第四章：地方政府層級與條塊結構

1、第四章 地方政府的層級條塊結構兼談“省管縣”改革本節(jié)課要解決的問題1、我國地方政府層級改革的必要性與可行性分析2、我國地方政府機構改革與機構精簡之辨3、我國地方政府條塊結構的改革方向？一、地方政府結構的概念地方政府結構：是以一定的具有權威性的制度所規(guī)定的地方政府組織形式及關系模式?？v向：層級結構縱橫交錯：條塊結構二、地方政府的層級結構（一）概述1、層級結構的概念： 指各政府單位在縱向上分為若干層次，并依上下隸屬關系組合形成的結構。上下隸屬關系包括三種：（1）行政上的領導關系：地方政府由中央或上級政府任命產生，服從其指導，對其負責，其隸屬關系表現(xiàn)為上下之間的領導與被領導，指導與被指導的關系。（2

2、）法律上的監(jiān)督關系：較高層級的政府，依據(jù)憲法和法律的授權，對低一級政府行使法律監(jiān)督。（3）地域上的包含關系：一個較高的地方政府的轄域，包含了幾個較低地方政府的轄域。2、層級的分類：（1）正式層級：由一級地方政府形成的層級。（2）非正式層級（準層級）：由一級地方政府的派出機關在固定區(qū)域內代表派出它的地方政府執(zhí)行一種或多種職責時形成的層級。構成準層級的兩種情況：A、由承擔多各項管理職能的行政分治單位構成。（行政公署）B、由專門承擔某一項、兩項職能的單位，一般為監(jiān)察單位構成。不同國家地方政府的層級比較國名國家結構層級面積（萬平方公里）人口（萬人）日本單一制237.7812685菲律賓單一制329.9

3、47530土耳其單一制477.956550泰國單一制451.316240越南單一制332.967632比利時單一制33.051021法國單一制355.166040意大利單一制330.135789國名國家結構層級面積（萬平方公里）人口（萬人）英國單一制324.415950挪威單一制238.54448丹麥單一制24.31 523 芬蘭單一制233.81518西班牙單一制350.594020阿根廷聯(lián)邦制3278.003700德國聯(lián)邦制335.7080220美國聯(lián)邦制3937.2628300奧地利聯(lián)邦制38.38809印度聯(lián)邦制4297.47100000(三)層級體制的形成1、一個國家的層級與國家規(guī)模

4、（面積與人口）相關。通常國家規(guī)模越大，其地方政府層級就越多；國家規(guī)模較小，則其地方政府的層級就較少。在單一制的中央集權國家中，情況尤其如此。2、一國的層級結構與其國家結構形式相關。3、一國社會發(fā)達程度，經濟技術水平、自然地理環(huán)境等因素，也會對一個國家的層級結構產生一定的影響。一個國家地方政府層級的多少應視實際需要而定，只要適合該國國情，層級的多少并不重要。層級數(shù)量與管理幅度的關系：政府層級與管理幅度成反比，幅度越寬，層級越少；幅度越窄，層級越多。層級數(shù)量與行政效率的關系：從理論上講，層級數(shù)量與行政效率并不存在直接的必然聯(lián)系。（四）我國地方政府的層級結構1、我國地方政府層級體制的特點：（1）行政

5、層級的多樣化。我國地方政府層級存在著各種體制。一級制：香港、澳門特別行政區(qū)，其下未設下級政府。二級制：直轄市市轄區(qū)如：上海市黃浦區(qū)；北京市東城區(qū)三級制：?。ㄖ陛犑校┛h級市、縣、自治縣（市轄區(qū)）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)如：北京市昌平區(qū)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；海南省澄邁縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)準四級制：貴州省銅仁地區(qū)印江土家族苗族自治縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；內蒙古自治區(qū)興安盟興泉縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。廣東省廣州市越秀區(qū)東風街道辦事處四級制：?。ㄗ灾螀^(qū)）地級市（自治州）縣（自治縣、市轄區(qū)、縣級市）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)如：廣東省廣州市白云區(qū)太和鎮(zhèn) 廣西壯族自治區(qū)桂林市陽朔縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)我國政府層級體現(xiàn)是省地縣鄉(xiāng)四級與準四級制并存，四級制占90%。2、行政層級的多變性從1949年至今，我國地方行政

