公共利益的理解

1、重慶“釘子戶”案件中的“公共利益”案件經(jīng)過2004年，重慶南隆房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與重慶智潤(rùn)置業(yè)有限公司共同對(duì)九龍坡區(qū)鶴興路片區(qū)進(jìn)行開發(fā)，鶴興路片區(qū)地處當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)核心地段，但80左右的建筑系危房。拆遷工作從2004年9月開始，該片區(qū)280戶均已搬遷，僅剩一戶未搬遷。從2006年9月14日到2007年2月9日，該“釘子戶”戶主吳蘋和開發(fā)商進(jìn)行了三次協(xié)商。第一次協(xié)商，吳蘋除提出在原拆遷范圍內(nèi)還營(yíng)業(yè)房，“一樓還一樓，二樓還二樓，朝向不變，左右均可”，還提出兩項(xiàng)共計(jì)500余萬元的賠償。因無法滿足該要求，雙方首次接觸不歡而散。12006年9月18日，雙方進(jìn)行第二次協(xié)商。吳蘋又提出：“補(bǔ)償樓頂10平方米斷水

2、冒亭和85平方米違章建筑，賠償被盜物品(價(jià)值12萬)、裝修補(bǔ)償18萬”，并盡早提供相同面積過渡門面等。從談話筆錄中看，因吳蘋要求按原面積安置，且不補(bǔ)差價(jià)，雙方未達(dá)成共識(shí)。第三次協(xié)商，開發(fā)商再次讓步，提供了拆遷紅線內(nèi)同樣大小的臨街門面與二層，這是原來拆遷方案中沒有、專門按吳蘋要求提供的。同時(shí)針對(duì)吳蘋在三次協(xié)商中提出的要求，提供72萬元的賠償；但吳蘋需要支付的，是新房與舊房之間大約70萬元左右的差價(jià)。 2九龍坡區(qū)房管局于2007年1月11日下達(dá)了拆遷行政裁決書，并于2月1日向九龍坡區(qū)人民法院提起了先予強(qiáng)制拆遷申請(qǐng)書，法院受理了此案。3月19日，九龍坡區(qū)法院組織九龍坡區(qū)房地產(chǎn)管理局、吳蘋、重慶南隆房

3、地產(chǎn)開發(fā)有限公司進(jìn)行了聽證，并當(dāng)庭裁定限吳蘋夫婦在3月22日前自動(dòng)搬遷。3月23日，案件進(jìn)入執(zhí)行程序。 3月25日，吳蘋向九龍坡區(qū)法院提出要求院長(zhǎng)接待，當(dāng)日法院院長(zhǎng)和執(zhí)行法官接待了吳蘋，表示愿意協(xié)商。3月26日，九龍坡區(qū)法院組織拆遷雙方進(jìn)行了協(xié)商，由于拆遷雙方存在較大分歧，協(xié)商未果。法院于當(dāng)日發(fā)出執(zhí)行通知，責(zé)令吳蘋夫婦在3月29日前自動(dòng)搬遷。 33月30日，九龍坡區(qū)法院發(fā)布公告，責(zé)令在2007年4月10日前自動(dòng)搬遷，并將九龍坡區(qū)鶴興路區(qū)17號(hào)房屋交重慶南隆房地產(chǎn)開發(fā)有限公司拆遷，否則法院將依法實(shí)施強(qiáng)制拆除。4月2日，重慶智潤(rùn)置業(yè)有限公司和吳蘋夫婦達(dá)成協(xié)議。吳蘋夫婦接受異地商品房安置，自愿搬遷，

4、并獲得90萬元營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償。 4爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一：公共利益還是商業(yè)利益？在當(dāng)?shù)卣烷_發(fā)商看來，此次拆遷是根據(jù)國(guó)務(wù)院城市房屋拆遷管理?xiàng)l例和重慶市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例進(jìn)行的，符合國(guó)家規(guī)定的條件和程序，政府是在依法行政，開發(fā)商也是在依法行使權(quán)利。也就是，根據(jù)上述兩個(gè)法規(guī)，政府有權(quán)單方?jīng)Q定對(duì)城市某個(gè)區(qū)域進(jìn)行拆遷改造，無需經(jīng)過拆遷戶同意；對(duì)拆遷造成的損失，政府可以補(bǔ)償，但補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不是協(xié)商確定，而是由政府根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定。 5另外，當(dāng)?shù)卣J(rèn)為，鶴興路片區(qū)“是一片老舊城區(qū)，拆不拆，不是涉及到開發(fā)商的利益，而是涉及到老百姓的公共利益，那里的老百姓都希望改善自己的居住、交通等條件。” 符合憲法第13條關(guān)于財(cái)

