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文檔簡介
1、基于新制度經(jīng)濟學的我國高等教育評估制度變遷研究韓曉燕張彥通李漢邦摘要:運用新制度經(jīng)濟學制度變遷的分析框架,來研究我國20多年來高等教育評估的制度開展和制度變遷過程很有意義。我國高教評估制度的產(chǎn)生和開展過程是與我國高等教育管理體制的改革親密聯(lián)絡(luò)在一起的。其變遷形式主要是強迫性變遷,前期制度供應(yīng)充足,而后期那么相對缺乏。強迫性變遷對于我國高教評估的全面、有效推行起到了積極的作用,但同時也不利于高等教育評估制度的安康開展。當前,只有選擇強迫性制度變遷和誘致性制度變遷結(jié)合的制度變遷途徑,采用市場化的引導策略,才能使高等教育評估的制度需求與制度供應(yīng)實現(xiàn)動態(tài)的平衡。關(guān)鍵詞:高等教育評估制度變遷強迫性制度誘
2、致性制度途徑選擇一、引言按照新制度經(jīng)濟學家諾斯的分析,制度分為正式制度與非正式制度。其中,成文的、由權(quán)利機構(gòu)來保證施行的制度稱為正式制度,如法令、政府命令、公司章程、商業(yè)合同等;而一些不成文的制度就是所謂的非正式制度,如風俗、傳統(tǒng)、道德倫理、意識形態(tài)。制度變遷那么是指創(chuàng)新主體為實現(xiàn)一定的目的而進展的制度重新安排或制度構(gòu)造的重新調(diào)整,它是制度替代、轉(zhuǎn)換、交易與創(chuàng)新的過程。林毅夫?qū)⒅贫茸冞w分為強迫性制度變遷和誘致性制度變遷。前者是國家在追求租金最大化及產(chǎn)出最大化目的下而通過政策法令施行的變遷,后者是人們在響應(yīng)由制度不平衡引致的獲利時機時所進展的自發(fā)性變遷。在高等教育內(nèi)部,同樣存在著一系列的制度體系
3、,如教育法規(guī)、教育政策等正式制度和教育思想、教育文化等非正式制度。相應(yīng)的,高等教育的制度變遷最為顯著的情形就表現(xiàn)為教育思想的開展與確立以及重大教育制度法規(guī)的公布:前者主要由非正式教育制度積習而成,從變遷的形態(tài)來看,表達為誘致性制度變遷;后者那么是強迫性制度變遷,是國家和政府常使用的一種自上而下的教育變革策略。高等教育評估作為當前保證我國高等教育質(zhì)量的重要外部手段,近年來成為社會各界關(guān)注的焦點;并獲得了積極的進展。作為教育制度的一個重要組成局部,在高等教育評估的開展過程中所形成的教育評估制度也包括兩個局部:一個是與高等教育評估有關(guān)的思想、文化等非正式制度,另一個是與高等教育評估有關(guān)的法規(guī)、政策等
4、正式制度。教育評估制度的萌生和逐步開展,同樣也是制度變遷的過程。在教育評估產(chǎn)生和開展的過程中,假如教育評估制度由萌生到達了相對成熟和穩(wěn)定階段或制度平衡狀態(tài),那么就可以把這一制度的變遷過程理解為一種效益更高的制度平衡狀態(tài)對另一種非制度平衡狀態(tài)的替代過程。當然,從當前我國高等教育評估的開展現(xiàn)狀來看,我國高等教育評估制度還處在探究階段,高等教育評估制度到達成熟和穩(wěn)定階段還需要一個過程。筆者擬采用新制度經(jīng)濟學關(guān)于制度變遷的理論框架,對我國高等教育評估制度主要是國家或教育機構(gòu)公布的法律、政策等正式制度的開展變化加以分析,從而為我國高等教育評估的制度建立提供參考。二、我國高等教育評估的制度變遷新制度經(jīng)濟學
5、認為,當社會政治經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化時會產(chǎn)生潛在的收益,假如這些潛在的收益無法在現(xiàn)有制度安排內(nèi)實現(xiàn),便會產(chǎn)生對新制度的需求;同時,也總會有些人或組織為了獲取潛在收益而率先克制障礙、提供新的制度。從這個意義上說,制度變遷也就是制度供應(yīng)滿足制度需求的過程。從近20年來我國高等教育評估制度的開展脈絡(luò)不難發(fā)現(xiàn),我國高等教育評估制度的建立與開展是與我國高等教育體制改革親密聯(lián)絡(luò)在一起的。當經(jīng)濟體制的開展引發(fā)教育體制變革時,原來政府全面控制的高等教育管理體制就無法適應(yīng)時代開展的需求,客觀上要求政府把對高等院校的直接收理和全面控制變?yōu)殚g接收理和宏觀調(diào)控。在這種情況下,高等教育評估制度作為政府間接控制和監(jiān)視高等院校