6、層次經歷過五次大的變化。（1）1952年，我國地方政府層級有4個正式層次和1個準層次：大行政區(qū)省、行署區(qū)縣-鄉(xiāng)。在縣、鄉(xiāng)之間的區(qū)，曾一度成為一級行政單位。省、縣之間存在有專區(qū)一級準層次。 （2）1953-1954年，有3個正式層次和2個準層次。大區(qū)成為中央行政分治區(qū)，省為最高行政單位，其下為縣、縣下為鄉(xiāng)。專區(qū)及區(qū)同前一時期一樣，是政府派出機關的轄區(qū)，為一級行政分治區(qū)。（3）1955-1966年，以3個正式層次和1個準層次為主，少部分地區(qū)為4個正式層次。大區(qū)撤銷，地方政府層次分兩大類：省、自治區(qū)縣、自治縣鄉(xiāng)；省、自治區(qū)自治州縣、自治縣鄉(xiāng)。專區(qū)和區(qū)這種兩個準層次依然存在，市轄區(qū)和不設區(qū)的市，下面還

7、有街道辦事處這個準層次。（4）1967-1978年，普遍為4個層次。地區(qū)革委會的成立，事實上形成省、自治區(qū)地區(qū)、自治州縣、自治縣人民公社的體制。（5）1979年以后，4個層次與準四個層次并存。3、準層次的增多。大區(qū)、專區(qū)、街道辦事處。（五）我國地方層級結構改革方向：少層次、寬幅度1、改革的必要性：（1）從國際上來看，少層級是地方政府層次劃分的大趨勢。少層級是當今世界大多數(shù)國家地方政府層級的共性。而且，減少層次是各國政府層級改革的大趨勢。如日本在1926年撤銷郡級建制，印度在1977年取消村級建制等等。鑒于此，我國地方政府層級顯得過于繁雜，需要簡化。各國行政層級統(tǒng)計層級無層級一級兩級三級四級以上

8、數(shù)量1032606821比例5.2%16.8%31.4%35.6%11.0%（2）從中國歷史來看，少層級的年代居多。自從秦朝產生行政區(qū)劃制度，到民國末期的兩千一百年時間里，中國大多實行的是郡縣制。郡縣制將全國分成有層級的行政區(qū)劃，并定期向各級派出官員進行治理。其中，縣級是最為穩(wěn)定的一級，其它層級在兩千一百年的歷程中曾有過十分復雜的變化，名稱也多種多樣。為研究方便，很多研究者根據(jù)管理層次，將行政區(qū)劃層級大致分為三級，即縣級政區(qū)、統(tǒng)縣政區(qū)、高層政區(qū)，我國大多數(shù)朝代是縣級統(tǒng)縣兩級制(如秦、漢、唐初、元)或縣級統(tǒng)縣高層三級制(如魏晉南北朝、隋初、宋、明)，也有少數(shù)年代是多于這三級的多級制(如清朝)。此

9、外，我國歷史上還出現(xiàn)過虛級，如唐后期的方鎮(zhèn)、北宋的路、民國時期的行政專員督察公署等等。根據(jù)秦至民末兩千一百年的統(tǒng)計，我國各種級次劃分所占的年份中，以二級制和三級制居多。中國歷年行政層級數(shù)統(tǒng)計層級二級虛三級實三級三、四級并存四級以上年數(shù)290610600276350比例136287282130165（3）層級過多的弊端：A、我國由于政府層級過多、職能轉變滯后以及部門利益等因素的影響，造成大量的地方政府職責模糊和交叉、財權和事權不協(xié)調的現(xiàn)象。B、層級過多使各級間信息傳遞受阻、效率降低。C、層級過多造成省以下財政體制差異過大，也容易造成財政截流，增加政府運行成本。地級市的定位及其演變1949新中國成