5、產(chǎn)征收的公共利益條件規(guī)定。因此，拆遷戶既沒有同意或不同意拆遷的權(quán)利，也沒有主張補(bǔ)償數(shù)額的發(fā)言權(quán)，只能被動(dòng)地接受給定的拆遷補(bǔ)償方案。因而，吳蘋夫婦拒絕拆遷并漫天要價(jià)，是沒有法律依據(jù)的。 6而在吳蘋夫婦看來，此次拆遷是商業(yè)開發(fā)行為，不屬于憲法第13條第3款規(guī)定的“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的情形，他們與開發(fā)商是平等民事主體之間的協(xié)商、合作關(guān)系，因而拆遷戶不僅有主張補(bǔ)償數(shù)額的權(quán)利，而且有不同意拆遷的權(quán)利。如果開發(fā)商不同意他們提出的條件，他們就可以拒絕搬遷。7公共利益具有不確定性按照臺(tái)灣學(xué)者陳新民的觀點(diǎn)，公共利益的不確定主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，利益內(nèi)容

6、不確定?！袄妗笔潜恢黧w所獲得或肯定的“積極的價(jià)值”，“利益”與“價(jià)值”密切相關(guān)。而“價(jià)值”是人類的“精神行為”，是主體對(duì)客體所作“價(jià)值判斷”后得到的“積極的結(jié)果”。這種“價(jià)值”判斷所形成的利益概念具有不確定性，不僅包括物質(zhì)上的利益，還包括形而上屬于理想式的利益，如文化、風(fēng)俗及宗教等利益。 8第二，受益對(duì)象不確定。公共利益概念最復(fù)雜的特征就在于其“受益對(duì)象”的不確定性。享有利益的主體是公共（公眾、大眾）。何謂“公共”是探討公共利益的公法學(xué)者最為困惑之處。我國(guó)學(xué)者王利明教授也認(rèn)為，公共利益在受益對(duì)象上具有不確定性。 9公共利益的受益人不是某個(gè)具體的個(gè)人或群體。一般來說，其受益對(duì)象是不特定的大多數(shù)

7、人。該不特定的大多數(shù)不必是社會(huì)全體成員，也可能只是某一個(gè)階層，例如，在有些國(guó)家，消費(fèi)者的利益也稱為公共利益，這主要是因?yàn)橄M(fèi)者本身也是一個(gè)不特定的群體。所以，即使在一個(gè)小區(qū)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，如果其中建設(shè)了學(xué)校、醫(yī)院，即使其主要是服務(wù)于小區(qū)，但其也使不特定的人分享了教育、衛(wèi)生等方面的利益，因而在一定10程度上也體現(xiàn)了社會(huì)公共利益。另一位民商法學(xué)者劉俊海也認(rèn)為，既然公共利益的內(nèi)涵和外延很模糊，國(guó)民個(gè)體又往往缺乏對(duì)“公共利益”一詞的解釋權(quán)和話語權(quán)，往往導(dǎo)致一些強(qiáng)勢(shì)的政府部門甚或開發(fā)商等利益集團(tuán)濫用“公共利益”的尚方寶劍，堂而皇之地圖謀并非公共利益的部門或者企業(yè)私利，即使權(quán)利人利益受損?！肮怖妗钡牧?/p>

8、法定義不明確容易導(dǎo)致“公共利益”之濫用，影響到社會(huì)主義和諧社會(huì)之構(gòu)建。 11全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)對(duì)“公共利益”作出法定解釋。理由：第一，“公共利益”一詞不僅已經(jīng)是立法中的一個(gè)重要法律概念，而且出現(xiàn)的頻率極高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行有效的中國(guó)法律中，明確使用了“公共利益”表述的法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋共963件，其中法律77件（其中42件使用的是“社會(huì)公共利益”一詞），國(guó)務(wù)院行政法規(guī)107件，部門規(guī)章699件，司法解釋80件。很多法律法規(guī)及規(guī)章中，對(duì)公共利益的引述和規(guī)定反復(fù)出現(xiàn)。 12第二，公共利益概念在我國(guó)法律中使用混亂。 在立法層面上，與“公共利益”有關(guān)的詞有數(shù)十個(gè)，例如：公共利益、社會(huì)利益、社會(huì)公共利益、

