第二講 傳統(tǒng)的公共行政模式

1、從早期的行政到新公共管理理論基礎(chǔ)早期行政19世紀(jì)中后期傳統(tǒng)公共行政模式20世紀(jì)2020世紀(jì)70產(chǎn)生20世紀(jì)80 批評(píng)新公共管理20世紀(jì)90政府再造運(yùn)動(dòng)前現(xiàn)代官僚制官僚制理論政治控制理論理論基礎(chǔ)傳統(tǒng)公共行政模式存在的問(wèn)題經(jīng)濟(jì)學(xué)理論私營(yíng)部門(mén)管理理論1一、早期的行政公共行政有一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史，它是與政府的概念同步發(fā)展的。自從有了政府，就有某種形式的行政存在。最早的行政系統(tǒng)出現(xiàn)在古埃及，主要是為了治理尼羅河每年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔。中國(guó)在漢朝時(shí)期（公元前206至公元220年）“舉孝廉”，治理政府的人不是根據(jù)出身而是根據(jù)品德和能力選拔出來(lái)的，其主要目標(biāo)是使人民安居樂(lè)業(yè)。 2一、早期的行政特點(diǎn)“

2、人格化的”，即以效忠于國(guó)王或大臣等特定個(gè)體為基礎(chǔ)，而不是“非人格化的”，即以合法性和效忠于組織和國(guó)家為基礎(chǔ)。早期的行政實(shí)踐常常導(dǎo)致謀求個(gè)人利益的腐敗或?yàn)E用職權(quán)。對(duì)于那些想被國(guó)家雇傭的人來(lái)說(shuō)，求助于恩賜或裙帶關(guān)系，依靠朋友或親戚找工作，或者花錢(qián)買(mǎi)官，都是司空見(jiàn)慣的事情。這種方式無(wú)法保證被政府雇傭的人在各方面都是勝任的。 3一、早期的行政19世紀(jì)的大部分時(shí)期，美國(guó)存在著所謂的行政上的“政黨分贓制”。當(dāng)一個(gè)新的政黨選舉獲勝以后，從高層到低層的每一個(gè)行政職位都由獲勝政黨任命的人占據(jù)。換言之，既沒(méi)有要求與公共行政相關(guān)的特殊技能，也沒(méi)有任何理由表明，當(dāng)政局變化時(shí)，政府的行政部門(mén)可以保持不變。公職的好處重要

3、職位的任命權(quán)、直接的財(cái)政利益理所當(dāng)然地屬于在大選中獲勝的政黨。 這種體制效率既低，效能亦差。當(dāng)政府的決策、經(jīng)費(fèi)和選票都成為可談判的商品時(shí)，政府實(shí)際上成為一個(gè)私營(yíng)企業(yè)，公民無(wú)從知道政府的真實(shí)立場(chǎng)。 4一、早期的行政早期行政形式的固有問(wèn)題最終引起了19世紀(jì)后期的變革，并導(dǎo)致與傳統(tǒng)行政模式相關(guān)的改革?！扒艾F(xiàn)代官僚制”是“人格化的、傳統(tǒng)的、松散的、同類(lèi)的、特殊的”。根據(jù)韋伯的論證，現(xiàn)代官僚制應(yīng)變成“非人格化的、理性的、具體的、成就取向的和普遍的”5二、19世紀(jì)的改革傳統(tǒng)模式的產(chǎn)生最早可準(zhǔn)確地追溯到19世紀(jì)中期的英國(guó)。1854年，諾思科特特里維廉報(bào)告建議說(shuō)，“公共服務(wù)應(yīng)由一批經(jīng)過(guò)認(rèn)真挑選獲準(zhǔn)進(jìn)入其較低等

