第四章：地方政府層級與條塊結(jié)構(gòu)

1、第四章 地方政府的層級條塊結(jié)構(gòu)兼談“省管縣”改革本節(jié)課要解決的問題1、我國地方政府層級改革的必要性與可行性分析2、我國地方政府機構(gòu)改革與機構(gòu)精簡之辨3、我國地方政府條塊結(jié)構(gòu)的改革方向？一、地方政府結(jié)構(gòu)的概念地方政府結(jié)構(gòu)：是以一定的具有權(quán)威性的制度所規(guī)定的地方政府組織形式及關(guān)系模式?？v向：層級結(jié)構(gòu)縱橫交錯：條塊結(jié)構(gòu)二、地方政府的層級結(jié)構(gòu)（一）概述1、層級結(jié)構(gòu)的概念： 指各政府單位在縱向上分為若干層次，并依上下隸屬關(guān)系組合形成的結(jié)構(gòu)。上下隸屬關(guān)系包括三種：（1）行政上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系：地方政府由中央或上級政府任命產(chǎn)生，服從其指導(dǎo)，對其負(fù)責(zé)，其隸屬關(guān)系表現(xiàn)為上下之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。（2

2、）法律上的監(jiān)督關(guān)系：較高層級的政府，依據(jù)憲法和法律的授權(quán)，對低一級政府行使法律監(jiān)督。（3）地域上的包含關(guān)系：一個較高的地方政府的轄域，包含了幾個較低地方政府的轄域。2、層級的分類：（1）正式層級：由一級地方政府形成的層級。（2）非正式層級（準(zhǔn)層級）：由一級地方政府的派出機關(guān)在固定區(qū)域內(nèi)代表派出它的地方政府執(zhí)行一種或多種職責(zé)時形成的層級。構(gòu)成準(zhǔn)層級的兩種情況：A、由承擔(dān)多各項管理職能的行政分治單位構(gòu)成。（行政公署）B、由專門承擔(dān)某一項、兩項職能的單位，一般為監(jiān)察單位構(gòu)成。不同國家地方政府的層級比較國名國家結(jié)構(gòu)層級面積（萬平方公里）人口（萬人）日本單一制237.7812685菲律賓單一制329.9

3、47530土耳其單一制477.956550泰國單一制451.316240越南單一制332.967632比利時單一制33.051021法國單一制355.166040意大利單一制330.135789國名國家結(jié)構(gòu)層級面積（萬平方公里）人口（萬人）英國單一制324.415950挪威單一制238.54448丹麥單一制24.31 523 芬蘭單一制233.81518西班牙單一制350.594020阿根廷聯(lián)邦制3278.003700德國聯(lián)邦制335.7080220美國聯(lián)邦制3937.2628300奧地利聯(lián)邦制38.38809印度聯(lián)邦制4297.47100000(三)層級體制的形成1、一個國家的層級與國家規(guī)模

4、（面積與人口）相關(guān)。通常國家規(guī)模越大，其地方政府層級就越多；國家規(guī)模較小，則其地方政府的層級就較少。在單一制的中央集權(quán)國家中，情況尤其如此。2、一國的層級結(jié)構(gòu)與其國家結(jié)構(gòu)形式相關(guān)。3、一國社會發(fā)達(dá)程度，經(jīng)濟技術(shù)水平、自然地理環(huán)境等因素，也會對一個國家的層級結(jié)構(gòu)產(chǎn)生一定的影響。一個國家地方政府層級的多少應(yīng)視實際需要而定，只要適合該國國情，層級的多少并不重要。層級數(shù)量與管理幅度的關(guān)系：政府層級與管理幅度成反比，幅度越寬，層級越少；幅度越窄，層級越多。層級數(shù)量與行政效率的關(guān)系：從理論上講，層級數(shù)量與行政效率并不存在直接的必然聯(lián)系。（四）我國地方政府的層級結(jié)構(gòu)1、我國地方政府層級體制的特點：（1）行政