6、的一種重要方式和手段就應(yīng)運而生了,以實現(xiàn)高等院校自主化、民主化、科學化管理。1、高等教育評估制度的準備階段(1978-1984)。從十一屆三中全會到?中共中央關(guān)于教育體制改革的決定?發(fā)表之前,高等教育體制改革處在“醞釀、啟動階段。這一階段的重點是改革原來高度統(tǒng)一的高等教育管理體制、擴大高校的辦學自主權(quán)。詳細的表現(xiàn)就是一系列的“放權(quán)行為:把本應(yīng)屬于省級的管理權(quán)限從國家要回來,把“要回來的權(quán)限中屬于高校應(yīng)有的自主權(quán)局部還給高校,以調(diào)整中央與省兩級高教主管部門之間以及政府與高校之間的關(guān)系。處于這一階段的高等教育體制改革并沒有明確提出采用高等教育評估等方式來轉(zhuǎn)變政府的職能、實現(xiàn)宏觀管理的思路,但政府逐
7、步的改革與放權(quán)已經(jīng)為高等教育評估制度的產(chǎn)生和啟動奠定了良好的基矗高等教育評估此時處于“準備階段。2、高等教育評估制度的啟動與試點階段(1985-1991)。1984年,黨中央的?中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定?打破了把“方案經(jīng)濟同“商品經(jīng)濟對立起來的傳統(tǒng)觀念。為了適應(yīng)經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變對教育體制改革的需求,1985年黨中央做出的?中共中央關(guān)于教育體制改革的決定?明確了我國教育體制開展的總體方向,詳細的改革點在于“加強政府宏觀管理的同時,堅決實行簡政放權(quán),擴大學校的辦學自主權(quán)。政府對教育的管理要逐步從原來的全面控制轉(zhuǎn)化為運用立法、撥款、政策指導等方式加以調(diào)控。同時,?決定?提出:教育管理部門要組織教
8、育界、知識界和用人部門定期對高等學校的辦學程度進展評估。國務(wù)院在?關(guān)于第七個五年方案的報告?中也指出:要加強教育事業(yè)的管理,逐步建立系統(tǒng)的教育評估和監(jiān)視制度。以此為標志,高教評估在理論和制度上開場啟動和進入試點階段。1985年,原國家教委公布?關(guān)于開展高等工程教育評估研究和試點工作的通知?,全面布置了高等工程教育評估研究和試點工作,首次提出建立我國高校評估制度。此后,原國家教委委托北京、上海及機電部、煤炭部等部門及地區(qū),進展了本科評估的試點工作。評估活動涉及4個部、4個省市、87所高校。評估范圍包括以本科教育為主的辦學程度評估、專業(yè)評估、課程評估三個層次。1990年,在總結(jié)“七五期間我國教育評
9、估理論研究成果和試點工作經(jīng)歷的根底上,原國家教委正式公布了?普通高等學校教育評估暫行規(guī)定?,提出建立、健全包括“合格評估“辦學程度評估和“選優(yōu)評估在內(nèi)的社會主義高等教育評估體系和評估制度。這是新中國成立以來我國第一個關(guān)于教育評估的行政法規(guī)性專門文件,標志著我國教育評估的理論和理論工作開場標準化,并為其進一步開展提供了重要的制度保證。在這一階段,高等教育評估的主要政策性文件和主要活動見表一所示:3、高等教育評估制度的全面展開與蓬勃開展階段(1992-)。1992年,黨的十四大正式確立了“建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目的。為了適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要,國家公布了一系列的法規(guī)來推進高等教育體制改革。
