蔡禾：社區(qū)建設(shè)目標(biāo)選擇與行動效績

1、蔡禾：社區(qū)建設(shè):目標(biāo)選擇與行動效績作者：蔡禾發(fā)布時間：2007-07-08 信息來源：摘要社區(qū)建設(shè)是一個政府行政事業(yè)還是一個社會事業(yè)?事業(yè)性質(zhì)的選擇不同，社區(qū)建 設(shè)的目標(biāo)就不同,社區(qū)建設(shè)的行動方式也不同，社區(qū)建設(shè)的行動績效必然不一樣，而由此形成 的城市中的國家與社會的關(guān)系也不一樣。關(guān)鍵詞社區(qū)建設(shè);政府行政事業(yè);社會事業(yè);行動效績自20世紀(jì)90年代下半葉開始，“社區(qū)建設(shè)”這個詞無論在學(xué)術(shù)界還是在政府都是使用頻率 最高的，而且它已經(jīng)成為一個在城市實踐中轟轟烈烈展開的行動。不可否認，已經(jīng)開展的社區(qū) 建設(shè)行動給社區(qū)居民帶來了實效:小區(qū)變得整潔干凈了，花草樹木多了，購物方便了，小區(qū)文化 娛樂設(shè)施完備了

2、.但是,隨著社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，一些深層次的問題顯現(xiàn)了出來，社區(qū)建設(shè)處 在一個關(guān)鍵時期,面臨一個直接影響城市社會、政治發(fā)展的選擇問題,問題的核心是:社區(qū)建設(shè) 是一個政府行政事業(yè)還是一個社會事業(yè)？事業(yè)性質(zhì)的選擇不同，社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)就不同，社區(qū) 建設(shè)的行動方式也不同,社區(qū)建設(shè)的行動績效必然不一樣,而由此形成的城市中的國家與社會 的關(guān)系也不一樣。一、社區(qū)建設(shè)問題的提出和組織選擇城市社區(qū)建設(shè)在20世紀(jì)末的中國提出不是偶然的，一個顯而易見并為政府廣為宣傳的原 因是政府為適應(yīng)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變而改變城市管理模式。具體來講它與以下三個方面相關(guān)。1在計劃經(jīng)濟體制下,城市政府主要是依靠單位來實現(xiàn)城市管理，這種管理的有效性

3、是建 立在城市人對單位幾乎不可分離的全面依賴上。但在市場經(jīng)濟體制下,各種非經(jīng)濟職能從單 位中分離出去，因此需要有新的功能替代組織來承擔(dān)由單位分離出去的職能。2改革不僅僅使政府與企業(yè)分離，也使政府以往通過單位實現(xiàn)對社會的控制明顯減弱。在 這里,社會是指一個人與人、群體與群體相互互動構(gòu)成的領(lǐng)域，是一個與我們的日常生活密切 相連的領(lǐng)域。因為當(dāng)人們與單位的關(guān)系契約化后，人們的非職業(yè)活動就不再受單位的約束時, 日常生活成為相對自主的領(lǐng)域，各種表達自主利益的社會聚合會由此產(chǎn)生，政府需要一種新的 形式實現(xiàn)對社會的控制。3隨著勞動力市場的建立，職業(yè)流動和人口流動大大加快，伴隨這些流動產(chǎn)生的諸種社會 問題也相應(yīng)

4、增長，原有體制下對城市人口的管理方法已不適應(yīng)，需要有新的形式來實現(xiàn)對城市 人口的管理。顯然,要解決以上三個方面的問題，城市管理結(jié)構(gòu)的重心必須由原來以工作關(guān)系為紐帶的 職業(yè)單位轉(zhuǎn)向以居住關(guān)系為紐帶的空間單位。因為諸多社會職能的實際運作、社會問題的產(chǎn) 生、人們的日常生活總是在一定的居住空間中展開的,這個空間單位被我們稱之為“社區(qū)”。 社區(qū)成為新形勢下城市管理最基層的組織形式。近年來圍繞“社區(qū)空間范圍應(yīng)該有多大”的問 題人們多有爭論,有主張以街道為空間邊界的，有主張以原來的居委會為空間邊界的,有主張 重新規(guī)劃邊界的。人們也提出了許多界定空間大小的依據(jù)如有助于管理、有助于社區(qū)互動、 有助于社區(qū)認同感形

