行政決策案例

1、透視怒江水電工程決策過程中三方利益博弈民主怒江大壩以脫貧致富之名而籌建。所謂脫貧，當(dāng)?shù)厝嗣竦睦胬響?yīng)被放在重要 的位置來考慮。整個決策過程是否科學(xué)民主，論證報告是否中立公正,一直以來遭人 質(zhì)疑。當(dāng)我們在討論怒江大壩中環(huán)保和致富哪個為先的同時，還應(yīng)該關(guān)注另一個民主 決策問題。只有決策過程充分民主,我們在上馬建設(shè)工程的時候，才能在各種利益之 間實現(xiàn)人民利益的最大化怒江大壩工程決策中的三方利益博弈民主作為電力企業(yè)和政府，都希望從怒江大壩的建設(shè)當(dāng)中獲取利益，這無可厚非，但 是，需要指出的是，民眾的利益同樣需要在這一浩大工程中被擺在突出的位置。如何 取舍，怎樣博弈，誰來做主,這都在決策過程中成為了重要話

2、題國際先驅(qū)導(dǎo)報記者時捷報道講“獸道”也要講“人道”。這是云南大學(xué)生態(tài) 與植物研究所所長黨承林教授關(guān)于怒江大壩必須建設(shè)的著名表述。他覺得,在重視 生態(tài)保護的同時，也要注重對人類生存環(huán)境的改善，怒江大壩的建設(shè)正是基于此而行 的。去年以來，怒江大壩成為當(dāng)?shù)卣衽d經(jīng)濟的一把即將啟用的“尚方寶劍”。 但是，有關(guān)于人民是否能得利也成為主建派和反對派交鋒的重點。清華大學(xué)教授李楣在接受國際先驅(qū)導(dǎo)報采訪時，就表示了他的不同看法。 “在水壩建設(shè)中，獲利的首先是電力部門；其次是地方政府;在現(xiàn)行體制下，老百姓很 難參與到這個利益分配過程中去。”電力要盈利2003年6月14日，中國華電集團公司、云南省開發(fā)投資有限公司

3、、云南電力 集團水電建設(shè)有限公司、云南怒江電力集團有限公司在昆明簽訂協(xié)議，共同出資設(shè) 立公司，全面啟動怒江流域水電資源開發(fā)。華電云南總經(jīng)理郭世明承認：“建水電站，受益最大的確實是在企業(yè)，但華電是 國資委領(lǐng)導(dǎo)下的國有資產(chǎn)控股企業(yè)，代表的是國家。”對此李楣擔(dān)心：“沒有一個工程大家會按成本價報，報批的數(shù)字本身含有相當(dāng) 大一部分利潤。所以只要某個工程國家批了，財政撥款了，他們就可以賺錢,根本不 用考慮建好之后能不能有效運轉(zhuǎn)、能不能盈利?！笔聦嵣?，在怒江這樣水能豐富的地區(qū)，電站盈利似乎并不困難。僅僅靠著目前 怒江支流上的49座中小型水電站6萬千瓦的發(fā)電量（只占整個怒江地區(qū)可開發(fā)的水 能的0.03%）,水

4、電公司已經(jīng)成為當(dāng)?shù)刈畲蟮膭趧泳蜆I(yè)部門和納稅大戶。怒江州水電 局的一位工作人員介紹說，目前當(dāng)?shù)厮娦袠I(yè)2000多人就業(yè)，每年納稅在1000萬以 上。政府要脫貧2003年10月，受云南方面委托，國電北京勘測設(shè)計研究院提交了一份名為 怒江中下游流域水電開發(fā)與環(huán)境保護情況簡介的報告，其中在“怒江開發(fā)的評 價”項下算了一筆賬：“怒江全部梯級開發(fā)后每年可創(chuàng)造產(chǎn)值340多億元，直接財政 貢獻可以達到80億元，其中地稅年收入可以增加27億元。”2002年，怒江州全年的財政收入只有1.05億，比15年前只增加了 3000多萬， 財政自給率僅為14.7%。因此當(dāng)?shù)卣涯抗怄i定在水電上。同屬三江并流地區(qū)的瀾滄江漫

5、灣水電站讓怒江州看到了脫貧的希望。據(jù)統(tǒng)計， 現(xiàn)在國家財政每年可從漫灣電廠獲利1億多元，省財政獲利5000多萬元，所涉及的 4縣共獲利5000多萬元，漫灣電廠和省電力公司共獲利1.2億多元。業(yè)內(nèi)還有一個未經(jīng)證實的說法是，華電集團曾經(jīng)承諾怒江工程建成后,每年給 云南省上交利潤13億，因此得到了云南省的高度重視。住民的利益怒江中下游流域水電開發(fā)與環(huán)境保護情況簡介中提到，“開發(fā)后,實現(xiàn)以 電代柴，怒江每年可節(jié)約50萬立方米現(xiàn)在被當(dāng)做燃料的木材。再次，給當(dāng)?shù)貛泶?量的就業(yè)機會。據(jù)此推算,怒江中下游水電站將可帶來44萬個長期就業(yè)機會”。李楣曾以此咨詢一位當(dāng)?shù)仉娏Σ块T的負責(zé)人：“現(xiàn)在水電建設(shè)都是機械化運作