5、層級的多樣化。我國地方政府層級存在著各種體制。一級制：香港、澳門特別行政區(qū)，其下未設(shè)下級政府。二級制：直轄市市轄區(qū)如：上海市黃浦區(qū)；北京市東城區(qū)三級制：?。ㄖ陛犑校┛h級市、縣、自治縣（市轄區(qū)）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)如：北京市昌平區(qū)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；海南省澄邁縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)準(zhǔn)四級制：貴州省銅仁地區(qū)印江土家族苗族自治縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟興泉縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。廣東省廣州市越秀區(qū)東風(fēng)街道辦事處四級制：?。ㄗ灾螀^(qū)）地級市（自治州）縣（自治縣、市轄區(qū)、縣級市）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)如：廣東省廣州市白云區(qū)太和鎮(zhèn) 廣西壯族自治區(qū)桂林市陽朔縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)我國政府層級體現(xiàn)是省地縣鄉(xiāng)四級與準(zhǔn)四級制并存，四級制占90%。2、行政層級的多變性從1949年至今，我國地方行政

6、層次經(jīng)歷過五次大的變化。（1）1952年，我國地方政府層級有4個正式層次和1個準(zhǔn)層次：大行政區(qū)省、行署區(qū)縣-鄉(xiāng)。在縣、鄉(xiāng)之間的區(qū)，曾一度成為一級行政單位。省、縣之間存在有專區(qū)一級準(zhǔn)層次。 （2）1953-1954年，有3個正式層次和2個準(zhǔn)層次。大區(qū)成為中央行政分治區(qū)，省為最高行政單位，其下為縣、縣下為鄉(xiāng)。專區(qū)及區(qū)同前一時期一樣，是政府派出機關(guān)的轄區(qū)，為一級行政分治區(qū)。（3）1955-1966年，以3個正式層次和1個準(zhǔn)層次為主，少部分地區(qū)為4個正式層次。大區(qū)撤銷，地方政府層次分兩大類：省、自治區(qū)縣、自治縣鄉(xiāng)；省、自治區(qū)自治州縣、自治縣鄉(xiāng)。專區(qū)和區(qū)這種兩個準(zhǔn)層次依然存在，市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，下面還

7、有街道辦事處這個準(zhǔn)層次。（4）1967-1978年，普遍為4個層次。地區(qū)革委會的成立，事實上形成省、自治區(qū)地區(qū)、自治州縣、自治縣人民公社的體制。（5）1979年以后，4個層次與準(zhǔn)四個層次并存。3、準(zhǔn)層次的增多。大區(qū)、專區(qū)、街道辦事處。（五）我國地方層級結(jié)構(gòu)改革方向：少層次、寬幅度1、改革的必要性：（1）從國際上來看，少層級是地方政府層次劃分的大趨勢。少層級是當(dāng)今世界大多數(shù)國家地方政府層級的共性。而且，減少層次是各國政府層級改革的大趨勢。如日本在1926年撤銷郡級建制，印度在1977年取消村級建制等等。鑒于此，我國地方政府層級顯得過于繁雜，需要簡化。各國行政層級統(tǒng)計層級無層級一級兩級三級四級以上

8、數(shù)量1032606821比例5.2%16.8%31.4%35.6%11.0%（2）從中國歷史來看，少層級的年代居多。自從秦朝產(chǎn)生行政區(qū)劃制度，到民國末期的兩千一百年時間里，中國大多實行的是郡縣制?？たh制將全國分成有層級的行政區(qū)劃，并定期向各級派出官員進行治理。其中，縣級是最為穩(wěn)定的一級，其它層級在兩千一百年的歷程中曾有過十分復(fù)雜的變化，名稱也多種多樣。為研究方便，很多研究者根據(jù)管理層次，將行政區(qū)劃層級大致分為三級，即縣級政區(qū)、統(tǒng)縣政區(qū)、高層政區(qū)，我國大多數(shù)朝代是縣級統(tǒng)縣兩級制(如秦、漢、唐初、元)或縣級統(tǒng)縣高層三級制(如魏晉南北朝、隋初、宋、明)，也有少數(shù)年代是多于這三級的多級制(如清朝)。此