5、成等。其實，只要社區(qū)建設(shè)是一個行政目標(biāo)，對于政府而言,社區(qū)空間大小 的界定絕不像有些人提出的那樣,要有利于建設(shè)一個騰尼斯的“熟人社會”，實質(zhì)是如何有利于 社區(qū)行政管理的效率，即多大的空間是最有效率的城市基層管理空間和什么樣的組織形式最 有利于實現(xiàn)城市社會的管理。隨著城市重心的向下轉(zhuǎn)移，各種從單位分離出來的職能和新形勢下的新的職能要求一起 涌到了社區(qū)層面,如果我們將現(xiàn)階段在社區(qū)建設(shè)中提出的種種任務(wù)作一個歸類,大約包括四個 方面的職能:一是完成上級政府交辦的屬于政府的職能，如宣傳黨的方針政策、計劃生育、社 會治安、人口登記和管理等;二是組織便民性質(zhì)的活動，如安排小商品供給和家庭服務(wù)進社區(qū) 等;三是

6、提供社區(qū)公共產(chǎn)品，如美化社區(qū)環(huán)境、組織社區(qū)文化活動、對社區(qū)內(nèi)弱勢群體開展照 顧等;四是反映居民的意見和要求。在我國城市政府現(xiàn)有的組織架構(gòu)中,街道作為政府的派出 機構(gòu)是最基層的政府行政組織。顯然，要有效履行如此復(fù)雜和繁重的職能僅靠原有體制下的 街道權(quán)限和人力物力是無法完成的，街道組織的擴張成為必然。這種擴張從橫的方向上看是 街道組織自身的膨脹，即編制增加、財政投入加大、行政級別上升、權(quán)力加強,這一過程在全 國各地都可以看到。然而橫向擴張總是有限的，一來它受到政府規(guī)模的限制，二來街道轄區(qū)地 域廣大，街道工作人員難以與居民進行直接互動，從而難以最直接有效地實現(xiàn)對社區(qū)的治理。 因此，城市管理結(jié)構(gòu)中的基

7、層組織形式不可能停留在現(xiàn)有的街道，它需要繼續(xù)向下延伸，有更 為直接面對居民的組織形式。結(jié)果是:居委會成為這一制度選擇的結(jié)果。居委會這一過去幾乎沒有人關(guān)注的“自治”組織 在城市政府行政管理結(jié)構(gòu)中的地位上升了，在大多數(shù)城市,居委會改名為社區(qū)居委會,居委會 建設(shè)受到重視，居委會的辦公經(jīng)費得到增加,居委會工作人員得到擴充并逐漸正式化,居委會 直選被納入政府的議事日程,一個被稱與村民委員會選舉具有同等政治意義的居民委員會直 選也在城市中展開。二、作為政府行政事業(yè)的社區(qū)建設(shè)從國外成功的社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗來看，社區(qū)建設(shè)是一個政府與社區(qū)居民共同參與協(xié)調(diào)的結(jié)果, 而一個自主自治社會的形成是實現(xiàn)這種參與協(xié)調(diào)的前提。改革

8、開放不久,我國政府就提出了 “小政府,大社會”的口號，國家期望從企業(yè)分離出來的職能不是由國家撿拾回來，而是通過一 個相對獨立的社會來完成。社區(qū)建設(shè)與居委會直選、居民自治正是在這樣一個背景下幾乎同 時提出來的。從直觀的層面上看，政府這樣做是試圖通過推進居民自治來培育一個自主的社 會，是與國際上社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗相一致的，但社區(qū)建設(shè)的實際情況可能與以上解讀相背。自社區(qū)建設(shè)開展以來，大量的城市管理職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移使得居委會日益被淹沒在政府交 辦的事務(wù)中，原本屬于“自治”的組織被行政化、科層化,目標(biāo)政府化;居委會人員日益“公務(wù)員 化”，居委會直選的居民委員被納入政府編制，公務(wù)員的任職標(biāo)準(zhǔn)進入居委會委員的選舉