9、國(guó)家利益、國(guó)家公共利益、集體利益、公眾利益等等。 概念表述上的混亂顯然不利于對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行限定，因此公共利益法律界定要解決的第一個(gè)問題就是在立法中規(guī)定應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一使用公共利益這一概念，使其成為一個(gè)規(guī)范的法律用語。13第三、司法解釋會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)對(duì)抗民主，以法官的統(tǒng)治代替人民的統(tǒng)治。第四、行政解釋能夠解決司法機(jī)關(guān)解釋的消極性，但行政權(quán)力與生俱來的擴(kuò)張性，又使得賦予其公共利益解釋權(quán)具有相當(dāng)?shù)奈ｋU(xiǎn)性，往往會(huì)導(dǎo)致對(duì)公民權(quán)利的侵犯。例 2006年5月8日光明日?qǐng)?bào)曾報(bào)道過陳杰人拒絕警方的濫查身份證行為。該事件中，長(zhǎng)沙火車站派出所教導(dǎo)員雷沙平 14認(rèn)為，“我們火車站派出所的職責(zé)，一是保障旅客人身財(cái)產(chǎn)安全，二是維護(hù)車

10、站治安秩序”，所以“查身份證是我們應(yīng)盡的義務(wù)”，其言下之意即是警察隨意查驗(yàn)身份證是出于“維護(hù)公共利益”的需要。 但是，根據(jù)我國(guó)2004年1月1日正式實(shí)施的居民身份證法第15條，警察在以下四種情況下可以檢查居民身份證，“一是對(duì)違法犯罪嫌疑人員需要查明身份的；二是依法實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管制的時(shí)候需要查明有關(guān)人員身份15的；三是發(fā)生嚴(yán)重危害社會(huì)治安突發(fā)事件時(shí)，需要查明現(xiàn)場(chǎng)有關(guān)人員身份的；四是法律規(guī)定需要查明身份的其他情況?！?其實(shí)，在實(shí)踐中，鐵路警察在查驗(yàn)乘客身份證時(shí)，并未說明任何理由；即使說明是以追查逃犯、保障社會(huì)安全的公共利益為由，也應(yīng)當(dāng)尊重公民的人格權(quán)。除非鐵路警察有確切證據(jù)證明有犯罪嫌疑，否則乘客有拒

11、絕查驗(yàn)身份證的權(quán)利。 16注意公共利益與國(guó)家利益不是一個(gè)概念廣義的公共利益應(yīng)該包括國(guó)家的、社會(huì)的利益；“公共利益是上位概念，社會(huì)利益與國(guó)家利益同為并列的下位概念” 其一，相對(duì)于國(guó)家利益，公共利益有時(shí)可以具有一定的地域性，如某一區(qū)域內(nèi)人們的共同利益；有時(shí)公共利益可能會(huì)具有跨越國(guó)境的性質(zhì)，如對(duì)多國(guó)河流的開發(fā)利益所涉及的公共利益可能會(huì)具有跨國(guó)境的特點(diǎn)。其二，公共利益與國(guó)家利益具有一定的17重合性，維護(hù)了國(guó)家利益，也有可能同時(shí)也就是對(duì)公共利益的維護(hù)，如國(guó)家加強(qiáng)國(guó)防建設(shè)確保國(guó)家安全，本身也是對(duì)公共利益的維護(hù)。其三，有時(shí)國(guó)家利益會(huì)對(duì)公共利益產(chǎn)生一定的危害，如國(guó)家為了國(guó)防建設(shè)開展武器試驗(yàn)，但該活動(dòng)會(huì)對(duì)試驗(yàn)區(qū)

12、人們的公共利益產(chǎn)生一定的危害。注意公共利益與社會(huì)利益也不同“公共利益”不同于“社會(huì)利益”。雖然社會(huì)18如同國(guó)家一樣作為最大共同體的存在經(jīng)?？梢源砉怖?，并且在我國(guó)的立法上，也往往出現(xiàn)將社會(huì)與公共利益放在一起使用的情況，但它們的差異仍然是存在的。公共利益的外延可以涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化各領(lǐng)域，而社會(huì)利益的主要內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)利益和文化利益，以維護(hù)社會(huì)的自治和良性運(yùn)轉(zhuǎn)為目的，并且排斥國(guó)家的肆意干涉。然而在社會(huì)與國(guó)家高度融合的情況下，社會(huì)利益與國(guó)家利益是重疊的，在社會(huì)與國(guó)家19分離的情況下，社會(huì)利益與國(guó)家利益分別代表著不同的利益領(lǐng)域，但它們都應(yīng)是從屬于公共利益的下位概念。 注意 公共利益與共同利益更是相