10、立后，當時的地方政府管理體制是“行政大區(qū)省地區(qū)縣”1954年第一屆全國人民代表大會召開后，“省地區(qū)縣鄉(xiāng)”地方政府管理體制開始形成，但是，憲法劃分的行政層級為中央、省、縣、鄉(xiāng)四級，地區(qū)并沒有合法性的地位，只是派出機構1975年憲法取消省派出機關的設置，在省和縣之間設置地區(qū)人民代表大會和革命委員會，作為一級地方政權機關1978年憲法又決定“地區(qū)”不再作為一級行政區(qū)域，而是省政府的派出機關改革開放以后，在中央和國務院關于充分發(fā)揮中心城市在經濟管理體制中的作用的思路推動下，1983年起，在經濟發(fā)達的地區(qū)實行地市合并，推行“市管縣”管理體制，將某一地區(qū)的行政公署改為地級市政府，或與當?shù)氐氖袌稣喜⒊蔀?/p>

11、地級市政府，有地級市政府統(tǒng)一領導原行政公署領導的各縣，“逐漸成為一級地方政府”。小結：地級市是由一級政府所管轄的以及行政區(qū)域，而地區(qū)則不是一級行政區(qū)域，地區(qū)行政公署是省、自治區(qū)政府的派出機關。從市轄區(qū)的構成看，由于中國絕大部分的市都是城鄉(xiāng)合治的市，市的轄域大，而所在城市面積很小，所以，地級市并不等同于城市。地級市人民政府作為一級政府組織，地級市政府的產生和組成與省政府基本一樣，其職能部門也基本與省政府對應。地級市人大代表大會和本級市人大常委會實行權力機關職能2、改革的設想（1）簡化層級最為可行的方法是撤銷地級市，由省直接管縣。作為派出機構的地級市的建制曾經起到積極作用：A，出于現(xiàn)實管理的需要，

12、一個省級政府通常下轄七八十個甚至上百個縣級政府，在現(xiàn)有的政治體制下，很難由省對縣進行直接管理，需要兩者之間有一個中間層級的地方政府；B，從歷史傳統(tǒng)看，在明清兩代600多年的時間里，省縣之間一直存在一級政府（府或州）。帝制結束后，采用的省縣兩級體制，不得不采用設置省政府分支機構專區(qū)行政公署 C，20世紀80年代，市管縣體制通過“地市合并”、“地改市”在全國迅速發(fā)展，一個重要的原因就是它滿足省縣間設置一層地方政府的需要，最終演變成現(xiàn)在的省、地、縣、鄉(xiāng)四級體制D，市管縣體制的形成，是出于中國城市帶動農村經濟發(fā)展的需要，是中國城鄉(xiāng)經濟一體化歷史進程的產物，是改革開放以來的中國地方政府的一種管理方式。地

13、市合并、地改市：指撤銷地區(qū)行政公署，將其同所在的地級市政府合并；或者撤銷地區(qū)行政公署，并將轄區(qū)內的某個縣級市（通常為地區(qū)行政公署所在的縣級市）升為地級市后，再與之合并，并由該地級市管轄地區(qū)原轄的各縣。市管縣：指“以經濟比較發(fā)達的中心城市作為一級政權來管轄周邊的一部分縣、縣級市的體制”。（朱光磊：當代中國政府過程）市管縣一方面把一級城市政府變?yōu)檩牽h的一般政府，同時又將派出機關行政公署轉變?yōu)槭『涂h之間的一級政權。為什么要實行“市管縣”體制？中國長期實行地、市分治的行政體制，市管城市，地區(qū)管農村，因而在經濟上形成相應的城鄉(xiāng)二元經濟結構，造成城鄉(xiāng)隔離。為了解決不同層次行政區(qū)劃之間分割而壓制城市經濟活動

14、等問題，并且以城市為重心經濟發(fā)展戰(zhàn)略指導下，在1981年全國人大五屆四次會議的政府工作報告中，中國首次提出了“以大城市為依托，形成各類經濟中心，組織合理的經濟網絡”的要求，在此基礎上，中共中央（1982）51號文件發(fā)出了實行“市管縣體制”的通知。此后，市管縣體制發(fā)展迅速。這種體制的形成，經歷了從方便城市經濟發(fā)展與經濟管理，到簡化城鄉(xiāng)雙軌的行政管理體制而使城鄉(xiāng)經濟一體化和行政一體化兩個過程同步進行?！笆泄芸h”體制，具有相當?shù)臍v史合理性，其初衷就是為了充分發(fā)展中心城市的作用，以城市帶動農村，促進城市與農村的協(xié)調發(fā)展。從這一體制的實施看，確實使中心城市依據(jù)其相對發(fā)達的工業(yè)力量，帶動了周邊的縣域經濟的