9、標(biāo)準(zhǔn), 向公務(wù)員身份的轉(zhuǎn)化成為居委會委員的目標(biāo)取向,我們的政府可能從來沒有如此龐大的領(lǐng)取 政府薪金的街道和居委會職員隊伍。用街道和居委會人員自己的話來講，居委會不過是街道 政府的“一條腿”，社區(qū)建設(shè)不僅沒有使這條腿獨立，反而使它長“粗”了，居委會實際上無自治可 言，它與政府之間的關(guān)系實質(zhì)上成為領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。城市居委會直選也沒有帶來居民對 民主改革的喜悅,居民對選舉的參與熱情恐怕遠沒有政府預(yù)期的高，一些地方為了吸引居民參 加選舉不得不靠派發(fā)禮品。同時，我們的政府也從來沒有像今天搞社區(qū)建設(shè)這樣管理如此多 的社會事務(wù),從環(huán)境美化到活動中心建設(shè)，從退休安置到殘疾康復(fù)，從便民服務(wù)到街頭廣場文 化.為

10、了滿足社區(qū)居民不斷增長的需求以取得社區(qū)管理的合法性認同，政府不得不幾乎包 攬了社區(qū)公共產(chǎn)品的供給，如果說以往是單位辦社會，今天則有政府辦社會、政府辦社區(qū)之趨 勢，如果說以往是單位社區(qū)化，而今天則有社區(qū)單位化的趨勢?！靶≌睕]有出現(xiàn)，真正自主、 自治意義上的“大社會”也沒有出現(xiàn)。為了辦好社會，辦好社區(qū),基層政府面臨巨大的社區(qū)建設(shè)財政壓力,因為市、區(qū)二級的社區(qū) 建設(shè)財政撥款在大多數(shù)城市難以滿足社區(qū)建設(shè)的客觀需要和基層政府追求“政績”的要求，這 種財政壓力導(dǎo)致基層政府追求自辦經(jīng)濟的沖動，社區(qū)服務(wù)成為許多基層政府合法壟斷的經(jīng)濟 產(chǎn)業(yè)。這樣做的結(jié)果不僅使許多名目上是社區(qū)建設(shè)的行為實際上與社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)

11、相背（例 如許多街道政府在馬路兩旁隨意占道搭建臨時建筑出租給商埔收取管理費），也使政府在市、 區(qū)兩級政府從直接經(jīng)濟活動中退出的同時卻在街道基層走進了經(jīng)濟活動。這實在是一個悖論,政府積極主動地推進了居民自治，但作為自治的組織（居委會）實際被 納入城市社會管理的架構(gòu),最終成為政府領(lǐng)導(dǎo)和指揮的，對居民加以管理和控制的基層行政單 位;政府想通過自主自治的社會來使政府脫身出社會事務(wù)，但最終卻是自己在辦社會，甚至自 己辦經(jīng)濟。在這里，一個問題提了出來:如果城市管理客觀上需要在街道組織之下設(shè)立一級最基層的 單位，政府為什么不直接設(shè)立,或者將居委會轉(zhuǎn)變?yōu)檎降恼姓块T，而是要選擇居委會 這一在法律地位上屬

12、于“自治”的組織形式?而且政府還在城市中積極推進居委會直選這一具 有明顯政治改革符號意義的行動？僅僅從政府城市管理的行政效率而言，在街道之下設(shè)立一 級正式組織完全有可能比現(xiàn)在以居委會作為最基層組織更有行政效率。事實上,在目前的城 市居委會直選中,擔(dān)心當(dāng)選的居委會工作人員“不聽話”、難以控制和領(lǐng)導(dǎo)是絕大多數(shù)區(qū)街政 府官員的憂慮。對我國現(xiàn)階段產(chǎn)生的居民自治、居委會直選實際上可以從兩個不同的角度去解讀。一是 從政府行政的角度解讀,它是政府在建構(gòu)新的城市管理的科層模式，從而加強政府對基層社會 管理的行動能力;二是從政治民主的角度解讀，它是城市政治改革的一部分，意味著民眾自主 管理并實施對政府行政的監(jiān)督

