第二講公共管理學

1、第二講 公共管理學導論（下）一、公共管理的演進歷程從歷史的角度看，公共管理是在公共行政的基礎上提出并發(fā)展起來的。公共行政是指政府依法對社會公共事務和自身事務進行管理的活動。作為一種特殊形式的管理活動，公共行政是與國家的產生聯(lián)系在一起的，是有了政府才有了公共行政。可以說，公共行政的歷史與國家（政府）的歷史一樣長。按照馬克思主義的觀點，公共行政是“國家的組織活動”；國家或政府除了階級統(tǒng)治職能外，另一個基本職能是公共事務管理或社會管理，既創(chuàng)造維護正常的社會生產和生活所必須的條件。 1公共管理歷史演進流程在古代社會（農業(yè)社會）中，由于生產力水平低，經濟不發(fā)達，社會公共事務的內容少、范圍小，國家或政府組

2、織的規(guī)模也就相對較小，結構簡單，政府行政管理的目標也比較單一。在這種社會中，君主專制體制是最普遍的政府管理體制。為此，公共行政遠沒有達到職業(yè)化、專業(yè)化的程度。2 到了近代，隨著由農業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡以及資本主義的產生和成長，生產力迅速發(fā)展，社會規(guī)模日益擴大，社會分工細化，社會公共事務也日益增多，政府的管理任務也越來越重。隨著近代各主要資本主義國家在“三權分立”思想的基礎上，建立起立法、行政、司法三權分立的資產階級政府體制，行政部門履行社會管理職能的相對獨立的地位也由此奠定。3 為此，從嚴格的意義上講，公共行政是近代社會民族國家出現的產物，在這種國家中，權力和責任的增長與集中，需要有專職的、

3、穩(wěn)定的和合格的公共行政人員承擔，并由此帶來了公共行政的職業(yè)化和專業(yè)化。4 從19世紀末20世紀初開始，隨著自由資本主義向壟斷資本主義的發(fā)展，西方各主要資本主義國家相繼進入了發(fā)達工業(yè)社會。由于工業(yè)經濟和科學技術的發(fā)展，政府管理涉及的內容進一步增多，其管理活動已經包括經濟監(jiān)督、社會救濟、教育發(fā)展、公用事業(yè)管理、稅收調節(jié)等多個方面。隨之而來的是，政府部門逐漸擴展，管理人員迅速增長。51789年美國聯(lián)邦政府初建時，行政部門只設立陸軍部、財政部和國務院三個部門，共雇傭文職人員351人；南北戰(zhàn)爭前夕，文職雇員增加到3.5萬人；1900年聯(lián)邦行政機構文職人員增加到23萬多人。6政府行政費用支出也大幅度上升，

4、美國政府的行政費開支在19世紀50至70年代的20年間增長了近60%，從1150萬英鎊增加到1800萬英鎊。政府對整個社會活動已經有較大的影響力，由此造成了“行政國家”的出現。7行政國家所謂的行政國家是指19世紀末20世紀初，與壟斷的進程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、行政、司法三權分立的國家權力主體關系中，行政權力和活動擴張；具有制定同議會立法效力相當的行政命令和制定同法院判決效力相近的行政裁決權，大量直接管理和介入國家和社會事務，從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種現象。 8從19世紀末20世紀初至今的百余年間，隨著西方各國工業(yè)化的完成，造就了適應大機器時代的公共行

5、政模式。9 這一模式的主要特點是：權利集中，層級分明；法規(guī)眾多，職能廣泛；行政規(guī)模龐大，程序繁雜；官員照章辦事，循規(guī)而行；運用相對固定的行政程序來實現既定的目標。在分工精細、任務明確、外部環(huán)境相對穩(wěn)定的工業(yè)社會，這種以科層制為核心的公共行政模式還是比較適應的。 10但是，到了20世紀70至80年代，社會情況則發(fā)生了根本性的變化。 首先，由于70年代的石油危機以及福利國家負擔過重等因素，西方各國普遍出現了經濟衰退，公共財政也因收入減少和福利開支過大等原因出現了持續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自第二次世界大戰(zhàn)以來政府職能的不斷擴展，政府規(guī)模的急劇擴大，使得西方各國政府機構普遍臃腫

6、，運作僵化，效率低下。致使公眾對政府的不滿越來越強烈。11 第三，工業(yè)化的完成在帶動社會進步的同時，也引發(fā)了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、貧富差距問題、社會治安問題、失業(yè)問題、環(huán)境問題、健康問題等等。面對日益復雜的社會，傳統(tǒng)的政府功能以已感力不從心，導致政府不可治理性的增加。 第四，由于科技革命，特別是信息技術革命的影響，使得各國政府迫切需要建立一種靈活、高效，具有應變能力和創(chuàng)新能力的政府管理新模式，以增強國家的競爭力。12總之，時代的變遷呼喚著新的公共事務管理模式，對傳統(tǒng)公共行政模式的改革以勢所必然。為此，從20世紀80年代開始，首先在英美等國，然后是在全球掀起了一場深刻而廣泛

