競合關(guān)系整理

1、“競合式”：地方政府間橫向關(guān)系的新走向地方政府間橫向關(guān)系 既體現(xiàn)為地方政府間平行的橫向關(guān)系，即同級地方政府間的關(guān)系; 也體現(xiàn)為地方政府間斜交的橫向關(guān)系,即不同級的不同地區(qū)的地 方政府間關(guān)系。無論哪種形式的橫向關(guān)系，地方政府間均不存在 指導與被指導的關(guān)系，更不存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。本文通過 相應(yīng)的描述和分析認為，在現(xiàn)有的條件下“，競合式”范式的地 方政府間橫向關(guān)系應(yīng)是既現(xiàn)實又理想的制度選擇，它將為理順并 重塑地方政府間橫向關(guān)系提供一種比較新穎的方式。政府間的低水平競爭必然導致地方保護主義。在市場經(jīng)濟日 益完善的今天，各地區(qū)在經(jīng)濟上存在著一定的競爭關(guān)系。一些地 方政府出于自身利益的考慮,在行政區(qū)

2、范圍內(nèi)構(gòu)筑起了自我封閉、 自我配套的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系，人為地進行“超經(jīng)濟強制性”封鎖。 地方保護主義使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有悖于區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展方 向，加強了地方政府間相互分離的趨勢以及地方政府對中央政府 的離心傾向，成為危及整個社會穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展的潛在因素。政府間的低水平競爭致使要素市場分割化。地方政府具有強 烈的屬地經(jīng)濟觀念,在地際競爭中，往往視行政邊界為“經(jīng)濟邊 界”，有意識地限制生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)自由流動,人為地分割要 素市場，使區(qū)域性的有序、競爭的統(tǒng)一市場難以形成。政府間的低水平競爭造成地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化。由 于行政區(qū)域的獨立性和排它性，在發(fā)展上基本是各自為政，缺 乏系統(tǒng)的地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，

3、工業(yè)生產(chǎn)門類齊全自成體系，造 成重復建設(shè)和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。區(qū)域之間重復建設(shè)、產(chǎn)業(yè) 結(jié)構(gòu)“同構(gòu)化”不僅導致了資源的浪費,而且給區(qū)域經(jīng)濟發(fā)揮 比較優(yōu)勢，分工協(xié)作發(fā)展帶來障礙，并且是形成統(tǒng)一市場的一 大阻力。三、劉漢屏則明確的將地方政府競爭定義為“一個國家內(nèi)部不同行政區(qū)域地方政府之間 提供公共物品，吸引資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、法 律制度、政府效率等方面開展的跨區(qū)域政府間的競爭?！?筆 者從提升地方政府競爭力的角度,提出如下政策建議。地方政府競爭行為之所以會帶來整體的效率損失，使雙方陷入 “囚徒困境”,是因為每一個地方政府都追求自身的利益最大化, 是一種非合作的博弈，其結(jié)果只能是“雙虧”。

4、如果雙方加強交 流與合作，則會取得“雙贏”。目前首先要解決以下幾方面的問 題。發(fā)展管理機構(gòu)。第二，建立健全規(guī)范各級政府行為的法律、法規(guī), 增加約束。由于政策不具有連續(xù)性和穩(wěn)定性，區(qū)域政策的制定和 實施往往需要一個相對權(quán)威、穩(wěn)定和連續(xù)的法律環(huán)境。鑒此，有 必要制定政府間關(guān)系法、地方政府職能法、區(qū)域規(guī)劃法等，對各 級政府的職能、權(quán)限、機構(gòu)的組織體系以及政府行為的方式和程 序等進行合理的設(shè)定，并通過法律加以規(guī)范化，使各級政府的權(quán) 力和職能依法設(shè)定,行為方式和行為程序能依法運作。第三，構(gòu)筑“復合行政”，解決當代中國區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū) 劃沖突。所謂“復合行政”，就是在經(jīng)濟全球化背景下，為了促進 區(qū)域