13、。筆者更趨向于第一種解讀，當(dāng)然這并不是說居民自治、居委 會直選對第二種解讀毫無意義。其實,這種以“民治”的形式實現(xiàn)國家對基層社會的治理在中國的歷史上由來已久。在封建 中國的大多數(shù)朝代里，“官治”都只到縣一級，作為社區(qū)的“鄉(xiāng)里”并不是政府行政權(quán)力的一級組 織,鄉(xiāng)里始終是靠“民治”維持秩序。也就是說，雖然基層社會管理的組織架構(gòu)保甲是政府設(shè)立和制定的,但這一組織架構(gòu)中的工作人員卻不是“政府官員”，而是由民間推舉產(chǎn)生，實 行“民治”。為什么國家要以“民治”的形式實現(xiàn)國家對基層社會的治理?對于這一點可以從經(jīng)濟學(xué)的 立場去解釋，即“民治”可以起到精簡政府機構(gòu)，減少政府人員,節(jié)約政府開支的作用。這個解釋 有

14、一定的解釋力,在對改革開放前的城市居委會的理解上尤其有效，因為那個時候居委會干部 確實是沒有薪金的,居委會工作完全是靠熱心人士自愿參與開展的。但這個解釋對現(xiàn)在的制 度選擇則并不充分的。因為通過社區(qū)建設(shè)，我國現(xiàn)有的城市居委會都已經(jīng)有了固定的編制，完 全由政府支付工作人員的薪酬和辦公經(jīng)費，如同一級政府行政，只是名義上他們不屬于政府機 構(gòu)或公務(wù)員編制罷了。筆者更愿意從政府管理的合法性去解釋“民治”的由來。許多人喜歡用“總體控制”這個詞來表述高度集權(quán)的體制,喜歡用“原子化”這個詞來表述在這種體制下的民 眾，認為他們是沒有利益表達的通道，沒有任何自主行動的空間，受到全面的、超強的控制。我 以為這種觀點過

15、分強調(diào)壓制的一面。實際上除了在人被作為物品隸屬于主人的奴隸社會，其 他任何社會的政府都要尋求民眾對治理者的合法性認同，而且治理越是接近基層，越是直接與 民眾打交道，治理者的合法性越重要，而“民治”顯然比直接的“官治”更容易得到合法性認同。 因為“民治”的領(lǐng)導(dǎo)者是社區(qū)的“內(nèi)部人”，與社區(qū)居民存在日常生活層面的交往并容易了解和 認識社區(qū)的利益。一般來講，社會利益的沖突總是從基層開始，在基層不能解決的情況下才向 上發(fā)展，所以居民對基層治理的合法性認同有助于社會沖突被消化在有限的空間而不至于動 搖更大范圍的秩序和穩(wěn)定。社區(qū)是一個與日常生活緊密相連的領(lǐng)域，是一個更多體現(xiàn)非正式 關(guān)系的共同體，因此社區(qū)治理

16、往往要借助的是地緣、血緣、情緣，“熟人”和“面子”在社區(qū)治理 中往往是有效的，因此,“民治”比“官治”能有效、合法地運用非正式關(guān)系介入居民的日常生活 實現(xiàn)基層的治理。更重要的一點是廣民治”使政府有了規(guī)避沖突的形式,因為以“民治”形式治 理社會基層可以使許多始發(fā)于基層、原本屬于“官治”的問題形式上轉(zhuǎn)化為“民治”的問題，使官 民沖突變?yōu)榉枪倜駴_突，政府與居民之間的直接沖突被最小化,從而減少了對政府的壓力，“官 治”總是在“民治”失靈時才出場，這為調(diào)整原有的治理規(guī)則，保持“官治”的“公正性”和“權(quán)威性” 提供了機會。我們常說在改革開放前的體制下,政府直接實現(xiàn)了對個人的全面控制，其實這并不完全準(zhǔn) 確，