9、外，我國歷史上還出現(xiàn)過虛級，如唐后期的方鎮(zhèn)、北宋的路、民國時期的行政專員督察公署等等。根據(jù)秦至民末兩千一百年的統(tǒng)計，我國各種級次劃分所占的年份中，以二級制和三級制居多。中國歷年行政層級數(shù)統(tǒng)計層級二級虛三級實三級三、四級并存四級以上年數(shù)290610600276350比例136287282130165（3）層級過多的弊端：A、我國由于政府層級過多、職能轉(zhuǎn)變滯后以及部門利益等因素的影響，造成大量的地方政府職責(zé)模糊和交叉、財權(quán)和事權(quán)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。B、層級過多使各級間信息傳遞受阻、效率降低。C、層級過多造成省以下財政體制差異過大，也容易造成財政截流，增加政府運行成本。地級市的定位及其演變1949新中國成

10、立后，當(dāng)時的地方政府管理體制是“行政大區(qū)省地區(qū)縣”1954年第一屆全國人民代表大會召開后，“省地區(qū)縣鄉(xiāng)”地方政府管理體制開始形成，但是，憲法劃分的行政層級為中央、省、縣、鄉(xiāng)四級，地區(qū)并沒有合法性的地位，只是派出機構(gòu)1975年憲法取消省派出機關(guān)的設(shè)置，在省和縣之間設(shè)置地區(qū)人民代表大會和革命委員會，作為一級地方政權(quán)機關(guān)1978年憲法又決定“地區(qū)”不再作為一級行政區(qū)域，而是省政府的派出機關(guān)改革開放以后，在中央和國務(wù)院關(guān)于充分發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟管理體制中的作用的思路推動下，1983年起，在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)實行地市合并，推行“市管縣”管理體制，將某一地區(qū)的行政公署改為地級市政府，或與當(dāng)?shù)氐氖袌稣喜⒊蔀?/p>

11、地級市政府，有地級市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原行政公署領(lǐng)導(dǎo)的各縣，“逐漸成為一級地方政府”。小結(jié)：地級市是由一級政府所管轄的以及行政區(qū)域，而地區(qū)則不是一級行政區(qū)域，地區(qū)行政公署是省、自治區(qū)政府的派出機關(guān)。從市轄區(qū)的構(gòu)成看，由于中國絕大部分的市都是城鄉(xiāng)合治的市，市的轄域大，而所在城市面積很小，所以，地級市并不等同于城市。地級市人民政府作為一級政府組織，地級市政府的產(chǎn)生和組成與省政府基本一樣，其職能部門也基本與省政府對應(yīng)。地級市人大代表大會和本級市人大常委會實行權(quán)力機關(guān)職能2、改革的設(shè)想（1）簡化層級最為可行的方法是撤銷地級市，由省直接管縣。作為派出機構(gòu)的地級市的建制曾經(jīng)起到積極作用：A，出于現(xiàn)實管理的需要，

12、一個省級政府通常下轄七八十個甚至上百個縣級政府，在現(xiàn)有的政治體制下，很難由省對縣進行直接管理，需要兩者之間有一個中間層級的地方政府；B，從歷史傳統(tǒng)看，在明清兩代600多年的時間里，省縣之間一直存在一級政府（府或州）。帝制結(jié)束后，采用的省縣兩級體制，不得不采用設(shè)置省政府分支機構(gòu)專區(qū)行政公署 C，20世紀(jì)80年代，市管縣體制通過“地市合并”、“地改市”在全國迅速發(fā)展，一個重要的原因就是它滿足省縣間設(shè)置一層地方政府的需要，最終演變成現(xiàn)在的省、地、縣、鄉(xiāng)四級體制D，市管縣體制的形成，是出于中國城市帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，是中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化歷史進程的產(chǎn)物，是改革開放以來的中國地方政府的一種管理方式。地