5、經(jīng)濟一體化，實現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層 級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的 多中心、自主治理的合作機制。在計劃經(jīng)濟時代形成的以省級行 政區(qū)為單位的行政區(qū)經(jīng)濟，對推動我國社會主義生產(chǎn)力的發(fā)展起 著主導作用。然而，在經(jīng)濟市場化進程中，行政區(qū)經(jīng)濟使區(qū)域經(jīng)濟 發(fā)展有悖于區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展方向。我們認為，行政區(qū)劃的 調(diào)整并不能徹底解決“行政區(qū)經(jīng)濟”所帶來的問題，因為區(qū)域的 界限永遠都是存在的。即使調(diào)整行政區(qū)劃，也會帶來新的“行政 區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)象。與其承擔因行政區(qū)劃調(diào)整帶來的巨大成本，不如 強調(diào)行政區(qū)之間的合作與協(xié)調(diào)，而“復合行政”正是行政區(qū)之間 的合作與協(xié)調(diào)的有效方

6、式。口競合：我國地方政府間競爭的理想狀態(tài)毛彩菊（湖北師范學院政法學院，湖北黃石435002）建立平等互信的政治對話機制。對話機制必須依托平等互信的政治基礎(chǔ)，這是地方政府間競合關(guān)系得以建立的首要條件，也是 其他相應(yīng)機制得以建立健全的政治前提。由于我國幅員遼闊，各 地的經(jīng)濟發(fā)展水平很不一致，形成了不同的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域。比如， 長三角經(jīng)濟發(fā)展區(qū)、珠三角經(jīng)濟發(fā)展區(qū)、京津唐經(jīng)濟發(fā)展區(qū)、東 北老工業(yè)基地、西部區(qū)域等等。而在這每一區(qū)域內(nèi)部，各地方的 經(jīng)濟發(fā)展亦不同步，因而它們之間的關(guān)系可以說是紛繁復雜。比 如，長三角各城市政府間的關(guān)系就很微妙。江、浙、滬15個核 心城市等級分明，但又互不隸屬，形了一個無直接隸

7、屬關(guān)系的等 級鏈，即“省級城市（上海）副省級城市（南京、杭州、寧波）地級中心城市（蘇州、無錫、紹興等其他城市）”。這一等級鏈既凸現(xiàn)出15個城市法律地位的不平等，也凸現(xiàn)出它 們之間政治地位的不平等。而法律地位和政治地位的不平等，加 大了平等對話和有效協(xié)調(diào)的難度。在這種情況下，平等的政治對 話機制不可能真正建立起來，從而阻礙一體化進程的順利進展。 而法律與政治地位的不平等，其邏輯延伸必然會拓展到互信領(lǐng)域， 從而影響到互信的水平。因此，地方政府間競合關(guān)系的建立，有 賴于平等互信的政治對話機制的盡早建成。建立互惠互利的利益調(diào)節(jié)機制。利益關(guān)系是政府間關(guān)系中最根 本、最實質(zhì)的關(guān)系。利益調(diào)節(jié)機制必須本著差別

8、原則和互惠性理念，才能提供一種恰當?shù)睦婕嫒?。政府間關(guān)系實際上是一種“權(quán) 力配置和利益分配的關(guān)系”，而其內(nèi)涵“首先應(yīng)該是利益關(guān)系， 然后才是權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系、公共行政關(guān)系。前者決定后三者， 后三者是前者的表現(xiàn)。四者并列，以利益關(guān)系為先，才是政府之 間關(guān)系的真正內(nèi)涵”3。因此，利益關(guān)系成為地方政府間關(guān) 系的核心問題。當利益調(diào)節(jié)機制運作良好時，地方政府間關(guān)系發(fā) 展就比較順利；反之，當利益調(diào)節(jié)機制失靈或激勵乏力時，地方 政府間關(guān)系發(fā)展就比較緩慢，甚至還可能出現(xiàn)一定程度的倒退。建立及時高效的問題磋商機制。在地方政府的競合過程中，肯 定會出現(xiàn)許多區(qū)域性的重大問題。比如統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題、 生態(tài)環(huán)境