15、迅速發(fā)展，緩解了省政府管理幅度過大的問題，適應了中國改革開放初期的發(fā)展需要。有些地方甚至出現(xiàn)縣域經濟發(fā)展速度、發(fā)展水平和經濟實力超過地級市的現(xiàn)象。市管縣把具有廣大農村地域的縣劃歸城市統(tǒng)一領導，解決城鄉(xiāng)分割問題，使城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治；通過放權開展地區(qū)分工的橫向經濟合作，考慮原有縣的特色和內在經濟聯(lián)系，建立開放性經濟網絡、解決條塊分割的問題，盡量促使城市行政區(qū)與城市經濟區(qū)保持一致。市管縣在一定程度上促進了區(qū)域市場的統(tǒng)一和規(guī)模經濟的形成，推動了城市化的發(fā)展，也解決了中國長期以來地、市之間的虛、實不對等的尷尬局面。市管縣體制在地區(qū)經濟和社會發(fā)展上，有助于城鄉(xiāng)經濟的互補和聯(lián)合，有助于農村的城市化，在地

16、方行政體制發(fā)展上，加強了省、市、縣之間聯(lián)系地級市發(fā)展的弊?。篈、地級市確立之初的選擇具有隨意性。 B、人為在區(qū)域城市間形成地、縣兩級造成城市間不公平競爭。使縣與市的關系由平行變成隸屬，分屬上下兩個不同的層級。 C、部分地級市帶來的效益小于其成本。加大周邊縣級政府發(fā)展的成本，成為阻礙縣級政府發(fā)展的新“婆婆” D、造成行政區(qū)域與經濟區(qū)域不統(tǒng)一。中心城市往往只考慮自身利益和發(fā)展，較少照顧到整個縣級政府本身發(fā)展的需要。 E、地級市所在地固定，缺乏靈活性，無法承擔縣級政府本身發(fā)展的需求F、轄縣市政府職權的擴大與獨立性明顯加強，對省政府的利益和管理權形成挑戰(zhàn)，改變了省、市、縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原有權力結構和利益格

17、局。小結：對地級市建制的批評集中于：導致政府層級增加，機構臃腫，公務員隊伍擴大；“小馬拉大車”現(xiàn)象嚴重，有礙于縣域經濟的發(fā)展。從而提出“省管縣”體制對“市管縣”到“省管縣”體制轉變的反思1、確實存在中心地級市帶動周邊縣經濟不足的現(xiàn)實，因而，不能搞一刀切的“市管縣”的管理體制；2、“市管縣”的體制運行的客觀結果并不都很糟糕。能起到中心城市的帶動作用的仍應該保留，蘇州市就是一個很成功的例子。（蘇州原轄六縣：張家港、常熟、昆山、吳江、吳縣、太倉 ，2000年撤吳縣為市屬吳中區(qū)和相成區(qū)）3、在條件成熟的縣可以實行“省管縣”體制，如金華市所轄的義烏（小商品城）和永康（五金家電城）兩個縣級市。“省管縣”體

18、制也不能搞一刀切去推行4、“省管縣”體制全面推開預期效果也并不就很理想5、是增加還是減少行政層級并不是改革的關鍵，而是發(fā)揮多樣化層級設置的優(yōu)點，都不能搞一刀切對“省管縣”體制的反思：1、縣政府更大的獨立性是否會導致新的“小而全”？2、“小而全”的縣越來越多，必然帶來資源浪費，而不是降低成本3、縣級政府相對于地級市政府，縣政府畢竟具有資源有限和公共服務能力不足的局限性4、對于有條件實行統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調發(fā)展的區(qū)域，人為化整為零、或者增加獨立山頭，其效果是好是壞，很難定論。5、對于一個大國而言，省又如何直接管理過多的縣？重新設置省的建制嗎？行政區(qū)劃重新洗牌的大調整是否適當？2、撤銷地級政府則應相應增加