7、的公共行政改革浪潮。在西方，這場行政改革運動被看作是一場“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理”運動，是公共行政向公共管理轉型的開始。13這場運動以1979年英國首相瑪格麗特 撒切爾上臺為標志。繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執(zhí)政，也開始了大刀闊斧的公共行政改革。美國的行政改革自里根政府開始，到了克林頓政府時期，這項改革逐漸地顯露出系統(tǒng)化和全面性的變革特征。繼爾，加拿大、荷蘭、法國等經合組織的其他成員也都采取了類似的改革措施。進入90年代之后，一些新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，如韓國、菲律賓等國也開始加入這一公共行政改革的大潮中來。14總的來說，

8、從20世紀80年代開始的這場全球性的行政改革運動主要是要解決三個方面的問題：第一，重新調整政府與社會、政府與市場的關系，減少政府職能，以求使政府“管得少一些，但要管得好一些”；第二，盡可能地實現社會自制，鼓勵社會自身的公共管理，也就是利用市場和社會力量來提供公共服務，以彌補政府自身的財力不足；15第三，改革政府部門內部的管理體制，盡可能地在一些部門中引起競爭機制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質量，從而使政府徹底走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。雖然不同的國家在改革中選擇的路徑和采取的措施有所不同，但共同的方面都表現為精簡機構、削減政府職能、放寬規(guī)制、壓縮管理、政府業(yè)務合同出租、

9、政府服務以市場為導向、打破政府壟斷和公共服務社區(qū)化等措施的運用。 16這些措施在實踐中的運用已經取得了很大的成功，但最為根本的是，這場全球性的行政改革運動反映了公共管理發(fā)展的未來趨勢，那就是政府的公共政策化和公共管理的社會化。17政府的公共政策化本身就包含著公共管理社會化的內容。也就是說，政府能夠成為專門的公共政策制定和監(jiān)督執(zhí)行的部門，是以把公共管理職能轉移給政府以外的社會性公共管理組織去承擔為前提的。原先那種政府與社會的直接聯(lián)系和兩極互動轉化為通過政府以外的公共組織的中介而聯(lián)系在一起，政府與社會之間的互動關系在政府以外公共組織的緩沖作用下運行。18但是，政府以外的公共組織雖然擔負的是政府所承

10、擔的公共管理職能，卻不是政府的組成部分，而且也不是政府機構的延伸，它在本質上屬于社會的范疇，它取代了一些政府部門而承擔起公共管理的職能，這也意味著社會自身實現了自我管理。19公共管理的社會化所意味著的是政府的非管理化。因為，當政府的公共管理職能轉讓給社會之后，政府的基本職能就在于公共政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行。盡管這一點還只是公共行政發(fā)展的一個新的趨勢，卻預示著人類公共管理模式的變革，是政府職能定位的根本性改變。20從歷史的角度看，公共管理是在公共行政的基礎上提出并發(fā)展起來的，在不同的歷史時期公共管理（公共行政）的發(fā)展表現出不同的特點，20世紀80年代開始的全球性的行政改革運動即“新公共管理”運動，

11、是公共行政向公共管理轉型的開始，公共管理發(fā)展的趨勢是政府管理的公共政策化和公共管理的社會化。21“新公共管理”運動對中國行政管理改革的借鑒意義 新公共管理思想是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發(fā)展條件下的產物，體現了西方公共行政發(fā)展的趨勢和方向。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍展開，已經在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了西方國家經濟與社會的發(fā)展，滿足了更多的公共服務需求同時也增強了西方國家在國際社會中的競爭能力。22中國是發(fā)展中國家，同時也是經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌的國家。中國市場經濟建設雖起步時間不長，卻已獲得了經濟高速增長、人民生活水平不斷提高等舉世公認的成就。隨

12、著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進一步發(fā)揮政府在完善我國社會主義市場經濟建設中的作用，23政府如何運用市場的方法來管理公共事務，提高公共行政服務的質量和效率，實現公共行政管理的現代化，這是擺在國人面前的現實而又緊迫的問題，有必要進行深人的研究和探索。而以市場化為導向的西方國家公共行政管理改革的理論與實踐，顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經驗，起到一定的借鑒作用。24盡管根據我國國情和公共行政管理實際發(fā)展水平，傳統(tǒng)的公共行政模式的基本準則在我國并未完全過時。畢竟，西方發(fā)達國家公共行政管理改革與我國公共行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同。25但是我們認為，這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方