4、級(jí)的年輕人來(lái)執(zhí)行”，他們通過(guò)“確立一種適當(dāng)?shù)穆毲翱荚囍贫取眮?lái)選拔。該報(bào)告還建議：取消恩賜制，取而代之的是，在中央考試委員會(huì)的監(jiān)督下，通過(guò)公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)性考試招募人員；對(duì)中央各部門(mén)的公職人員進(jìn)行重組，以分別從事腦力工作與機(jī)械工作；通過(guò)以功績(jī)制為基礎(chǔ)的內(nèi)部晉升方法來(lái)填補(bǔ)較高層次的職位。6二、19世紀(jì)的改革傳統(tǒng)模式的產(chǎn)生最早可準(zhǔn)確地追溯到19世紀(jì)中期的英國(guó)。諾思科特特里維廉報(bào)告標(biāo)志著公共部門(mén)以功績(jī)制為基礎(chǔ)的任命制度的開(kāi)始和恩賜制的逐步衰落。該報(bào)告強(qiáng)調(diào)人事問(wèn)題，雖然它的建議推行的較慢，但它確實(shí)代表了傳統(tǒng)的公共行政模式的產(chǎn)生。通過(guò)考試擇優(yōu)錄用、行政中立、不受任何黨派控制等原則都來(lái)源于諾思科特特里維廉報(bào)告。

5、7二、19世紀(jì)的改革美國(guó)1883年通過(guò)文官法（Civil Service Act）（彭德?tīng)栴D法（Pendleton Act）。該法成立了一個(gè)由兩黨成員組成的文官委員會(huì)，其內(nèi)容主要有：根據(jù)職位分類(lèi)，為所有申請(qǐng)公職者舉行競(jìng)爭(zhēng)性考試；根據(jù)職位分類(lèi)，任命考試成績(jī)最高者擔(dān)任公職；在正式任命前，插入一個(gè)有效的試用期；在華盛頓的任命按照某些州和其他重要地區(qū)的人口比例進(jìn)行分配。雖然美國(guó)沒(méi)有采用嚴(yán)格的四級(jí)文官制度，要求任職者只能從最低等級(jí)進(jìn)入文官系統(tǒng)，但是，彭德?tīng)栴D法肯定受到了英國(guó)文官改革的推動(dòng)。8二、19世紀(jì)的改革伍德羅.威爾遜和馬克斯.韋伯對(duì)傳統(tǒng)的行政模式產(chǎn)生了重要的影響。威爾遜政治與行政二分法韋伯官僚制理

6、論他們二者的思想都來(lái)源于這樣一種觀念：行政應(yīng)是工具性、技術(shù)性的，應(yīng)遠(yuǎn)離政治領(lǐng)域。泰勒的科學(xué)管理原理也被應(yīng)用于公共部門(mén)。 9三、韋伯的官僚制理論傳統(tǒng)行政模式的最重要的理論原則是韋伯的官僚制理論。韋伯認(rèn)為，存在三種類(lèi)型的權(quán)威：“魅力型權(quán)威”一種非凡的領(lǐng)導(dǎo)人的吸引力；“傳統(tǒng)型權(quán)威”例如部落酋長(zhǎng)的權(quán)威；理性法律型權(quán)威。與其他兩種本質(zhì)上屬于非理性的和超出法律范圍的權(quán)威相比，后一種權(quán)威類(lèi)型是理性的和法律的。因此，它在三種形式的權(quán)威中效率最高，并成為韋伯官僚制理論的基礎(chǔ)。 10三、韋伯的官僚制理論韋伯根據(jù)理性法律型權(quán)威的思想，確定了現(xiàn)代官僚制體系的六項(xiàng)原則：固定和法定的管轄范圍的原則，一般是通過(guò)各種規(guī)則法律

7、或行政規(guī)章來(lái)加以規(guī)定。權(quán)威來(lái)自于法律和根據(jù)法律制定的規(guī)定，沒(méi)有其他形式的權(quán)威應(yīng)被遵循。公職等級(jí)制和權(quán)力等級(jí)化原則，這意味著一種穩(wěn)定而有序的上下級(jí)制度，在這種制度中，較低職位受到較高職位的監(jiān)督。 嚴(yán)格的等級(jí)制度意味著，理性法律型權(quán)威和權(quán)力是由組織中的個(gè)人在等級(jí)制中占據(jù)的職位而不是由任何個(gè)人來(lái)維持的。11三、韋伯的官僚制理論韋伯根據(jù)理性法律型權(quán)威的思想，確定了現(xiàn)代官僚制體系的六項(xiàng)原則：現(xiàn)代公職管理是建立在保留書(shū)面文件（“檔案”）的基礎(chǔ)之上。一批積極從事“公共”事務(wù)的官員與其各自的物質(zhì)工具設(shè)備和文書(shū)檔案便構(gòu)成了一個(gè)“機(jī)構(gòu)”一般說(shuō)來(lái)，官僚制把官方活動(dòng)看作是與私人生活領(lǐng)域明顯不同的事務(wù)公共經(jīng)費(fèi)和設(shè)備與私