17、因為即使在當(dāng)時政府也沒有直接對個人實施控制,對個人的控制是建立在單位制上的。而 單位實際上存在一個個人與組織“討價還價”的空間，因為政府制定的政策在單位內(nèi)有一個如 何執(zhí)行的浮動空間，這就把原本屬于個人與國家的沖突轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人與單位“討價還價”的沖突， 單位的職工代表大會往往承擔(dān)了“討價還價”的角色,因此它也具有“民治”的性質(zhì)，所以單位管 理者對職工代表大會給以他的合法性認同也是不可忽視的。由此可見，長期以來中國社會治理架構(gòu)中存在的“民治”實質(zhì)上是以一種特殊形式存在的 “官治”的組成部分，或者說是政府權(quán)力運作的輔助形式，是服務(wù)于政府管理行政效率的。所以 目前推進的居委會直選在社區(qū)建設(shè)中的價值主要不

18、在于政治改革方面。因為，如果作為一種 政治改革,居委會在社會治理中的作用就不應(yīng)該僅僅在于“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”, 它還應(yīng)該是一支代表居民眾利益、參與政府管理、監(jiān)督政府公共資源使用的力量，顯然居委 會不具后一種性質(zhì)?？傊?只要社區(qū)建設(shè)被作為一項政府行政事業(yè)來理解,無論在組織形式上做什么樣的選擇, 其目標(biāo)都必然是追求城市行政管理的效率，追求城市基層社會的穩(wěn)定和控制，它能給予城市自 主、自治社會的生長空間是有限的，城市中的國家與社會的關(guān)系不會產(chǎn)生基本性的變化。三、作為社會事業(yè)的社區(qū)建設(shè)如果將社區(qū)建設(shè)作為一項社會事業(yè)來理解，那就意味著社區(qū)建設(shè)是一個從居民自己的需 求和愿望出發(fā)，在政府的支持和

19、引導(dǎo)下,依靠居民對社區(qū)建設(shè)的自主參與來實現(xiàn)的事業(yè)，聯(lián)合 國在1955年的通過社區(qū)發(fā)展促進社會進步文件中提出的幾條原則鮮明的表達了這一點:(1) 全面的社區(qū)發(fā)展需要多目標(biāo)和多方面的協(xié)調(diào)行動;(2)改變居民態(tài)度與改善物質(zhì)環(huán)境同等重 要;(3)社區(qū)發(fā)展要促進居民參與，提高地方行政效率;(4)選拔、鼓勵和訓(xùn)練地方領(lǐng)導(dǎo)人才是一 項主要的工作;(5)要特別重視婦女和青年的參與,擴大參與基礎(chǔ);(6)社區(qū)發(fā)展有賴于政府的積 極參與和協(xié)作;(7 )需要完整的政策，建立專門的機構(gòu)，運用地方和國家的資源，并進行研究、實 驗和評估；(8)充分運用地方、全國、世界的民間組織資源?？梢哉f，從社會事業(yè)的角度來認識, 社區(qū)建

20、設(shè)是一個要通過政府、團體和居民的共同協(xié)作，提高社區(qū)的發(fā)展水平和生活質(zhì)量，建立 良好的社區(qū)內(nèi)部人際關(guān)系，培養(yǎng)居民的民主意識和自治、互助能力，提倡有利于社會進步的事 業(yè)。顯然，要實現(xiàn)這項事業(yè),就必須在城市中培育和發(fā)展多樣化的居民自治性組織，即非政府非 盈利性的功能組織，通過它們將居民組織起來成為承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的主要行動者。從企業(yè)轉(zhuǎn)移 出來的大多數(shù)社會職能和紛繁復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)不是由政府來包辦，而是由這些活躍在社區(qū)建 設(shè)領(lǐng)域的非政府非盈利性的功能組織來承擔(dān)。對于社區(qū)建設(shè)而言，多樣化的非政府非盈利性 功能組織的存在意義在于：首先,這些組織是建立在居民自愿參與基礎(chǔ)上的，是一種自組織力量,因此它比他組織力量