13、新公共管理的某些思想。這是因為，世界各國在公共行政管理改革中面臨的許多問題都是共同的，這一點不論在理論上還是在實踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓，對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。26縱觀西方新公共管理思想的理論和實踐，至少在如下幾個方面對我國公共行政管理體制的改革具有借鑒意義：271新公共管理強調政府的企業(yè)化管理，強調管理的高效率 我國政府機構長期以來一直存在效率低下的現象。造成這種現象的原因是多方面的：由于長期實行計劃經濟體制，造成權力過分集中，政府管了許多不該管，管不好，也管不了的事；由于組織機構不合理，機構重疊，從而使得職責不清，互

14、相掣肘、扯皮；由于行政法規(guī)不健全，任意增加編制，從而造成機構龐大、臃腫，人浮于事。28新公共管理強調政府公共管理應該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產品，提供更好的服務。292新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引人公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的 30盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務并不完全合適，但企業(yè)管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋

15、這些方面則可以為公共管理所借鑒。31通過將企業(yè)管理的講求投人和產出、講求成本核算的精神引人政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責任感，同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業(yè)績。323新公共管理將競爭機制引人政府公共服務領域，打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位 這一方面提高了公共服務的效率和質量，另一方面也緩解了政府的財政壓力。33為了提高我國政府在公共服務領域，特別是基礎設施行業(yè)的管理效率和水平，更好地發(fā)揮市場機制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強對提供公共服務的宏觀管制的同時，將競爭機制引人公共服務領域，開放一些公共服務的市場，在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進人提供公共服務的領域

16、。34例如在具有自然壟斷性質的電信、電力、鐵路運輸、自來水和燃氣供應等基礎設施產業(yè)中便可以進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制，提高公共服務的有效供給，從而產生更好的經濟效益和社會效益。354新公共管理從注意遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，注重提供優(yōu)質服務的方向發(fā)展 我國目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，不消說建立健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務。36但是必須看到制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時，應該同時考慮如

17、何將法律法規(guī)及管理制度落到實處。37而這一點恰是目前我國行政管理工作尤其應該加強的一個方面。如果有法不依、執(zhí)法不嚴；有令不行、有禁不止的現象得不到有效控制，即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。385新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響 這一點給我們的啟發(fā)是，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。39公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關系，如果政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度，不能使政府保持一定的政治權威，那么公共行政就有政治失控的危險。40在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里，政府制定政策和執(zhí)行政策的質量是不能得到制度保證的。

18、41因此，盡管政府機構改革的直接目標可以是改善行政績效，但也要與政治體制改革結合起來。要讓行政人員認識到行政工作所負有的政治責任，增強對政治的敏感性，保持對政策的自覺響應性，從而達到忠實地履行行政職責的目的。42值得指出的是，我國政府在借鑒西方新公共管理思想的某些有價值的見解和做法的同時，也要注意結合本國的國情。43因為西方發(fā)達國家的公共行政管理體制經過一百多年的發(fā)展，已經形成了一整套完善的法制和規(guī)章，因而以新公共管理作為改革的指導思想是符合其發(fā)展趨勢的，而我國目前正處于由計劃經濟向市場經濟轉軌時期，市場經濟發(fā)育還不成熟，法制還不完善，因此對于西方新公共管理的基本思想，只能從實際出發(fā)，有選擇地

19、借鑒和吸收，而不能全盤照搬。44二、公共管理學的形成與發(fā)展公共管理學作為一門新興學科，是在公共行政學的基礎上，融會了現代經濟學、政治學、政策科學、組織行為學和管理學的相關理論而形成和發(fā)展起來的。因此當我們回顧公共管理學的演變歷程時，就離不開對與它有著不解之緣的公共行政學的發(fā)展及其他學科理論的追溯。45關于公共行政學的產生和發(fā)展過程及其在不同歷史時期表現出的特點，在文字教材中有比較詳盡的敘述，因時間的關系這里就不再陳述了。在此次課里，主要著重談一談在20世紀80年代的“新公共管理”運動伴隨下，公共管理學是如何得到迅速發(fā)展的。20世紀80年代的“新公共管理”運動伴隨下，公共管理學的迅速發(fā)展46從2