19、省級政府數(shù)目。層級數(shù)目與管理幅度呈負相關關系，撤銷地級政府勢必加重省級政府的擔子。目前，我國平均每省管轄10.7個地級市，每個地級市管轄8.6個縣級市，與國外相比管理幅度顯得過小。若取消地級市，則相當于每省管轄近百個縣，管理幅度又顯得過大。因此，較為可行的辦法是在撤銷地級政府的基礎上增加省級政府的數(shù)目，形成少層級、寬幅度的模式。時下較為流行扁平化結構的說法，也就是少層級、寬幅度的改革模式。政府層級實現(xiàn)扁平化結構有兩個前提條件：一是二十世紀七十年代以來，科技突飛猛進，以計算機信息技術尤其以互聯(lián)網為支撐的網絡化社會正在形成。二是人員的技術化程度大大提高。也就是說科學技術越發(fā)達，越可以減少層次、增加

20、幅度。這一點可以通過比較當今世界幾個發(fā)達國家的行政管理幅度得以體現(xiàn)。中國與國外主要國家政區(qū)管理幅度比較中國美國日本德國法國一級政區(qū)3151471622二級政區(qū)332縣3137市19200327332896三級政區(qū)286185006760平均幅度10.7/8.662個縣380個市6920.5/264.3/375增加省級政府數(shù)目，較多人想到的是劃小省區(qū)。經分析，我國若將省級政府增加至五十幾個，每省管轄五十多個縣，這種管理幅度是適宜的。在增加省級政府數(shù)目，劃小省區(qū)的同時還可解決目前各省間大小不均的問題，形成競爭態(tài)勢，也有利于中央與地方的合理分權，保障分級分稅體制的規(guī)范運行。但是考慮到我國的現(xiàn)實情況，

21、這種改革方案又不免引起諸多爭議:首先是改革的成本問題。增加二十多個省級政府以及與之相配套的一系列財稅機構所需花費的成本是巨大的。其次是省區(qū)劃分的困難。我國原有的省區(qū)劃分在歷史上較為穩(wěn)定，輕易變動難免引起省與省之間的地盤之爭，一旦不能保證新省區(qū)劃分的公平性，勢必造成新的財政隱患。再者，人為劃分省區(qū)是否會像劃分地級區(qū)域一樣帶來行政區(qū)域與經濟區(qū)域的不相符也是值得考慮的問題。這些問題的存在使我們不得不另辟蹊徑。增加省級政府機構，并不意味著一定得劃小省份，可以通過增加直轄市來實現(xiàn)。增加直轄市數(shù)目一方面可以緩解撤銷地級政府給省政府帶來的壓力，另一方面又可免去劃分省區(qū)所帶來得弊端，如直轄市都是經濟區(qū)域中心，

22、可避免因增加新的省份所可能出現(xiàn)的行政區(qū)域與經濟區(qū)域不吻合的問題?？梢?，這不失為一種可行辦法。我國許多發(fā)達的非省會城市，其經濟規(guī)模已經高于一些省份，但只能在市的層級，要充分發(fā)揮這些市的經濟帶動作用，完全可以將其升格為直轄市，由中央直接管轄，節(jié)省而又高效。民政部區(qū)劃地名司司長稱：中國行政區(qū)劃改革的總體思路是：縮省并縣，省縣直轄，創(chuàng)新市制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。其中，創(chuàng)新市制是重點，其內容的一個層面就是通過增設直轄市逐步劃小省份。但增設直轄市同樣需要逐步穩(wěn)健地實行，避免升格直轄市的誘惑使一些城市躍躍欲試，而造成新的不良競爭，致使改革結果與其初衷相違背。三、地方政府的條塊結構（一）概述1、條條：指不同層級的地方政

23、府之間上下貫通的職能部門或機構。其強調的是政令的上下一致和暢通。2、塊塊：指每一級政府內部按照管理內容劃分的不同部門或機構。其強調的是一級政府的獨立和完整以及內部各部門相互之間的協(xié)調和配合。（二）我國地方政府的“塊塊”結構建國后我國地方政府“塊塊”結構的變遷（以省政府為例）1950年1月7日，政務院公布了省人民政府組織通則，根據(jù)通則規(guī)定，省政府機構設辦公廳、財經委員會、勞動局、公安廳、民政廳、農林廳、工業(yè)廳、財政廳等單位，省政府內設機構為20個左右。其后兩年雙增設了人事廳、宗教事務處等，到1952年底，省政府機構共設置25個左右。1953年對省政府機構進行調整，調整后，省政府內設機構為30個左