13、市合并、地改市：指撤銷地區(qū)行政公署，將其同所在的地級市政府合并；或者撤銷地區(qū)行政公署，并將轄區(qū)內(nèi)的某個縣級市（通常為地區(qū)行政公署所在的縣級市）升為地級市后，再與之合并，并由該地級市管轄地區(qū)原轄的各縣。市管縣：指“以經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的中心城市作為一級政權(quán)來管轄周邊的一部分縣、縣級市的體制”。（朱光磊：當(dāng)代中國政府過程）市管縣一方面把一級城市政府變?yōu)檩牽h的一般政府，同時又將派出機關(guān)行政公署轉(zhuǎn)變?yōu)槭『涂h之間的一級政權(quán)。為什么要實行“市管縣”體制？中國長期實行地、市分治的行政體制，市管城市，地區(qū)管農(nóng)村，因而在經(jīng)濟上形成相應(yīng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)隔離。為了解決不同層次行政區(qū)劃之間分割而壓制城市經(jīng)濟活動

14、等問題，并且以城市為重心經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，在1981年全國人大五屆四次會議的政府工作報告中，中國首次提出了“以大城市為依托，形成各類經(jīng)濟中心，組織合理的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)”的要求，在此基礎(chǔ)上，中共中央（1982）51號文件發(fā)出了實行“市管縣體制”的通知。此后，市管縣體制發(fā)展迅速。這種體制的形成，經(jīng)歷了從方便城市經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟管理，到簡化城鄉(xiāng)雙軌的行政管理體制而使城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化和行政一體化兩個過程同步進行?！笆泄芸h”體制，具有相當(dāng)?shù)臍v史合理性，其初衷就是為了充分發(fā)展中心城市的作用，以城市帶動農(nóng)村，促進城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。從這一體制的實施看，確實使中心城市依據(jù)其相對發(fā)達(dá)的工業(yè)力量，帶動了周邊的縣域經(jīng)濟的

15、迅速發(fā)展，緩解了省政府管理幅度過大的問題，適應(yīng)了中國改革開放初期的發(fā)展需要。有些地方甚至出現(xiàn)縣域經(jīng)濟發(fā)展速度、發(fā)展水平和經(jīng)濟實力超過地級市的現(xiàn)象。市管縣把具有廣大農(nóng)村地域的縣劃歸城市統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，解決城鄉(xiāng)分割問題，使城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治；通過放權(quán)開展地區(qū)分工的橫向經(jīng)濟合作，考慮原有縣的特色和內(nèi)在經(jīng)濟聯(lián)系，建立開放性經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)、解決條塊分割的問題，盡量促使城市行政區(qū)與城市經(jīng)濟區(qū)保持一致。市管縣在一定程度上促進了區(qū)域市場的統(tǒng)一和規(guī)模經(jīng)濟的形成，推動了城市化的發(fā)展，也解決了中國長期以來地、市之間的虛、實不對等的尷尬局面。市管縣體制在地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展上，有助于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的互補和聯(lián)合，有助于農(nóng)村的城市化，在地

16、方行政體制發(fā)展上，加強了省、市、縣之間聯(lián)系地級市發(fā)展的弊?。篈、地級市確立之初的選擇具有隨意性。 B、人為在區(qū)域城市間形成地、縣兩級造成城市間不公平競爭。使縣與市的關(guān)系由平行變成隸屬，分屬上下兩個不同的層級。 C、部分地級市帶來的效益小于其成本。加大周邊縣級政府發(fā)展的成本，成為阻礙縣級政府發(fā)展的新“婆婆” D、造成行政區(qū)域與經(jīng)濟區(qū)域不統(tǒng)一。中心城市往往只考慮自身利益和發(fā)展，較少照顧到整個縣級政府本身發(fā)展的需要。 E、地級市所在地固定，缺乏靈活性，無法承擔(dān)縣級政府本身發(fā)展的需求F、轄縣市政府職權(quán)的擴大與獨立性明顯加強，對省政府的利益和管理權(quán)形成挑戰(zhàn)，改變了省、市、縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原有權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益格