21、更具有凝聚社區(qū)居民的功能和行動效率。其次,這些組織既然是自組織的，它必定是建立在居民自己某一特定的利益或價值追求上, 因此它具有更強的社會動員基礎(chǔ)，在履行社區(qū)建設(shè)的職能時有助于其組織朝專門化的方向發(fā) 展，從而提高社區(qū)服務(wù)的水平，弱化目前在街道或居委會工作人員中存在的追求行政科層地位 的沖動。例如，社區(qū)對老年人的服務(wù)可以由熱心于老年關(guān)懷事業(yè)的人士通過自組織形式，發(fā)展 出專業(yè)化的老年服務(wù)功能群體;社區(qū)對偏差行為青少年的關(guān)懷可以由熱心于青少年教育事業(yè) 的人士通過自組織形式，發(fā)展出專業(yè)化的青少年服務(wù)功能群體。第三，這些組織作為獨立的行動者和非政府非盈利形象有助于他們多渠道吸收非政府的 資源，從而減輕政

22、府在社區(qū)公共產(chǎn)品供給上的資源壓力。當(dāng)然，這種非政府非盈利性功能組織只能建立在居民自愿參與基礎(chǔ)上的。相信會有許多人 懷疑我們現(xiàn)在是否具備這種居民積極、主動參與社區(qū)事務(wù)，建構(gòu)獨立的自愿性組織的條件。 確實,從居民參與居委會活動的實踐來看，居民的自主參與程度是不高的，但這是否就意味城 市居民缺乏參與和自治意識？如果我們看一看商品住宅小區(qū)的業(yè)委會,就可以看到居民的參 與程度有多高。為什么存在以上差別?其實回答很簡單。在商品住宅小區(qū)相互依存的物業(yè)利 益是業(yè)主委員會存在和業(yè)主積極參與的基礎(chǔ)。但居委會的參與基礎(chǔ)是什么?如果只是推選一 些人來協(xié)助完成政府交辦的工作，人們?yōu)槭裁匆獏⑴c選舉？如果政府用來發(fā)展社區(qū)的

23、一切公 共資源都是由政府決定如何安排，而不是根據(jù)居民的意愿來安排,人們?yōu)槭裁匆リP(guān)注居委會 的活動?民主、自治不是抽象的，人們積極、主動、自愿參與某一個組織一定是該組織代表了 自己的利益;人們積極、主動、自愿參與某一項活動一定是該活動與自己的志趣相關(guān)。在討 論社區(qū)建設(shè)的必要性時，一般都會提到政府轉(zhuǎn)變城市管理結(jié)構(gòu)的必要,關(guān)注這股自上而下的社 區(qū)建設(shè)推動力量,但很少注意來自基層的自下而上的社區(qū)建設(shè)推動力量。但事實上自下而上 的推動社區(qū)建設(shè)的力量已經(jīng)在我國城市社會中形成并在迅速發(fā)展，這股力量源于以下幾個方 面：第一,居民私有房產(chǎn)的形成導(dǎo)致的從經(jīng)濟利益出發(fā)對社區(qū)事務(wù)的關(guān)注。在所有住宅都屬于 公房的時候

24、，人們不太關(guān)心住宅環(huán)境的保護，因為那是“公家的事情”。但當(dāng)住宅私有化后，住宅 的保值和升值是每一個業(yè)主關(guān)心的事情，而住宅的價值與社區(qū)環(huán)境緊密相連。近年來城市中 不乏見到的居民為了保護社區(qū)內(nèi)的綠地或抗議周邊環(huán)境中的噪音污染、空氣污染而舉行的抗 議活動正是這股自下而上推動社區(qū)建設(shè)力量的顯現(xiàn)。第二，隨著社會進步和人們生活水平的提高，居民從提高社區(qū)生活質(zhì)量的利益要求出發(fā)對社區(qū)事務(wù)的關(guān)注。這種關(guān)注會涉及社區(qū)生活和社區(qū)服務(wù)的方便和優(yōu)質(zhì)。第三，隨著物質(zhì)生活水平提高和精神生活需求增長,居民從豐富閑暇生活、追求個性表達的 利益要求出發(fā)對社區(qū)事務(wù)的關(guān)注。這種關(guān)注更具有個體性、自主性、社群性。因此,在談?wù)撋鐓^(qū)建設(shè)時