9、保護問題、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理布局問題等等，這就需要各參 與政府能夠建立起及時高效的問題磋商機制，以擺脫非合作博弈 的困境。比如現(xiàn)階段長江三角洲地區(qū)所建立的?。ㄊ校╅L聯(lián)席 會議和長三角市長峰會就已經(jīng)帶有問題磋商性質(zhì)。但由于一些地 方政府領(lǐng)導人沒有完全意識到問題的重要性，或者即使是意識 到了問題的嚴重性和危害性，但鑒于集體行動的邏輯是否一致還 存在著不確定性和“判斷的艱難”4，因此，在問題磋商機 制缺失的情況下，各地方政府比較理性的選擇就是不作為或無作 為。一個最具有解釋力的例子就是生態(tài)環(huán)境問題中的“太湖悲劇”5。因此，盡快建成及時有效的問題磋商機制具有緊迫的現(xiàn)實意義。建立暢通的信息交互機制。地方政府競

10、合關(guān)系的形成和鞏固，需要不同地方在經(jīng)濟信息上形成互動關(guān)系，其 中最主要的是政策或決策信息，包括各行政區(qū)域在協(xié)商的基礎(chǔ)上 形成一系列相互支持的-38 -政策；各個地區(qū)的經(jīng)濟政策要避開 對競合雙方不利的內(nèi)容；各個地區(qū)經(jīng)濟政策內(nèi)容及其變化的透明 度的提高。為了使區(qū)域間的資源配置達到最優(yōu)狀態(tài)，各地方之間 經(jīng)濟政策和相關(guān)措施必須盡可能公開，以最大限度地減少由于相 互之間實行信息封鎖而導致的合作風險。另外，還必須建立各地 方之間經(jīng)濟政策及其變化的政策信息交互機制。通過網(wǎng)絡(luò)、傳媒 和各種信息渠道，定期地、詳盡地將本地方的經(jīng)濟政策信息發(fā)布 出來。建立合理的利益補償機制。按照博弈論的觀點，作為制度交易 博弈的行

11、為主體，各方關(guān)注的都是自己一方的現(xiàn)實和未來利益。 由于我國目前地方之間的博弈往往是多主體的，而這些主體之間 彼此的經(jīng)濟發(fā)展水平又各有差異，這就使得有的地方可能在一定 時期的合作中得到的利益十分有限，或者甚至一時還不能獲取什 么利益，這勢必會影響相關(guān)地方繼續(xù)合作的積極性。如果這種弱 勢地方因利益得不到保障而退出合作，再次進行“地方保護”的 可能性就極大。因此，在一定的利益分享機制外，還必須建立起 對這些弱勢地方的利益補償機制。由于我國是單一制主權(quán)國家， 因而這種利益的補償應(yīng)該主要由中央政府來承擔。比如由中央實 施對弱勢地方的政策傾斜和財政補貼制度等等。建立嚴格的行為約束機制。為了防止地方政府競合

12、中的機會主 義行為，保障區(qū)域經(jīng)濟合作關(guān)系的健康發(fā)展，就需要建立一種區(qū) 域合作的行為約束機制。這個機制的構(gòu)成要件應(yīng)包括區(qū)域合作各 方在合作關(guān)系中應(yīng)遵守的規(guī)則、在違反區(qū)域合作條款后應(yīng)承擔的 責任、對違反區(qū)域合作規(guī)則所造成的經(jīng)濟和其他方面損失應(yīng)做的 經(jīng)濟賠償?shù)取?.地方之間建立區(qū)域合作聯(lián)席會議。盡管中央政府在促進地方政 府合作中發(fā)揮著重要的作用，但地方政府畢竟是區(qū)域合作的主要 參與者，因此，建立一個反映各地方政府意愿、能獲得區(qū)域內(nèi)各 政府普遍認同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機 構(gòu)，是地方政府合作機制能夠真正建立的關(guān)鍵所在。借鑒國內(nèi)外 區(qū)域合作組織的先進經(jīng)驗，地方政府合作需要建立起系統(tǒng)的