17、局。小結(jié)：對地級市建制的批評集中于：導(dǎo)致政府層級增加，機構(gòu)臃腫，公務(wù)員隊伍擴大；“小馬拉大車”現(xiàn)象嚴(yán)重，有礙于縣域經(jīng)濟的發(fā)展。從而提出“省管縣”體制對“市管縣”到“省管縣”體制轉(zhuǎn)變的反思1、確實存在中心地級市帶動周邊縣經(jīng)濟不足的現(xiàn)實，因而，不能搞一刀切的“市管縣”的管理體制；2、“市管縣”的體制運行的客觀結(jié)果并不都很糟糕。能起到中心城市的帶動作用的仍應(yīng)該保留，蘇州市就是一個很成功的例子。（蘇州原轄六縣：張家港、常熟、昆山、吳江、吳縣、太倉 ，2000年撤吳縣為市屬吳中區(qū)和相成區(qū)）3、在條件成熟的縣可以實行“省管縣”體制，如金華市所轄的義烏（小商品城）和永康（五金家電城）兩個縣級市?！笆」芸h”體

18、制也不能搞一刀切去推行4、“省管縣”體制全面推開預(yù)期效果也并不就很理想5、是增加還是減少行政層級并不是改革的關(guān)鍵，而是發(fā)揮多樣化層級設(shè)置的優(yōu)點，都不能搞一刀切對“省管縣”體制的反思：1、縣政府更大的獨立性是否會導(dǎo)致新的“小而全”？2、“小而全”的縣越來越多，必然帶來資源浪費，而不是降低成本3、縣級政府相對于地級市政府，縣政府畢竟具有資源有限和公共服務(wù)能力不足的局限性4、對于有條件實行統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域，人為化整為零、或者增加獨立山頭，其效果是好是壞，很難定論。5、對于一個大國而言，省又如何直接管理過多的縣？重新設(shè)置省的建制嗎？行政區(qū)劃重新洗牌的大調(diào)整是否適當(dāng)？2、撤銷地級政府則應(yīng)相應(yīng)增加

19、省級政府?dāng)?shù)目。層級數(shù)目與管理幅度呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，撤銷地級政府勢必加重省級政府的擔(dān)子。目前，我國平均每省管轄10.7個地級市，每個地級市管轄8.6個縣級市，與國外相比管理幅度顯得過小。若取消地級市，則相當(dāng)于每省管轄近百個縣，管理幅度又顯得過大。因此，較為可行的辦法是在撤銷地級政府的基礎(chǔ)上增加省級政府的數(shù)目，形成少層級、寬幅度的模式。時下較為流行扁平化結(jié)構(gòu)的說法，也就是少層級、寬幅度的改革模式。政府層級實現(xiàn)扁平化結(jié)構(gòu)有兩個前提條件：一是二十世紀(jì)七十年代以來，科技突飛猛進，以計算機信息技術(shù)尤其以互聯(lián)網(wǎng)為支撐的網(wǎng)絡(luò)化社會正在形成。二是人員的技術(shù)化程度大大提高。也就是說科學(xué)技術(shù)越發(fā)達(dá)，越可以減少層次、增加

20、幅度。這一點可以通過比較當(dāng)今世界幾個發(fā)達(dá)國家的行政管理幅度得以體現(xiàn)。中國與國外主要國家政區(qū)管理幅度比較中國美國日本德國法國一級政區(qū)3151471622二級政區(qū)332縣3137市19200327332896三級政區(qū)286185006760平均幅度10.7/8.662個縣380個市6920.5/264.3/375增加省級政府?dāng)?shù)目，較多人想到的是劃小省區(qū)。經(jīng)分析，我國若將省級政府增加至五十幾個，每省管轄五十多個縣，這種管理幅度是適宜的。在增加省級政府?dāng)?shù)目，劃小省區(qū)的同時還可解決目前各省間大小不均的問題，形成競爭態(tài)勢，也有利于中央與地方的合理分權(quán)，保障分級分稅體制的規(guī)范運行。但是考慮到我國的現(xiàn)實情況，