8、人財(cái)產(chǎn)分離。 組織是與其員工的私人生活相分離的一個(gè)領(lǐng)域，它完全是非人格化的。書(shū)面文件的保存是必不可少的，因?yàn)楫?dāng)類(lèi)似事件發(fā)生時(shí)，以前的案例可以成為先例。只有保存檔案，才能保持組織運(yùn)用規(guī)定的一致性。12三、韋伯的官僚制理論韋伯根據(jù)理性法律型權(quán)威的思想，確定了現(xiàn)代官僚制體系的六項(xiàng)原則：公職管理，至少是所有專(zhuān)門(mén)化的公職管理而這種管理顯然是現(xiàn)代的通常以全面而熟練的訓(xùn)練為先決條件。 行政是一種專(zhuān)門(mén)化的職業(yè)，它并不是任何人都可以從事的，它需要全面的訓(xùn)練。當(dāng)公職得到充分發(fā)展的時(shí)候，官方活動(dòng)要求官員完全發(fā)揮其工作能力在從前的任何情況中，對(duì)國(guó)家正規(guī)事務(wù)的處理情況恰好與此相反，官方事務(wù)是作為一種次要的活動(dòng)而被執(zhí)行。

9、 官僚制的工作是一種全職的工作，而不是像以前那樣是一種次要的活動(dòng)。13三、韋伯的官僚制理論韋伯根據(jù)理性法律型權(quán)威的思想，確定了現(xiàn)代官僚制體系的六項(xiàng)原則：公職管理應(yīng)遵循一般性規(guī)定，這些規(guī)定或多或少是穩(wěn)定的、全面的，并且是可學(xué)習(xí)的。有關(guān)這些規(guī)定的知識(shí)代表了官員所具有的一種專(zhuān)門(mén)技術(shù)性學(xué)問(wèn)。它包括法學(xué)、行政管理或企業(yè)管理知識(shí)在內(nèi)。 公職管理遵循一般性的規(guī)定，它是一種可以學(xué)習(xí)的活動(dòng)。無(wú)論是誰(shuí)擔(dān)任某一公職，這些規(guī)定都將被以同樣的方式予以執(zhí)。14三、韋伯的官僚制理論與早期行政模式的差別運(yùn)用以規(guī)則為基礎(chǔ)的非人格化的行政取代人格化的行政。組織及規(guī)則比組織中的任何個(gè)體更為重要。早期行政以私人關(guān)系為基礎(chǔ)效忠于某個(gè)親

10、戚、庇護(hù)人或政黨而不是效忠于制度本身。早期的行政模式有時(shí)在政治上是較敏感的，因?yàn)樾姓块T(mén)較為明顯的是政治官員或統(tǒng)治階級(jí)通過(guò)任命而支持的一種工具。但是，它也常常是“專(zhuān)制的”，專(zhuān)制行政可能是不公正的，尤其是對(duì)那些不能夠或不愿意投入個(gè)人政治游戲的人來(lái)說(shuō)更是如此。一個(gè)以韋伯官僚制原則為基礎(chǔ)的、非人格化的體系可以完全消除專(zhuān)制至少在理想情況下是如此。15三、韋伯的官僚制理論與早期行政模式的差別檔案材料的存在、對(duì)先例的信奉以及法律基礎(chǔ)意味著在同樣的情況下總會(huì)作出相同的決策。這樣不僅更有效率，而且公民以及官僚等級(jí)制中的人都知道他們處于什么樣的立場(chǎng)上。 公職人員的地位在韋伯的理論中，個(gè)體的公職人員占有很重要的地