10、高等教育評估制度從此也由“逐步試點進入到了“全面展開和蓬勃開展階段。在這一階段,國家發(fā)布的涉及到高教評估的文件主要包括:1992年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的?國家教委關(guān)于加快改革和積極開展高等教育的意見?中強調(diào):“教育行政管理部門要通過修訂專業(yè)目錄,制定各科類、專業(yè)的根本規(guī)格和主要課程的教學根本要求,積極開展教學研究和教學評估,建立高等學校教學工作偽宏觀管理和指導。1993年2月,中共中央、國務(wù)院公布了?中國教育改革和開展綱要?。?綱要?對與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的教育體制改革的目的以及教育評估的地位、作用做了明確的規(guī)定。?綱要?第32條指出,要“建立各級各類教育的質(zhì)量標準和評估指標體系。各地教育部門要把檢
11、查評估學校教育質(zhì)量作為一項經(jīng)常性的任務(wù)。1995年公布的?中華人民共和國教育法?第24條規(guī)定:“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構(gòu)的教育評估制度。1998年公布的?高等教育法?第44條規(guī)定:“高等學校的辦學程度、教育質(zhì)量,承受教育行政部門的監(jiān)視和由其組織的評估。這為高等教育評估制度提供了法律保障。1998年5月,教育部成立了“普通高等學校本??平虒W工作評估專家委員會,并在同年公布的?關(guān)于進一步做好普通高等學校本科教學工作評價的假設(shè)干意見?中指出:“本科教學工作由教育部統(tǒng)一指導,目前評價工作主要由教育部高等教育司組織專家施行;今后將委托高等學校教學工作評價專家委員會施行,同時吸收社會力量參
12、與。2002年,教育部宣布:將前期所進展的合格評估、選優(yōu)評估和隨機評估三種形式統(tǒng)一起來,試行一套總體框架根本一樣但針對不同層次、不同科類及不同隸屬關(guān)系等情況分別設(shè)置不同標準的評估方案,統(tǒng)稱之為普通高等學校本科教學工作程度評估方案。2022年,教育部正式下發(fā)?教育部關(guān)于設(shè)立教育部高等教育教學評估中心的通知?和?教育部關(guān)于下發(fā)“教育部高等教育教學評估中心職責任務(wù)、管理體制、機構(gòu)設(shè)置和人員編制方案的通知?,宣布成立教育部高等教育教學評估中心。該中心的主要職責是:根據(jù)教育部制定的方針、政策和評估指標體系,詳細施行高等學校教學、辦學機構(gòu)教學和專業(yè)教學工作的評估;開展高等教育教學改革及評估工作的政策、法規(guī)
13、和理論研究;開展評估專家的培訓和對外交流等方面工作。在這一階段,高等教育評估的主要政策性文件和主要活動見表二所示。三、我國高教評估制度變遷的特點及其缺乏1、高等教育評估制度變遷的特點。(1)高等教育評估制度的建立與開展是和高等教育體制改革、尤其是高等教育管理體制改革親密聯(lián)絡(luò)在一起的。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和逐步完善,改革原來政府全面控制的教育體制成為必然。正是為了改變政府的職能、擴大高等院校的辦學自主權(quán),高等教育評估才被逐步引入到高等教育管理界并隨著高等教育管理體制改革的深化而得到迅速開展。高等教育評估制度建立與開展的宏觀背景是我國的經(jīng)濟體制改革,同時它也是高等教育體制改革、特別是高等教育
