行，只不過應(yīng)考慮后法優(yōu)于先法原則.能源法律淵源也將由 （能源法）,單行法及其他法律法規(guī)共同組成.2.（能源法應(yīng)解決的主要問題

16、及調(diào)整方法和工具 基于（能源法的上述定位,（能源法解決的主要問題 應(yīng)包括:國家能源戰(zhàn)略的制定;國家能源發(fā)展規(guī)劃的編制及 實施;國家能源監(jiān)管體制和機制的確立;國家能源政策，即 國家對能源開發(fā)，供給和利用過程中相關(guān)活動的扶持,鼓勵， 限制和禁止政策等.能源基本法的定位,決定了 （能源法的調(diào)整方法是確 定（能源法）的政策性法律制度.（能源法的調(diào)整工具是國 家調(diào)控杠桿，主要包括:建立能源監(jiān)管體制,完善能源監(jiān)管 機制，實行國家宏觀調(diào)控，制定能源發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化能源結(jié) 構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，制定稅價政策,實行稅收優(yōu)惠，保護公共利 益,保護特殊主體，保護特殊客體,制定和執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)，實 施政府行政許可，建立國家能源儲

17、備，制定能源進(jìn)出口政策， 促進(jìn)能源科技進(jìn)步，鼓勵自主創(chuàng)新和保護知識產(chǎn)權(quán),加強教 育和培訓(xùn)，建立風(fēng)險抵押和財產(chǎn)保險制度，實行政府建筑和 采購示范等.其中，特殊主體主要是指城鎮(zhèn)貧困人口，少數(shù)民族，農(nóng) 民和軍隊等;特殊客體包括特殊區(qū)域和能源設(shè)施.特殊區(qū)域 主要指自然條件惡劣的難進(jìn)入地區(qū)，少數(shù)民族地區(qū),偏遠(yuǎn)貧 困地區(qū)，國家自然保護區(qū)以及歷史文化遺產(chǎn)保護區(qū)等.能源領(lǐng)域其他單行法應(yīng)解決的主要問題及調(diào)整方法和工具 能源領(lǐng)域其他單行法應(yīng)解決的主要問題是:調(diào)整具體能 源的開發(fā)，供給和利用過程中的實體性法律關(guān)系，即相關(guān)主 體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系.單行法的調(diào)整方法是確定體現(xiàn)該具體能源法律部門特點 的基本法律制度,并就每項

18、法律制度規(guī)定各主體的權(quán)利義務(wù) 關(guān)系及相應(yīng)的法律責(zé)任,其調(diào)整工具是實體性法律制度.例 如，就（石油天然氣法而言，石油天然氣資源的國家所有 權(quán)制度，礦業(yè)權(quán)制度，中外合作開采石油資源的石油合同制 度等作為該法的基本法律制度，其相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系應(yīng)由（石油天然氣法來調(diào)整，而不在（能源法中規(guī)定.四.能源法）框架體系構(gòu)想（能源法框架體系的建立，解決的是能源法律關(guān)系最終確定所要求的最后一個前提，即確定能源法律關(guān)系的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容.（能源法的指導(dǎo)思想，立法目的和原則（1）指導(dǎo)思想制定我國（能源法的指導(dǎo)思想是:按照以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會全局,切實把經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持 續(xù)發(fā)展軌道的總要求，圍繞調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，

19、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方 式和建設(shè)資源節(jié)約型，環(huán)境友好性社會的需要，為實現(xiàn)節(jié)約 2006.7國際石油經(jīng)濟；鞠囊朔 POLICYRESEARCH優(yōu)先，立足國內(nèi)，煤為基礎(chǔ)，多元發(fā)展，構(gòu)建穩(wěn)定，經(jīng)濟，清 潔的能源供應(yīng)體系提供制度和機制保障.（2）立法目的定位能源規(guī)劃，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，強化能源監(jiān)管,促進(jìn)能源開發(fā)，保障能源供給，規(guī)范能源利用,加強能源合作，促 進(jìn)科技進(jìn)步，保護公共安全,堅持環(huán)境友好，維護能源安全， 保障經(jīng)濟發(fā)展，促進(jìn)社會進(jìn)步.（3）立法原則從內(nèi)容上:1）堅持能源開發(fā)，供給與利用的開源節(jié)流原則;2 ）堅持能源法的政策性,原則性與可操作性相 統(tǒng)一原則；3）堅持能源，環(huán)境與社會全面協(xié)調(diào)，可持續(xù)發(fā) 展原則.

20、從形式上:堅持能源法體系宏觀把握和具體政策重點闡 述相結(jié)合原則.確定（能源法）應(yīng)解決的重大問題和具體制度的總原則 是:充分考慮我國的經(jīng)濟體制和綜合國力，社會制度及其特點，同時考慮我國的能源資源狀況及其發(fā)展方向.應(yīng)該指出,能源法）的可操作性首先體現(xiàn)在（能源法 最重要的主體一一國家的實際作用上.為提高（能源法）的 可操作性,（能源法）最重要的主體必須發(fā)揮其應(yīng)有作用.代 表國家依法行政的中央和地方政府主管部門的權(quán)限及職責(zé)在 （能源法）中必須明確.其次，能源規(guī)劃的制定和實施必須有 量化的指標(biāo)和實施標(biāo)準(zhǔn)，有明確有效的監(jiān)督檢查和考核機制. 再次,（能源法）規(guī)范的重點項目的研究必須落實，重大專項 問題的解決

21、必須在制度上細(xì)化并實施.（能源法謀篇思路能源法）的篇章框架可分為總則和分則兩大部分.總則包括立法目的，指導(dǎo)思想，立法原則，術(shù)語定義，國 家能源戰(zhàn)略和能源基本政策，國家主管部門及其職責(zé)等.分 則的篇章框架可基于以下考慮.方式一:第一層次按客體劃分（不可再生能源,可再生 能源,轉(zhuǎn)化能源即電力）;第二層次按產(chǎn)業(yè)鏈（開發(fā)，供給 和利用）或按專項問題（例如人員及培訓(xùn)，稅收優(yōu)惠，乙醇 和汽車燃料,氣候變化等）劃分;第三層次按制度劃分（非 常龐雜）.調(diào)整以上層次可得其他形式的同類謀篇方式.按 照我國立法文化力求簡明，清晰，實用的原則，第一層次應(yīng) 最簡明，第三層次則非常龐雜，故不宜按制度劃分.從（能 源法）的實名看，第一層次適宜按客體劃分.但是，單純的 客體劃分需要單獨解決對各類客體具有共性的問題，如能 源科研和國際合作等，會導(dǎo)致次級層次的內(nèi)容過于龐大. 方式二:如美國能源政策法,采用綜合性謀篇方式.第一層次既按客體劃分,同時又列入專項或綜合性問題.美國 （2005能源政策法）共設(shè)十八個獨立篇章.1關(guān)于能源法起草工作有關(guān)問題的請示（能源辦規(guī)劃2005139號）. 國際石油經(jīng)濟286,7第一篇能效第二篇可再生能源第三篇石油和天然氣第四