25、絕不能忽視這股自下而上的推動力量，認識不到這股力量的存在 就認識不到民眾在社區(qū)建設(shè)中的主動性、主體性,就認識不到培育和發(fā)展自愿性功能組織的 重要性。當(dāng)我們把自愿性功能組織作為社區(qū)建設(shè)的主體來建議認識時，我們也必須意識到社區(qū)的 概念不能停留在以居委會為范圍的空間里，社區(qū)也是一個精神層面、互動層面的概念。每一 個自愿性功能組織本身以及由這個組織的活動所連接起來人群就是一個社區(qū),人們通過這個 社區(qū)的活動增進了互動，加深了了解，滿足了物質(zhì)或精神層面的需求，從而增進了社會的凝聚 力。比如，一個以老年照顧為目標(biāo)的自愿性功能組織的服務(wù)對象是由自身的活動能力決定的, 它可以局限在一個居委會的范圍,但也可以擴展

26、到一個街道或者更大的范圍?？梢韵胂?，由這 些自愿性功能組織而不是由居委會這一地域性組織來承擔(dān)許多社區(qū)建設(shè)職能,尤其是公益性 公共資源的使用和公共產(chǎn)品的供給上，前者比后者可能更有效率。將社區(qū)建設(shè)理解為一項社 會事業(yè)絕不意味政府不再是行動主體,不再負有責(zé)任。在世界各國的社區(qū)建設(shè)中，政府的作用 都是不可忽視的。但是政府的角色是對社區(qū)建設(shè)作出規(guī)劃和指導(dǎo)，是為社區(qū)建設(shè)提供必要的 財政支持和相關(guān)政策，并不是政府辦社區(qū)。例如在香港，政府提供給社區(qū)建設(shè)的經(jīng)費占總經(jīng)費 的70%80%;澳大利亞在老人服務(wù)資金中，政府占60%,在各種民間團體的活動經(jīng)費中，政府 占56%;美國城市則有專門的社區(qū)基金會負責(zé)籌款。社區(qū)建

27、設(shè)既然是一項政府、居民、企業(yè)、 非政府非盈利組織共同協(xié)作的社會事業(yè),政府當(dāng)然具有“話事權(quán)”，但它不具有惟一的“話事權(quán)”， 社區(qū)建設(shè)應(yīng)該是一個在多主體共同組成的機構(gòu)中得到規(guī)劃和指導(dǎo)。這里有一個誤區(qū)必須指出, 即認為只要是政府出錢，得到政府財政支持的組織就必須對政府負責(zé)，二者之間的關(guān)系就是領(lǐng) 導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在一個自主社會得到充分發(fā)育的國家里，各種自愿性組織是以自己合理、 科學(xué)、完善的社區(qū)服務(wù)計劃向包括政府和各種捐贈機構(gòu)和個人爭取資金,自愿性組織除了在 自己承諾的社區(qū)服務(wù)項目上接受捐贈者的評估和審查外，并不接受政府或捐贈者的行政領(lǐng)導(dǎo)， 它必須以自己優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)爭取繼續(xù)生存的合法性和資源。總結(jié)許多