13、異?！肮怖妗辈煌凇肮餐妗?。這是兩個(gè)十分相似，極易混淆的概念，但其區(qū)別也是明顯的。公共利益始終要求其利益主體的社會(huì)公眾性，而共同利益的主體卻并不始終如此，它因共同體范圍的不同而有不同，有時(shí)甚至可以小到指兩個(gè)合伙人范圍的共有(共同)利益。 20我們?nèi)绾卫斫狻肮怖妗边@一概念公共利益與個(gè)體利益相對(duì)應(yīng)，二者的區(qū)別主要在于是否具有公共性，具有公共性的利益屬于公共利益，反之則屬于個(gè)體利益（含私人利益、集體利益）。那么，什么是公共與公共性？我國(guó)學(xué)者們探討了判斷公共利益的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)什么樣的公共利益才是真正的公共利益？主要代表觀點(diǎn)有“六性”說。 21即六條判斷標(biāo)準(zhǔn)： 第一，合法合理性。財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民不

14、可侵犯的基本權(quán)利，只有在法定條件下才可出于公共利益的考慮依法對(duì)基本權(quán)利加以克減和限制，故須堅(jiān)持法定與合法原則，也即法律保留和法律優(yōu)先。此外，關(guān)于公共利益的考慮，還應(yīng)符合比例原則，具有必要性與合理性。無論是個(gè)體利益，還是公共利益，利益的選擇應(yīng)在合理范圍內(nèi)進(jìn)行，以合理性為基本條件。 22第二，公共受益性?？v觀各國(guó)立法和行政實(shí)務(wù)，許多國(guó)家對(duì)于公共利益之“公共性”的理解都日益寬泛，凡國(guó)家建設(shè)需要、符合一般性社會(huì)利益的事業(yè)，都被認(rèn)為具有公共性，例如國(guó)民健康、教育、公共設(shè)施、公共交通、公共福利、文物保護(hù)等公共事業(yè)發(fā)展的需要。公共利益的受益范圍一般是不特定多數(shù)的受益人，而且該項(xiàng)利益需求往往無法通過市場(chǎng)選擇機(jī)

15、制得到滿足，需要通過統(tǒng)一行動(dòng)而有組織地提供。政府就是最大的、有組織的公共利益提供者，它運(yùn)用公共權(quán)力征收征用土地為全社會(huì)提供普遍的公共利益性服務(wù)。23第三，公平補(bǔ)償性。運(yùn)用公共權(quán)力追求公共利益必然會(huì)有代價(jià)，這就造成公民權(quán)利的普遍犧牲(損害)或特別犧牲(損害)。有損害必有救濟(jì)，特別損害應(yīng)予特別救濟(jì)，才符合公平正義的社會(huì)價(jià)值觀，這是現(xiàn)代法治的一個(gè)要義。 第四，公開參與性。以公共利益為由采取強(qiáng)制規(guī)劃、征收、征用等特殊行政措施，會(huì)嚴(yán)重影響到公民的基本權(quán)利，必須做到?jīng)Q策和執(zhí)行全過程的公開透明，依法保障24行政相對(duì)人的知情權(quán)、聽證權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等程序權(quán)利和民主權(quán)利的有效行使。如果在考量土地、財(cái)產(chǎn)征收征用措施的必要性、公共利益性及其補(bǔ)償?shù)墓叫缘倪^程中，利害相關(guān)的民眾卻不能表達(dá)意愿、協(xié)商條件、參與決策、尋求說法，這肯定不符合現(xiàn)代法治的又一基本內(nèi)蘊(yùn)程序公正和參與民主的要求。 25第五，權(quán)力制約性。以公共利益為由強(qiáng)制克減和限制公民權(quán)利，極易造成政府與人民之間的緊張關(guān)系，尤其是在出現(xiàn)公共危機(jī)而行使行政緊急權(quán)力時(shí)更易于以公共利益之名越權(quán)和濫用公權(quán)力，故須進(jìn)行有效的監(jiān)督制約，這是建