11、位。擔(dān)任公職被認(rèn)為是一種職業(yè)，需要經(jīng)過(guò)考試和嚴(yán)格的課程培訓(xùn)。與早期的行政形式不同，擔(dān)任公職并不被認(rèn)為是“賺取金錢(qián)或報(bào)酬的”來(lái)源，也不是“確立對(duì)某個(gè)人的關(guān)系現(xiàn)代的忠誠(chéng)獻(xiàn)給的是非人格化的、職能性的目標(biāo)”。16三、韋伯的官僚制理論公職人員的地位（韋伯所列六條）與被管理者相比，現(xiàn)代公職人員總是爭(zhēng)取并通常會(huì)受到明顯的“社會(huì)尊重”。 公職人員屬于地位高于普通公民的精英。純粹的官僚制公職人員是由上級(jí)權(quán)力當(dāng)局任命的，一個(gè)由被管理者選舉產(chǎn)生的公職人員并不屬于這種類(lèi)型。通過(guò)功績(jī)而不是通過(guò)選舉或恩賜制來(lái)招募公職人員終身任職，以獲得公正的服務(wù)。通常，公職人員的職位是終身占有的，至少在公共官僚制組織中是如此。 終身任職

12、和全職職業(yè)。17三、韋伯的官僚制理論公職人員的地位（韋伯所列六條）在提供法律保證，不許任意解雇或調(diào)動(dòng)工作的地方，公職人員的工作僅僅是確保嚴(yán)格按照客觀的方式履行特定的公務(wù)職責(zé)，而不受任何個(gè)人因素的影響。 公職人員定期領(lǐng)取貨幣補(bǔ)償，包括正常支付的固定薪金和通過(guò)退休金提供的老年保證金。這些薪金不像工資那樣通過(guò)工作量來(lái)測(cè)量，而是根據(jù)“地位”而定，即根據(jù)職責(zé)（“等級(jí)”）而定；此外，還有可能參考服務(wù)期限的長(zhǎng)短。 固定薪金原則公職人員在公共部門(mén)的等級(jí)序列中開(kāi)始其“職業(yè)生涯”。他從層級(jí)較低、不太重要、薪金較少的職位向較高的職位升遷。 通過(guò)等級(jí)結(jié)構(gòu)升遷18三、韋伯的官僚制理論評(píng)論官僚制模式和公職人員地位這兩項(xiàng)原

13、則旨在創(chuàng)立一種盡可能得到最高技術(shù)效率的制度一種正式的、非人格化的制度可以根據(jù)純客觀的考慮為執(zhí)行專(zhuān)門(mén)化職能的原則提供最大限度的可能性。決策將會(huì)并且應(yīng)當(dāng)依據(jù)“可靠的規(guī)定”作出，“不考慮個(gè)人因素”。職能專(zhuān)門(mén)化原則意味著提高生產(chǎn)力；權(quán)力等級(jí)制和規(guī)章制度有助于決策的確定性；制度的非人格化意味著在相同的情況下可以重復(fù)相同的決策。決策的制定不能獨(dú)斷專(zhuān)行。韋伯的這一思想官僚制是最有效的組織形式被應(yīng)用于所有的大型企事業(yè)組織。19四、威爾遜與政治控制威爾遜觀點(diǎn)（政治與行政二分法）應(yīng)將政治與行政嚴(yán)格分離；應(yīng)將政策與嚴(yán)格執(zhí)行政策的行政任務(wù)分離。威爾遜認(rèn)為，政黨分贓制的弊病是由于將行政問(wèn)題與政治問(wèn)題聯(lián)系在一起造成的。如

14、果行政人員以一種公開(kāi)的政治方式行事，那么無(wú)論是由于任命他們的過(guò)程還是由于他們繼續(xù)在政黨組織中擔(dān)任職務(wù)，都有可能產(chǎn)生貪污腐化，也幾乎肯定會(huì)出現(xiàn)獨(dú)斷專(zhuān)行的決策。政治領(lǐng)域（制定政策）與行政領(lǐng)域（執(zhí)行政策）分離可以解決許多政黨分贓制的弊病。 20四、威爾遜與政治控制在議會(huì)制國(guó)家，傳統(tǒng)的行政體制存在著把政策與行政分離的類(lèi)似目標(biāo)。可以這么認(rèn)為，只有在這種體制下，威爾遜的政治與行政二分法才能實(shí)際真正實(shí)現(xiàn)。部長(zhǎng)個(gè)人和整個(gè)部負(fù)責(zé)制定政策，然后由某個(gè)常任首長(zhǎng)政府更迭時(shí)，他將繼續(xù)留任為首的部門(mén)執(zhí)行政策。常任文官的合理性不僅在于它可以提供穩(wěn)定性與連續(xù)性，還在于它使人們相信，公職人員和部門(mén)首長(zhǎng)個(gè)人僅僅執(zhí)行政策，而不是制