24、右。1954年，大區(qū)建制被取消，省政府機構隨之進行調整和充實，到1957年底，省政府機構大約為45個。1958年，中央決定擴大地方經濟管理權限，將絕大多數(shù)中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位下放到地方管理，以便中央集中精力研究解決全國性的重大問題。與之相適應，省政府內部機構，尤其是經濟管理方面的機構和部門，進行了較大范圍的調整。調整后的省政府機構為47個左右。從1958年到1965年，省政府機構進行了調整，到1965年，省政府機構達60個左右。1968年前后，各級人民委員會被各級革命委員會所替代，1976年，省革委員的機構一般設45個左右。1977至1981年，地方政府機構猛增，到1981年底，省政府機構達

25、80-90個。1982年、1987、1993、1998年先后進行了各級政府的機構改革。小資料：機構改革不等于機構精簡機構改革與機構精簡既有聯(lián)系又有區(qū)別。一、從引起原因看：引起機構改革的原因很多，如：機構重疊、職能不清、功能不全、人員結構不合理等，即使在機構精簡的情況下，如果出現(xiàn)機構結構不合理問題，也會引起機構改革。而機構精簡主要是針對機構龐大、人員臃腫問題而進行的。二、從性質上看：機構改革是一次新體制代替舊體制的革命化，這不是簡單的機構調整，而是政府體制的創(chuàng)新。三、從規(guī)模上看：機構改革是一項復雜而又巨大的系統(tǒng)工程，層次深，涉及幅度廣，難度大。精簡機構規(guī)模較小，它僅僅涉及到機構的裁減和人員的分流

26、，并不能引起政治體制、經濟體制的重大變革。四、從目標上看：機構改革的總目標是使機構設置與當時的政治、經濟、文化環(huán)境相適應，推動社會全面進步。機構精簡的目標只能是建立一個精簡的政府，使政府機構和人員工與原來機構相比有所減少并保持在一定的規(guī)模。五、從結果上看：成功的機構改革，建立起來的政府，不僅是一個精簡的政府，而且還是個廉潔、統(tǒng)一、高效的政府。機構精簡的結果是不確定的，有兩種可能的結果。一是名義上的精簡。這樣，機構即使暫時精簡了下來，不久又會再次膨脹。二是名副其實的精簡，即在轉變職能、合理分權基礎上的精簡。成功的機構改革后建立起來的政府一定能促進經濟的發(fā)展和社會的進步，而機構精簡后的政府不一定是

27、一個有效能的政府，不一定是一個符合社會需要的政府。（三）地方政府的“條條”結構地方政府各類不同的部門和機構在不同的層級間上下貫通，便形成了一個個相互平行的“條條”。主要表現(xiàn)為各級地方政府的組成部門與上下相互對口的部門和機構所組成的專業(yè)性條條。進入90年代以后，為了提高宏觀調控力度，維護中央權威，又逐步加大了統(tǒng)的動作，各條條收權、進行垂直管理現(xiàn)象明顯增多，對地方政府的調控管理及區(qū)域經濟社會發(fā)展產生重大影響。具體地看，垂直統(tǒng)一管理主要有三類：第一類，上下業(yè)務性很強，需要全國、全省統(tǒng)一安排管理的領域，以及根據(jù)政企分開原則，對完全屬于企業(yè)自主經營性質的部門單位，收歸由上級條條垂直管理，如鐵路、商檢、地質、郵政、電信、保險業(yè)等。第二類，具有雙重性質既有企業(yè)自主經營性質，又保留了政府調控管理職能的部門單位，收歸上級條條垂直管理，如煙草、金融系統(tǒng)等。第三類，原實行“以塊為主、條塊結合”的部門單位，現(xiàn)收歸上級條條垂直管理，如近幾年權力上收的國稅、工商、技術監(jiān)督等部門。這類部門權力上收后對地方政府行政管理及經濟社會發(fā)展影響最大。我國“條條”結構存在的主要問題條條過分集權卻沒有足夠的管理權威。從