14、管理體制改革的產(chǎn)物。可以說,高等教育管理體制改革為高等教育評估制度的建立奠定了根底;而高等教育評估制度作為高等教育管理體制改革的一局部,其施行和開展也促進了高等教育管理體制的改革。(2)在制度開展的前兩個階段,制度供應(yīng)充足,而后期主要是1998年以后制度供應(yīng)明顯滯后和缺乏。通過前面的表一和表二我們可以看到,在高等教育評估制度開展的前期,從1985年到1998年間,政府發(fā)布了一系列與高等教育評估相關(guān)的政策和文件。而此時,高等教育評估理論還處在探究和試點階段,可以說是制度建立在前、理論探究在后,制度引導著理論的開展,制度供應(yīng)是非常充分的。而1998年以后,根本上沒有什么文件和政策發(fā)布,而此時高等教
15、育評估在理論上已全面展開并迅速進入了繁盛階段,可以說是理論在前、制度建立在后,理論開展要求加強迫度建立高等教育評估中心的成立就是評估理論的需要,這一機構(gòu)從醞釀到最終的成立經(jīng)歷了很長時間,在制度供應(yīng)上明顯滯后。(3)以強迫性制度變遷為主要形式,所形成的制度主要是政府文件和法令等正式制度。高等教育評估制度變遷的形式是自上而下的強迫性變遷。這主要表如今以下三個方面。一是從1985年?中共中央關(guān)于教育體制改革的決定?到1990年的?普通高等學校教育評估暫行規(guī)定?再到2022年的?教育部關(guān)于設(shè)立教育部高等教育教學評估中心的通知?,這些文件都是以政府的法令和文件形式發(fā)布的。二是政府在制度選擇和制度改革中處
16、于主動地位,起著決定性的作用,是制度選擇和制度變革的決定者;而高等院校處于被動的地位、起著附屬的作用,是既定制度的承受者。政府主管部門在評估程序與方法的制定,評估機構(gòu)的設(shè)立與管理、評估標準的選擇上具有絕對的權(quán)威和權(quán)利尤其是1998年以前,而高等院校在這方面缺乏必要的主動性和話語權(quán)。三是制度變革的途徑具有激進性,制度一旦出臺就能施行。能從核心制度開場進展改革,而不是像誘致性變遷一樣先從核心制度的外圍開場,然后逐步深化。2、高等教育評估制度變遷的缺乏。(1)強迫性制度變遷使得高教評估過于強調(diào)政府的主導作用,高等院校、社會公眾的主動地位缺失。“一般來講,政府主體制度制定的代理人對信息、時局的把握及其
17、特殊的權(quán)利身份,以其為主導而推行的教育制度變遷效率高,能有效推進教育開展。因此,在教育體制改革初期,當人們的思想觀念不夠開放、高等院校的主體意識不強時,強迫性制度變遷對于高等教育評估在短時期內(nèi)得以全面推行起到了積極作用。評估工作對全面進步高校辦學管理程度和質(zhì)量也起到了宏大的鞭策作用,充分表達了政府轉(zhuǎn)變職能、加強宏觀管理的作用和成效。但強迫性制度變遷也使得高教評估更多的是從政府、從教育主管者的角度出發(fā),把高教評估當作了政府監(jiān)視和管理高等院校的工具和手段。在評估過程中,高等院校處于被動和承受狀態(tài),缺乏相應(yīng)的主動性和積極性;社會公眾承受高等教育的學生和家長在高教評估中應(yīng)有的地位和作用都沒有被考慮到,
18、高等院校、社會公眾的主動地位缺失。(2)強迫性制度變遷使得高教評估在后來的制度建立上難以打破業(yè)已形成的利益分配格局,導致當前高教評估的制度供應(yīng)明顯滯后和缺乏。按照制度經(jīng)濟學的觀點,制度是對所有利益相關(guān)者的利益和權(quán)利的分配方式。新制度的產(chǎn)生和開展就意味著要打破原有的利益分配格局并采用新的分配方式。教育評估制度的開展和完善事實上是教育評估的多個相關(guān)利益群體之間的動態(tài)博弈過程。在現(xiàn)有的高教評估體系中,已經(jīng)形成了相應(yīng)的利益集團,如政府和政府指導下的評估機構(gòu)。他們所享有的權(quán)利和義務(wù)就長期處于不對等的狀態(tài),其“設(shè)租和“尋租所獲取的利益使其難以舍棄如今的決定地位。而且,這些利益集團往往會出于維護自身利益的需