21、這種改革方案又不免引起諸多爭議:首先是改革的成本問題。增加二十多個省級政府以及與之相配套的一系列財稅機構(gòu)所需花費的成本是巨大的。其次是省區(qū)劃分的困難。我國原有的省區(qū)劃分在歷史上較為穩(wěn)定，輕易變動難免引起省與省之間的地盤之爭，一旦不能保證新省區(qū)劃分的公平性，勢必造成新的財政隱患。再者，人為劃分省區(qū)是否會像劃分地級區(qū)域一樣帶來行政區(qū)域與經(jīng)濟區(qū)域的不相符也是值得考慮的問題。這些問題的存在使我們不得不另辟蹊徑。增加省級政府機構(gòu)，并不意味著一定得劃小省份，可以通過增加直轄市來實現(xiàn)。增加直轄市數(shù)目一方面可以緩解撤銷地級政府給省政府帶來的壓力，另一方面又可免去劃分省區(qū)所帶來得弊端，如直轄市都是經(jīng)濟區(qū)域中心，

22、可避免因增加新的省份所可能出現(xiàn)的行政區(qū)域與經(jīng)濟區(qū)域不吻合的問題?？梢?，這不失為一種可行辦法。我國許多發(fā)達(dá)的非省會城市，其經(jīng)濟規(guī)模已經(jīng)高于一些省份，但只能在市的層級，要充分發(fā)揮這些市的經(jīng)濟帶動作用，完全可以將其升格為直轄市，由中央直接管轄，節(jié)省而又高效。民政部區(qū)劃地名司司長稱：中國行政區(qū)劃改革的總體思路是：縮省并縣，省縣直轄，創(chuàng)新市制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。其中，創(chuàng)新市制是重點，其內(nèi)容的一個層面就是通過增設(shè)直轄市逐步劃小省份。但增設(shè)直轄市同樣需要逐步穩(wěn)健地實行，避免升格直轄市的誘惑使一些城市躍躍欲試，而造成新的不良競爭，致使改革結(jié)果與其初衷相違背。三、地方政府的條塊結(jié)構(gòu)（一）概述1、條條：指不同層級的地方政

23、府之間上下貫通的職能部門或機構(gòu)。其強調(diào)的是政令的上下一致和暢通。2、塊塊：指每一級政府內(nèi)部按照管理內(nèi)容劃分的不同部門或機構(gòu)。其強調(diào)的是一級政府的獨立和完整以及內(nèi)部各部門相互之間的協(xié)調(diào)和配合。（二）我國地方政府的“塊塊”結(jié)構(gòu)建國后我國地方政府“塊塊”結(jié)構(gòu)的變遷（以省政府為例）1950年1月7日，政務(wù)院公布了省人民政府組織通則，根據(jù)通則規(guī)定，省政府機構(gòu)設(shè)辦公廳、財經(jīng)委員會、勞動局、公安廳、民政廳、農(nóng)林廳、工業(yè)廳、財政廳等單位，省政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)為20個左右。其后兩年雙增設(shè)了人事廳、宗教事務(wù)處等，到1952年底，省政府機構(gòu)共設(shè)置25個左右。1953年對省政府機構(gòu)進行調(diào)整，調(diào)整后，省政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)為30個左

24、右。1954年，大區(qū)建制被取消，省政府機構(gòu)隨之進行調(diào)整和充實，到1957年底，省政府機構(gòu)大約為45個。1958年，中央決定擴大地方經(jīng)濟管理權(quán)限，將絕大多數(shù)中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位下放到地方管理，以便中央集中精力研究解決全國性的重大問題。與之相適應(yīng)，省政府內(nèi)部機構(gòu)，尤其是經(jīng)濟管理方面的機構(gòu)和部門，進行了較大范圍的調(diào)整。調(diào)整后的省政府機構(gòu)為47個左右。從1958年到1965年，省政府機構(gòu)進行了調(diào)整，到1965年，省政府機構(gòu)達(dá)60個左右。1968年前后，各級人民委員會被各級革命委員會所替代，1976年，省革委員的機構(gòu)一般設(shè)45個左右。1977至1981年，地方政府機構(gòu)猛增，到1981年底，省政府機構(gòu)達(dá)