28、國家社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗,以下幾個方面是取得社區(qū)建設(shè)這一社會事業(yè)成功的重要 因素：1政府對社區(qū)建設(shè)負有明確的責(zé)任。一些國家使用法律的形式來確定和規(guī)范政府在社區(qū) 建設(shè)中的角色，例如美國在城市憲章中都會明確規(guī)定市長、市議會、區(qū)長、區(qū)政府委員會與 社區(qū)委員會的關(guān)系。一般來講,在國外的社區(qū)建設(shè)中，政府的角色是規(guī)劃、指導(dǎo)、給以經(jīng)費資 助的職責(zé)，但不具體操辦。2多渠道的社區(qū)建設(shè)籌資方式。政府、基金會、教會、企業(yè)、個人等都是籌資來源。有些國 家設(shè)有專門的社區(qū)基金會負責(zé)籌款。3大量自治性或半自治性的非政府、非盈利性組織，而且他們中許多是按照專業(yè)化的方式 建立的。比如針對婦女的團體,針對家庭暴力的團體，針對殘疾人的團

29、體。這些組織是社區(qū)建 設(shè)的具體操辦者,真正的行動者，他們是靠自己積極有成效的工作來爭取各類經(jīng)費支持。4訓(xùn)練有素的社會工作專業(yè)人員和大量的社區(qū)自愿者。只要我們將社區(qū)建設(shè)理解為一項政府行政事業(yè)，社區(qū)建設(shè)的制度架構(gòu)必定會依賴于現(xiàn)有 的政府行政架構(gòu),目前在絕大多數(shù)城市所建立的所謂二級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)實際上 只是將計劃體制下已經(jīng)存在的市、區(qū)、街、居委這樣一個行政架構(gòu)的基層組織加以強化。但 是，如果我們將社區(qū)建設(shè)理解為一項社會事業(yè),現(xiàn)有的行政架構(gòu)就難以滿足其要求，它需要制 度重建。新的制度應(yīng)該滿足以下要求：在政府正式科層體制下存在一個既非“官治”也非“民治”，而是“官民共治”的機構(gòu),姑且把 它叫做

30、“社區(qū)建設(shè)委員會”。這個機構(gòu)由包括政府在內(nèi)的各種行動主體組成它的職責(zé)是指導(dǎo)、 規(guī)劃社區(qū)建設(shè)，籌募社區(qū)建設(shè)資源，聘請專家審理各類自愿性功能組織的工作計劃和對公共資 源的申請。它是社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃、管理機構(gòu)。建立一個法制化的、多渠道的社區(qū)建設(shè)資金籌措制度,社區(qū)建設(shè)資金的使用不是由行政官 員依據(jù)行政需要和行政權(quán)力作出決定,而是由社區(qū)委員會根據(jù)社區(qū)居民的需要做出決定，社區(qū) 建設(shè)公共資源的使用置于社會的監(jiān)督之下。建立一個有助于自愿性功能組織培育和自主發(fā)展的法制空間。四、目標(biāo)選擇的比較社區(qū)建設(shè)作為一項政府行政事業(yè),它所帶來的最大收益是城市管理的行政效率得到保證。 因為它有一個比計劃時代更為深入基層社會的科層

31、架構(gòu)和嚴密的行政管理系統(tǒng)，從而使政府 意志能夠快捷的抵達社會基層,有利于政府對城市基層社會的管理和控制。但政府必須付出 以下成本：1經(jīng)濟成本。當(dāng)社區(qū)建設(shè)是一項政府行政事業(yè)時，意味著政府不可避免地會把大量社會性 事務(wù)納入自己的工作并擴充政府工作人員，而這種社區(qū)建設(shè)吸納資源的能力有限，政府有可能 成為社區(qū)建設(shè)的惟一經(jīng)濟來源。但大量政府資源的投入并不一定效益最大，因為當(dāng)社區(qū)建設(shè) 是一項政府行政事業(yè)時,官員們追求的是行政“政績”，許多投入并非從社區(qū)居民的需要出發(fā), 而是服從于上級的評估和外在的形象。2政治成本。隨著經(jīng)濟改革的成功,基層政治改革的問題也被提到議事日程,農(nóng)村村民直選 開始了這一改革的進程,隨著而來的是城市居民直選。但是只要我們把社區(qū)建設(shè)作為一項政 府行政事業(yè)來進行,城市基層政治改革就不可能有實質(zhì)性進展，