19、要,不支持、甚至阻礙新制度的建立。因此,盡管當前處于利益分配優(yōu)勢的高等院校和社會公眾不斷呼吁建立相關(guān)的制度以引導政府和高校之外的第三方社會評估機構(gòu)的建立,保證其合法性,但這方面的工作仍然舉步維艱、開展緩慢,導致當前高教評估制度供應(yīng)明顯滯后和缺乏。(3)強迫性制度變遷的有效性很低,制度設(shè)計滯后于理論開展。強迫性制度變遷中的制度供應(yīng)是根據(jù)經(jīng)歷而不是當前現(xiàn)實的需要。因此,制度有可能符合開展的需要也有可能不符合開展的需要,低效性不可防止。假如說在我國實行高等教育評估制度的早期,政府機構(gòu)持續(xù)的制度供應(yīng)對當時高教評估的理論具有一定推動作用的話,隨著社會的開展、尤其是市場經(jīng)濟的逐步施行,原有方案經(jīng)濟體制下所
20、形成的制度的積極作用就逐步喪失、甚至成為了理論的阻礙。如今的高教評估不僅要實現(xiàn)政府的宏觀管理,更要承當保證高等教育質(zhì)量、實現(xiàn)公眾問責以及促進高等院校自身開展的職責?!皬膯渭兊恼刂频脑u估,轉(zhuǎn)向政府委托與監(jiān)視下的社會評估,通過建立第三方的社會性的高等教育評估機構(gòu)來改善公眾、政府與學校等各方面的關(guān)系,尋求一個能在學術(shù)自由、教育質(zhì)量保證和政府管理之間的平衡不僅是世界各國高等教育的根本趨勢,也是我國高教評估的開展方向。在這樣的背景下,各種社會性的評估機構(gòu)應(yīng)運而生,如廣東教育開展研究和評估中心、中國網(wǎng)大等。它們的評估理論和探究迫切需要相適應(yīng)的制度來加以引導和標準。而我國在原有方案經(jīng)濟體制下建立的、強調(diào)
21、政府在高等教育評估中地位和作用的一系列制度,已經(jīng)遠遠不能滿足市場經(jīng)濟體制下高等教育評估理論的需要。甚至可以說,當前的“高等教育評估制度根本上處于真空狀態(tài),或可稱之為立法懈彈狀態(tài)。這在很大程度上影響了高等教育評估的安康開展。四、我國高教評估制度變遷的途徑選擇根據(jù)制度變遷的理論,“每一次有力的制度變遷既需要一定的產(chǎn)生制度的背景積淀,更需要處于制度變遷獲利地位的變遷主體的推動??梢哉f,當前的高教評估在這兩方面都有了一定程度的積累:一方面,市場經(jīng)濟體制改革的深化使得人們的思想觀念進一步開放,高等院校的獨立意識和社會公眾的問責意識進一步進步,高等教育評估20多年的理論探究尤其是近年來社會機構(gòu)、學術(shù)團體開
22、展的各種評估理論為新制度的產(chǎn)生提供了廣闊的背景;另一方面,在原有的制度環(huán)境中,利益沒有得到充分考慮的社會公眾和高等院校的力量在市場經(jīng)濟的大背景下越來越不容易無視,它們完全有動力作為制度變遷的獲利主體,打破原有的利益平衡,從而建立新的制度。從高等教育評估制度形成和變遷的歷程以及當前高等教育評估的理論和開展趨勢來看,政府不可能再與從前一樣以強迫性變遷的形式推動高教評估制度的改革與開展。而高校、社會公眾以及各種社會評估機構(gòu)作為新制度的獲利者,只能采用自下而上的誘致性制度變遷來促進新制度的產(chǎn)生。因此,高等教育評估制度只能選擇誘致性變遷和強迫性變遷相結(jié)合的途徑,才能實現(xiàn)高等教育評估制度需求和制度供應(yīng)之間
23、的平衡。在選擇這一途徑的過程中,需要注意以下兩個問題:1、注重強迫性變遷和誘致性變遷之間的適時轉(zhuǎn)化。盡管在當前的高等教育評估的制度變遷中,創(chuàng)新主體主要是高校、社會公眾以及各種社會評估機構(gòu),但政府機構(gòu)在整個制度變遷中的重要作用不容無視。這是因為:首先,政府作為高教評估中重要的利益群體,其合法利益應(yīng)當在制度中加以保證。其次,來自基層的誘致性變遷需要政府的行動加以確認。也就是說,“誘致性制度變遷需要強迫性制度變遷來完成后期任務(wù),強迫性制度變遷也需要誘致性制度變遷來進展前期探究、積累經(jīng)歷。當自發(fā)的、漸進式的誘致性制度變遷在時機成熟并成為急需時,強迫性制度變遷因其特有的優(yōu)勢便走上前臺。當制度供應(yīng)到達一定平衡后,兩種變遷類型還會交替、互補出現(xiàn)??梢哉f,任
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