25、80-90個。1982年、1987、1993、1998年先后進行了各級政府的機構(gòu)改革。小資料：機構(gòu)改革不等于機構(gòu)精簡機構(gòu)改革與機構(gòu)精簡既有聯(lián)系又有區(qū)別。一、從引起原因看：引起機構(gòu)改革的原因很多，如：機構(gòu)重疊、職能不清、功能不全、人員結(jié)構(gòu)不合理等，即使在機構(gòu)精簡的情況下，如果出現(xiàn)機構(gòu)結(jié)構(gòu)不合理問題，也會引起機構(gòu)改革。而機構(gòu)精簡主要是針對機構(gòu)龐大、人員臃腫問題而進行的。二、從性質(zhì)上看：機構(gòu)改革是一次新體制代替舊體制的革命化，這不是簡單的機構(gòu)調(diào)整，而是政府體制的創(chuàng)新。三、從規(guī)模上看：機構(gòu)改革是一項復(fù)雜而又巨大的系統(tǒng)工程，層次深，涉及幅度廣，難度大。精簡機構(gòu)規(guī)模較小，它僅僅涉及到機構(gòu)的裁減和人員的分流

26、，并不能引起政治體制、經(jīng)濟體制的重大變革。四、從目標(biāo)上看：機構(gòu)改革的總目標(biāo)是使機構(gòu)設(shè)置與當(dāng)時的政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境相適應(yīng)，推動社會全面進步。機構(gòu)精簡的目標(biāo)只能是建立一個精簡的政府，使政府機構(gòu)和人員工與原來機構(gòu)相比有所減少并保持在一定的規(guī)模。五、從結(jié)果上看：成功的機構(gòu)改革，建立起來的政府，不僅是一個精簡的政府，而且還是個廉潔、統(tǒng)一、高效的政府。機構(gòu)精簡的結(jié)果是不確定的，有兩種可能的結(jié)果。一是名義上的精簡。這樣，機構(gòu)即使暫時精簡了下來，不久又會再次膨脹。二是名副其實的精簡，即在轉(zhuǎn)變職能、合理分權(quán)基礎(chǔ)上的精簡。成功的機構(gòu)改革后建立起來的政府一定能促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，而機構(gòu)精簡后的政府不一定是

27、一個有效能的政府，不一定是一個符合社會需要的政府。（三）地方政府的“條條”結(jié)構(gòu)地方政府各類不同的部門和機構(gòu)在不同的層級間上下貫通，便形成了一個個相互平行的“條條”。主要表現(xiàn)為各級地方政府的組成部門與上下相互對口的部門和機構(gòu)所組成的專業(yè)性條條。進入90年代以后，為了提高宏觀調(diào)控力度，維護中央權(quán)威，又逐步加大了統(tǒng)的動作，各條條收權(quán)、進行垂直管理現(xiàn)象明顯增多，對地方政府的調(diào)控管理及區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響。具體地看，垂直統(tǒng)一管理主要有三類：第一類，上下業(yè)務(wù)性很強，需要全國、全省統(tǒng)一安排管理的領(lǐng)域，以及根據(jù)政企分開原則，對完全屬于企業(yè)自主經(jīng)營性質(zhì)的部門單位，收歸由上級條條垂直管理，如鐵路、商檢、地質(zhì)、郵政、電信、保險業(yè)等。第二類，具有雙重性質(zhì)既有企業(yè)自主經(jīng)營性質(zhì)，又保留了政府調(diào)控管理職能的部門單位，收歸上級條條垂直管理，如煙草、金融系統(tǒng)等。第三類，原實行“以塊為主、條塊結(jié)合”的部門單位，現(xiàn)收歸上級條條垂直管理，如近幾年權(quán)力上收的國稅、工商、技術(shù)監(jiān)督等部門。這類部門權(quán)力上收后對地方政府行政管理及經(jīng)濟社會發(fā)展影響最大。我國“條條”結(jié)構(gòu)存在的主要問題條條過分集權(quán)卻沒有足夠的管理權(quán)威。從