20、0世紀70年代開始，西方各國在社會發(fā)展和政府管理中遇到了前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)。由于第二次世界大戰(zhàn)后，西方各國政府普遍采用了凱恩斯主義的主張，對社會經濟生活實行了全面的干預，導致了以高失業(yè)、高通脹和低增長為特征的“滯脹”現象的出現；政府管理也危機四伏，政府財政緊張、機構臃腫、效率低下、政策失效乃至政府失靈。47而以往的公共行政理論對于這些問題均無法給予很好的解答。正是在這樣的時代背景下，一種以解決政府和其他公共組織對公共事務的管理為核心，融合了多種學科相關知識和方法，試圖對政府的職能及其與市場、社會關系重新定位的公共管理理論“（新）公共管理學”，在80年代的英美應運而生，并迅速擴展到西方各國，成為

21、近年來西方規(guī)?？涨暗墓残姓母镞\動（即“新公共管理”運動）的重要指導思想。48公共管理學在形成和發(fā)展中的特點公共管理學以公共管理的問題為核心，融合了來自相關學科的知識，突破了傳統(tǒng)公共行政學的學科界限，把當代經濟學、組織行為學、管理學、政策分析、政治學和社會學等學科的相關知識和方法融合到公共管理的研究之中。49例如，它從現代經濟學中特別是新自由主義經濟學中汲取營養(yǎng)，將經濟人假說、市場競爭、成本效益分析、交易成本等理論當作自己的理論、方法的組成部分；它直接運用了當代工商管理學的新成就，將績效管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)、顧客至上、合同雇用制、績效工資等工商管理的理論、方法和技術應用于公共管理的理

22、論和實踐之中；50它把政策科學或政策分析對于公共決策系統(tǒng)及其過程的研究成果以及政策分析的方法和技術融合于公共管理理論之中。由此，公共管理學使自己具有了跨學科或交叉學科的特性。51公共管理學涉及了以往公共行政學所未涉及的許多領域和主題，如公共物品（公共財產）、外部性（外部經濟）、公共服務供給、理性人、交換范式、制度選擇、政府失敗、自給型公共組織、多元組織等，并對以往公共行政學所涉及的主題也做出了新的詮釋（如對效益概念的重新界定）。52公共管理學還在研究方法上較多地借鑒了經濟學的理論和方法來探討公共管理或政府管理問題，因此，公共管理學往往被人們稱作以經濟學為基礎的新行政管理理論或被稱為“市場導向的

23、公共行政學”，以區(qū)別與以政治學為基礎的公共行政學。53公共管理學的研究主力是一批被稱為“政府的經濟”或“新政治經濟學”的學者們，他們當中最有影響和成就的學派是公共選擇學派。54按照其代表人物布坎南等人的觀點，公共選擇是用經濟學的途徑（經濟人假設、方法論個人主義、交換范式等）來研究傳統(tǒng)的政治學和行政學的主題尤其是政府決策問題而形成的一種新理論。55公共管理學提供了一種當代公共管理的新模式。它為公共管理實踐尤其是如何處理政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關系，提供了一整套不同與傳統(tǒng)公共行政學的新思路。這可以概括為：56（1）公共管理和公共服務的社會化。對于以往的公共行政來說，政府壟斷了社會管理和

24、公共服務的一切基本方面，新公共管理學則倡導盡可能的把那些社會自己有能力承擔的社會管理和公共服務活動交給社會，讓社會實現自我管理。57（2）把競爭機制引入到政府中來，實現政府與社會之間以及政府內部的公共管理（服務）競爭。如果說在一百多年的公共行政科學化和技術化的努力中，一直希望以加強政府運行的技術含量來提高公共行政的效率的話，那么恰恰是政府在公共管理和服務等這些公共物品的供給方面的壟斷，造成了效率低下。58（3）對政府的公共物品供給實行成本效益核算，以防止過去那種政府公共管理（服務）壟斷條件下的預算最大化和政府規(guī)模惡性膨脹的趨勢出現，要求把政府預算與政府工作的績效聯(lián)系起來，對政府進行效能監(jiān)督。5

25、9（4）倡導在公共管理和服務中選擇顧客導向的價值理念，即在公共行政中引入企業(yè)家精神。政府不再是高高在上“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業(yè)經理和管理人員”，社會公眾則是為政府提供稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。6080年代以后西方各國政府改革的市場化和社會化取向，在相當程度上體現了公共管理學理論的基本精神。公共管理學者提倡的公共管理尤其是政府管理，以實際問題為核心，拓展了行政學的研究范圍和主題，融合經濟學、管理學、政策分析、政治學等領域的知識，形成更廣泛綜合的知識框架，并形成新的管理方式，對我國的行政學研究以及政府管理實踐是有借鑒、啟發(fā)意義的。61然而，由于世界各國的公共行政改革運動依然還在行進之中，新公共管理的思想探索也在進行之中，所以，嚴格地講，公共管理學還是一種尚在發(fā)展中的學科，迄今為止，它并未形成統(tǒng)一的、成熟的理論體系及范式，它的