15、定政策。21四、威爾遜與政治控制在傳統(tǒng)的行政模式最引人注目的是威斯敏斯特制度中，政治控制主要有三個(gè)方面：責(zé)任與義務(wù)的明確關(guān)系一個(gè)部門(mén)或機(jī)構(gòu)有兩種基本的角色：向政治領(lǐng)導(dǎo)提供政策制定、評(píng)估與實(shí)施的建議；管理其資源，以便政策得以執(zhí)行。通過(guò)部門(mén)的等級(jí)結(jié)構(gòu)，每一個(gè)公務(wù)員在技術(shù)上對(duì)內(nèi)閣，并最終對(duì)人民負(fù)責(zé)一般認(rèn)為，政策問(wèn)題（屬于政治官員的正式領(lǐng)域）與行政問(wèn)題（留給公務(wù)員處理）是嚴(yán)格分離的。22四、威爾遜與政治控制威斯敏斯特制度增加了部長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的正式制度如果部長(zhǎng)為該部的所有活動(dòng)承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，公務(wù)員將是默默無(wú)聞的，不能公開(kāi)表明他們向部長(zhǎng)提出的建議。公務(wù)員盡最大能力為來(lái)自任何黨派的部長(zhǎng)提供服務(wù)，也就是說(shuō)，公務(wù)員以

16、非人格化和客觀的方式履行公務(wù)，作為回報(bào)，他們可以從其任職條件中得到某些利益，如就業(yè)保障（盡管存在政府更迭）和豐厚的退休金。對(duì)政治與行政二分法的批評(píng)它被廣泛地認(rèn)為是一種神話，尤其是認(rèn)為對(duì)規(guī)避責(zé)任特別有用。23五、泰勒與科學(xué)管理雖然官僚制的理論基礎(chǔ)和政治控制已牢固確立并且本質(zhì)上沒(méi)有變化，但是，公共部門(mén)對(duì)管理理論仍有某些調(diào)整。一種完整的理論所必需的是一種工作方式與組織方式，并把它與韋伯的官僚制模式、威爾遜的政治控制和諾思科特特里維廉報(bào)告確立的功績(jī)制與政治中立結(jié)合起來(lái)。這種工作方式與組織方式在泰勒（Taylor,1911）針對(duì)私營(yíng)部門(mén)而提出的科學(xué)管理原理中被找到。24五、泰勒與科學(xué)管理科學(xué)管理泰勒（1

17、911）觀點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作，即發(fā)現(xiàn)“一種最佳工作方式”；實(shí)行廣泛而嚴(yán)密的控制，為維持所有這些標(biāo)準(zhǔn)提供保證內(nèi)容決定工作標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間和動(dòng)作研究；刺激性工資制度，它是對(duì)業(yè)已存在的計(jì)件工資制的一種修正；改變職能組織25科學(xué)管理應(yīng)用于官僚制組織的原因工廠裝配線是受泰勒思想影響的主要領(lǐng)域，但是科學(xué)管理應(yīng)用于政府部門(mén)的時(shí)間并不比它晚多少。熱情的支持者認(rèn)為泰勒的思想可以應(yīng)用于公共部門(mén)。科學(xué)管理原理非常符合官僚制理論，它提供了政府中官僚制組織形式的運(yùn)作方式。行政人員的技能、無(wú)所不包的工作手冊(cè)的編撰、理性的提高和非人格化都是二者的共有特征?！耙环N最佳方法”和系統(tǒng)控制的思想完全與僵化的等級(jí)制、過(guò)程和先例相一致。標(biāo)準(zhǔn)化任務(wù)