13、聯(lián)席 會議機制。區(qū)域合作聯(lián)席會議體系可以分為五個層次：第一層次 為地區(qū)行政長官會議，每年至少召開一次；第二層次為部門首長 會議，每年至少召開一次；第三層次為常設(shè)代表委員會，主要負 責處理合作的日常事務(wù)；第四層次為各專門委員會和工作組，負 責具體領(lǐng)域的工作；第五層次為執(zhí)行委員會，主要負責具體合作 事項的運行狀況調(diào)查、監(jiān)督和執(zhí)行。在該聯(lián)席會議機制中，首先 由常設(shè)代表委員會制定合作項目計劃，然后由部門首長會議討論 并從中挑選后報行政長官會議確定，最后報各地方人大通過以進 入實施階段。各專門委員會和工作組主要對由常設(shè)委員會提出的 專業(yè)性問題和具體項目負責評價和可行性分析。執(zhí)行委員會主要 行使監(jiān)督職責，

14、對不承擔規(guī)定義務(wù)的成員通過特定方式使其盡快 履行。3.鼓勵建立各類半官方及民間的跨地區(qū)的民間組織。各級政府應(yīng) 積極推進體制改革，打破阻礙民間組織發(fā)展的制度障礙，為民間 組織發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，組建跨地區(qū)的民間組織，以民間 的力量自下而上地推進區(qū)域政府合作。筆者認為，以民間力量推 動經(jīng)濟合作，不僅具有成本低、見效快的-39 -優(yōu)勢，而且民間 組織自身的思想框框少，沒有地區(qū)利益等方面的影響。因此，在 現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，應(yīng)當充分重視民間組織在區(qū)域合作中的推 動作用，民間組織的主要職責是研究區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和推進地區(qū)協(xié) 作。具體形式可有不同層次：一是可建立以各類專家為主體的組 織機構(gòu)，如“長江三角洲

15、經(jīng)濟一體化發(fā)展咨詢委員會”、“長江 三角洲經(jīng)濟協(xié)調(diào)聯(lián)合會”、“長江三角洲經(jīng)濟一體化促進會”等。 這些組織機構(gòu)不同于一般的研究機構(gòu)，它應(yīng)成為地方政府決策的 咨詢參謀機構(gòu)。二是充分發(fā)揮行業(yè)組織在地方政府合作中的積極 作用。這里的關(guān)鍵是，行業(yè)協(xié)會要突破行政區(qū)劃障礙，組成跨地 區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟，共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場 規(guī)劃，推進區(qū)域市場秩序建立，探索區(qū)域各類市場資源的聯(lián)接和 整合等。三是可組建跨地區(qū)股份制區(qū)域性集團公司?？鐕臼?打破國家之間關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的最有效方式，同樣，跨區(qū)公司 也是打破區(qū)域封鎖格局最好的方式。因而，要倡導組建各地相互 參股的跨地區(qū)的超級巨型企業(yè)集團，這既是參與國際競爭的需要， 也是打破地區(qū)封鎖、優(yōu)化資源配置、增強綜合競爭力的需要。當 然，這種超級企業(yè)集團不應(yīng)是行政的捏合，而要遵循市場規(guī)律?？梢蕴剿魍ㄟ^跨地區(qū)強強聯(lián)合組成具有規(guī)模和競爭力的龍頭企 業(yè)，再通過龍頭企業(yè)聯(lián)合、控股區(qū)域內(nèi)的上下游配套企業(yè)，形成 由緊密層和松散層組成的巨首先應(yīng)區(qū)分“競合”與“合作”的關(guān)系。一是?！案偤稀北取昂?作”更準確。因為在一般人的觀念中，“競爭”與“合作”似乎 構(gòu)成一對反義詞，兩者是一種“有我無你、有你無我”的關(guān)系， 而實際上，兩者是可以共存的。競爭只有建立在合作的基礎(chǔ)上， 才有可能走向“整體利益”；同樣，合作只有建立