6、, 你又不能叫老百姓來挑石頭，你們怎么創(chuàng)造那么多就業(yè)機會?你覺得你能新招多少 人。”那位負責(zé)人告訴他的答案是“170個人，其中當(dāng)?shù)厝?0%吧”，而實際操作中， 由于當(dāng)?shù)鼐用褚陨贁?shù)民族為主，文化水平很低,也許這40%也無法保證。但是，當(dāng)?shù)?的官員對此并不認同，他表示：“雖然電站本身的就業(yè)機會有限，但是電站為地方帶 來的收入將使我們可以進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)，這種就業(yè)機會那些反對派 就沒有考慮在內(nèi)?！蓖瑫r，補償問題也是移民關(guān)心的重點。按照開發(fā)方案，整個怒江中下游水電開 發(fā)要淹沒大約6萬畝耕地，其中怒江州境內(nèi)占4萬畝。怒江州水庫移民涉及安置人 口近5萬人。趙振中透露，移民安置一般是企業(yè)出補償

7、，政府負責(zé)移民實施。怒江正 在爭取國家按照三峽移民的標(biāo)準(zhǔn)來進行補償，即人均補償5萬7萬元。怒江大壩最近的鄰居、18年前動工興建的漫灣水電站曾經(jīng)喊出“漫灣發(fā)電之 日，也就是百姓富裕之時”的口號。但從1993年大壩正式發(fā)電以來，當(dāng)?shù)刈∶竦纳?活并無改善。當(dāng)時漫灣電站因為投資最省而成為中國“七五”、“八五”期間的重 點水電站建設(shè)項目“五朵金花”之一,工程節(jié)省投資的一個途徑是給住民的補貼達 到了當(dāng)時“全國最少”，人均還不到3000元。而后期發(fā)展扶持基金，電站也按國家 規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，每個移民每年只給400元。至今，漫灣移民整天守在電站的旁邊，卻用不起每度高達一兩塊錢的電，政府 “以電代柴”的承諾成了一

8、句空話。根據(jù)云南省農(nóng)調(diào)隊組織的調(diào)查,水庫淹沒前移 民純收入是高于全省壩區(qū)平均值11.2%,1996年水庫完工淹沒以后，現(xiàn)在只有全省平 均值的46%左右。何大明更進一步估計，由于這一帶是少數(shù)民族地區(qū)，因此住民面臨的也許不僅 僅是經(jīng)濟問題。云南省此前組織的幾次怒江州向外移民幾乎全部失敗，因為怒族人 堅持自己的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和文化。“本來到了思茅應(yīng)該穿短衣短褲裙子，但是他們 還是穿傳統(tǒng)服裝，結(jié)果受不了，他們又不愿意改變生活習(xí)慣，很多人都中暑生病又跑 回去了。”利益與民主決策但是，根據(jù)目前記者調(diào)查的情況，怒江地區(qū)的民眾對于這個大壩建設(shè)的詳細情 況并不是十分了解。這就更加需要呼吁更為透明的民主決策。一位政

9、治學(xué)者對本報 記者指出,我們不去評價決策是否真的以人民利益為出發(fā)點，我們想說的是,這么大 一個工程的決策，顯然還不夠透明。在怒江大壩工程的爭論中，“國家”是當(dāng)?shù)卣碗娏窘?jīng)常使用的一個詞 語。當(dāng)有人質(zhì)疑電力公司因為利益驅(qū)動而不遺余力推動工程時,得到的回答是，“我 們不完全代表集團利益，從某種意義上來講，這些大型企業(yè)都是國家的公司?！毖韵?之意，電力公司代表的是“國家利益”。但是有專家對此表示,難道保護當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境 就不是國家利益了嗎？國家發(fā)改委能源局的一位處長承認：“（因為破壞環(huán)境問題難以量化），我們只 （對國務(wù)院）講對當(dāng)?shù)貛砹硕啻蟮亩愂?我每年從電力拿出多少資金支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟 發(fā)展，有庫區(qū)維護，有后期扶持基金”國家環(huán)保總局牟廣豐處長也提出：“我覺 得我們利用一些機制上的弊端,把讓上級應(yīng)該聽到的話濾掉了?！痹谂こ痰膶嶋H運作中，電力部門和政府顯然居于強勢地位，如何實現(xiàn)住民 的利益，恐怕是今后決策的一個重要依據(jù)。思考題：1）近幾年，我國行政決策民主化和科學(xué)化