18、和合適的工人也完全與傳統(tǒng)的行政模式相吻合。五、泰勒與科學(xué)管理26五、泰勒與科學(xué)管理人際關(guān)系霍桑實(shí)驗(yàn)研究顯示生產(chǎn)力的提高多半是由對(duì)工人的關(guān)注而引起的，包括金錢(qián)刺激在內(nèi)的其他因素，并不起很重要的作用。對(duì)組織中的心理因素的考慮形成了組織行為理論的一個(gè)重要思想流派。除金錢(qián)刺激之外，個(gè)人還會(huì)對(duì)其他因素反應(yīng)，這種思想導(dǎo)致了工作條件的改變。深受梅奧思想影響的人（包括政府內(nèi)部的人）認(rèn)為，管理部門(mén)應(yīng)更好地善待工人，并應(yīng)提供某種形式的社會(huì)互動(dòng)。對(duì)公共官僚制組織存在著一種不太正式、但較為廣泛的批評(píng)，認(rèn)為與私營(yíng)部門(mén)相比，公共部門(mén)的工作人員待遇太好而義務(wù)太少。 27一場(chǎng)持久的爭(zhēng)論存在的誤解：科學(xué)管理理論和人際關(guān)系理論互

19、相排斥霍桑實(shí)驗(yàn)“保留了等級(jí)制、成本效率、管理至上等舊有的目標(biāo)，改變的只是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段”。梅奧同泰勒一樣，不喜歡工會(huì)或工業(yè)民主；泰勒也同梅奧一樣，強(qiáng)調(diào)工作場(chǎng)所合作的重要性；他們兩人的目標(biāo)提高生產(chǎn)力是相同的；并且都對(duì)公共部門(mén)的管理有著持續(xù)性影響。公共部門(mén)的工作設(shè)計(jì)泰勒模式如果承認(rèn)工人的社會(huì)存在有助于提高生產(chǎn)力，那么通過(guò)協(xié)商、改善工作條件、出資成立社團(tuán)或促使工人依戀于組織的任何措施均可收到較好的效果。五、泰勒與科學(xué)管理28六、公共行政的黃金時(shí)代20世紀(jì)20年代前后至20世紀(jì)70年代公共行政成為實(shí)現(xiàn)某些重要成就的促進(jìn)因素實(shí)施行政到修建大壩、管理發(fā)達(dá)國(guó)家新生的福利系統(tǒng)、管理整個(gè)經(jīng)濟(jì)等POSDCOR

20、B（管理七職能論或管理七項(xiàng)職能）1937年，美國(guó)社會(huì)學(xué)家古立克（Luther Gulick）和英國(guó)管理學(xué)家尤偉克（Lyndall Urwick）所編的管理科學(xué)論文集中提出的理論，POSDCORB為各項(xiàng)職能的英文單詞首字母，泛指七種主要的管理職能。為公共行政和管理學(xué)的基本概念?；旧习说侥菚r(shí)為止的有關(guān)管理過(guò)程的觀點(diǎn)，是一種變化了的公共行政形式。29POSDCORB計(jì)劃（Planning）高級(jí)行政人員所運(yùn)用到目標(biāo)設(shè)定技術(shù)（方法），作為一種制定未來(lái)的組織行動(dòng)路線的手段。組織（Organizing ）以實(shí)現(xiàn)特定目的必不可少的適當(dāng)方式安排組織結(jié)構(gòu)與過(guò)程。人事（Staffing）招聘和雇傭完成機(jī)構(gòu)工作

21、所需的工作人員。指揮（Directing） 監(jiān)督實(shí)際完成既定任務(wù)的過(guò)程。30POSDCORB協(xié)調(diào)（Coordinating）在與政府其他單位和人員的合作方面，對(duì)完成某些任務(wù)的各種要素進(jìn)行整合。報(bào)告（Reporting）追蹤和溝通組織內(nèi)部的工作進(jìn)展情況。預(yù)算（Budgeting）為較經(jīng)濟(jì)的支持某些方案、服務(wù)或行動(dòng)的完成所必不可少的財(cái)務(wù)和財(cái)政活動(dòng)。31政治控制模式既不充分也不合乎邏輯。；“最佳工作方式”的考量存在重重困難；官僚制理論再也不被廣泛地看作是提供韋伯所認(rèn)為的技術(shù)性效率的理論，而且它有一種非民主化的趨勢(shì)；右翼人士提出了他們的批評(píng)（或稱(chēng)為“公共選擇批評(píng)”），認(rèn)為官僚制的整個(gè)思想背離了自由，而

22、且與市場(chǎng)相比效率太低。七、傳統(tǒng)公共行政模式存在的問(wèn)題32政治控制的問(wèn)題政治與行政是不可能分離的政治官員與官僚制官員之間的關(guān)系是復(fù)雜多變的，這種關(guān)系不會(huì)呈現(xiàn)出威爾遜模式所描述的那種正式的、線性邏輯的特征。傳統(tǒng)的行政模式完全無(wú)法反映出現(xiàn)代公共部門(mén)所承擔(dān)的廣泛的、管理的以及制定政策的角色。它造就了一種消極的控制形式，不是致力于提供積極性激勵(lì)以提高效率，而是致力于避免犯一些尷尬性錯(cuò)誤。政治與行政必然是相互關(guān)聯(lián)的。公務(wù)員的工作需要從本質(zhì)上被認(rèn)為是政治性的，盡管不一定是政黨政治。33“最佳工作方式”的問(wèn)題傳統(tǒng)的模式假定，行政管理存在一種“最佳工作方式”。潛在的思想是，通過(guò)官僚制理論和科學(xué)管理原理可以發(fā)現(xiàn)一

23、種解決既定問(wèn)題的“最佳工作方式”。POSDCORB 思想和科學(xué)管理原理是對(duì)這種“最佳工作方式”進(jìn)行理論建構(gòu)的廣為人知的表現(xiàn)形式。按照泰勒的思想，檢查所有的工作步驟、測(cè)量最高效率，最重要的是，把這種方法確定為一套程序，決定了這種“最佳工作方式”。在公共部門(mén)，由于要詳細(xì)規(guī)定處理每一個(gè)可能想到的突發(fā)事件的方法，程序手冊(cè)變得非常冗長(zhǎng)。一旦如此，公職人員的任務(wù)就純粹是行政性的，僅包括手冊(cè)制定過(guò)程的協(xié)商和執(zhí)行既定程序。除了從手冊(cè)中找到正確的出處，他不需要太多的思想，也不需要任何創(chuàng)造性。從定義上看，行政人員無(wú)需為其行為結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，“最佳工作方式”的考量容許他們一起逃避責(zé)任。34官僚制的問(wèn)題官僚制和民主之間

24、的關(guān)系存在問(wèn)題由于官僚制的正式理性、不透明、僵化和等級(jí)制，使其不可避免地與民主之間發(fā)生沖突。韋伯自己對(duì)于官僚制的看法也是非常矛盾的。有人認(rèn)為官僚制剝奪了公民與政治家的權(quán)力，從而造成政治責(zé)任方面的問(wèn)題。職業(yè)秘密任何官僚制組織都致力于通過(guò)對(duì)其知識(shí)和意圖的保密來(lái)增強(qiáng)專(zhuān)業(yè)上的優(yōu)勢(shì)。官僚制存在一個(gè)不受適當(dāng)?shù)呢?zé)任機(jī)制約束的普遍問(wèn)題。前蘇聯(lián)35官僚制的問(wèn)題官僚制不再被認(rèn)為是一種有效率的組織形式對(duì)韋伯的官僚制原則總是存在一些極端的解釋?zhuān)绕涫窃谌耸轮贫戎校@使得官僚制的僵化、形式主義較之韋伯所設(shè)想的有過(guò)之而無(wú)不及，但其精英主義的特征又遠(yuǎn)不能達(dá)到韋伯的設(shè)想，這就導(dǎo)致了該體系效率的降低。新的組織行為理論認(rèn)為，與更

25、具彈性的管理形式相比，正規(guī)的官僚制在任何意義上都不再有特別高的效率與效能。爭(zhēng)議官僚制原則確實(shí)實(shí)現(xiàn)了行政的協(xié)調(diào)與控制功能，但是官僚制原則是否總是影響效率仍是一個(gè)懸而未決地問(wèn)題。36公共選擇的批評(píng)公共選擇理論本質(zhì)上是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理在政治和社會(huì)領(lǐng)域中的應(yīng)用。作為公共選擇理論核心的“理性人”模式包含如下假定：人們有多種形式的偏好，并能輕易地對(duì)其進(jìn)行感知、排序和比較。這些偏好在順序上是可以變換的，或在邏輯上是一致的。人們是“最大化者”，他們?cè)跊Q策中總是尋求以盡可能小的成本獲取盡可能大的收益。當(dāng)他們以有效的方式尋求其偏好，并使其凈收益最大化時(shí)，他們的行為是理性的。以此界定為基礎(chǔ)，如果某人以一貫的方式促使其偏好最大化