自然資源資產(chǎn)審計(jì)面臨的困難及對(duì)策

1、自然資源資產(chǎn)審計(jì)面臨的困難及對(duì)策一、開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)工作的背景黨的十八屆三中全會(huì)通過的中共中央關(guān)于全面深化改革假設(shè)干重大問題 的決定指出探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資 源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。中辦、國辦2014年出臺(tái)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng) 濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)那么將自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護(hù)列為 黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容。把領(lǐng)導(dǎo)干部自然資 源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)作為加快生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)我國可持續(xù)開展的重要保 障，促使領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行重大決策時(shí)充分考慮生態(tài)因素，樹立科學(xué)的政績 觀，主動(dòng)把政績與自然生態(tài)保護(hù)掛鉤，

2、注重自然資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效 益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時(shí),開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資 產(chǎn)責(zé)任審計(jì)工作是國家審計(jì)開展進(jìn)步的必然要求，更是中國特色社會(huì)主 義審計(jì)制度的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。2015年11月中辦、國辦相繼出臺(tái)了開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離 任審計(jì)試點(diǎn)方案，明確了審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任界定、 審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等事項(xiàng)，形成了一套比擬成熟、符合實(shí)際的審計(jì)操作規(guī)范, 標(biāo)志著我國全新的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)工作正式拉開 帷幕。目前，全國領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)仍處于探索前進(jìn)階段，還沒 有成熟的審計(jì)模式，尚有許多疑點(diǎn)、難點(diǎn)問題亟待解決。二、開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)

3、工作面臨的困難2016年68月，貴州省六盤水市審計(jì)局按照貴州省審計(jì)廳下達(dá)的貴 州省自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)工作指導(dǎo)意見，抽調(diào)縣區(qū)審計(jì)人員參與對(duì) 鐘山區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行了積極探索。通過審計(jì) 對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行相應(yīng)的審計(jì)評(píng)價(jià)和責(zé)任界定，強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間 自覺履行自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，做到守土有責(zé)、守土盡 責(zé)。但是，通過審計(jì)也反映了審計(jì)機(jī)關(guān)開展這些審計(jì)工作存在一些困難。()自然資源資產(chǎn)審計(jì)人才匱乏自然資源資產(chǎn)審計(jì)點(diǎn)多面廣，按照常規(guī)審計(jì)程序摸清對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi) 自然資源資產(chǎn)基本情況，檢查自然資源資產(chǎn)保護(hù)與利用的合規(guī)性、相關(guān) 制度的建立執(zhí)行情況、專項(xiàng)資金收支真實(shí)合規(guī)性情況；

4、評(píng)價(jià)自然資源資 產(chǎn)管理的效益性及相關(guān)責(zé)任的履行情況等，需要投入巨大的人力和物力。 按照現(xiàn)有的審計(jì)力量，將造成審計(jì)覆蓋面不廣、審計(jì)質(zhì)量不高等問題。 其次，目前的審計(jì)人員多為會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)專業(yè)出身。審計(jì)人員自身知識(shí)結(jié) 構(gòu)單一，難以勝任相應(yīng)工作，且缺乏相關(guān)方面必要的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，初次審 計(jì)很難對(duì)自然資源資產(chǎn)管理中存在問題的根源、背景、程度、影響等方 面進(jìn)行全面深入的審計(jì)，并放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展大環(huán)境里進(jìn)行分析、研究， 發(fā)現(xiàn)深層次問題，難以提出針對(duì)性強(qiáng)又便于操作的意見和建議。(二)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)采集困難一是要素不全。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)數(shù)據(jù)涉及分布、數(shù)量、 質(zhì)量、權(quán)屬等諸多方面，有的能夠說明分布情況，卻

5、不能提供存量數(shù)量； 有的只有數(shù)量，卻不能反映其質(zhì)量；有的產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)屬不分。二是信 息基礎(chǔ)薄弱。由于自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)采集頻率不夠，數(shù)據(jù)鏈出現(xiàn)斷層, 難以滿足審計(jì)需要。例如，森林儲(chǔ)蓄量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，國家層面的統(tǒng)計(jì)頻 率為10年一次，省級(jí)層面的統(tǒng)計(jì)頻率為5年一次。三是數(shù)據(jù)分散。大 局部自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)都分散于各個(gè)政府職能部門之中，不同種類資源 信息采集、管理和維護(hù)水平不一，缺乏規(guī)范化組織，對(duì)分散的不同種類 的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)沒有進(jìn)行有效的整合和協(xié)調(diào)，未形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的數(shù) 據(jù)共享平臺(tái)。（三）自然資源資產(chǎn)考評(píng)體系不完善一是實(shí)物量評(píng)估難。自然?Y源種類繁多，分布廣泛，加之已有數(shù)據(jù)不 完善，全面核實(shí)真?zhèn)坞y度很

6、大。二是質(zhì)量評(píng)估難。比方，森林資源究竟 是以其增量、覆蓋率評(píng)估其質(zhì)量，還是以一個(gè)地區(qū)森林生態(tài)價(jià)值來評(píng)估, 尚無定論。三是績效評(píng)估難。各地因自然條件和開展理念等差異，自然 資源的利用和保護(hù)差異較大，同時(shí)因成果見效的不同，難以判斷是哪屆 黨委、政府取得的成績。（四）自然資源資產(chǎn)責(zé)任難以界定在我國，縣級(jí)到中央主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任期均為5年，最多連任兩屆。這 種干部管理體制，客觀上造成自然資源資產(chǎn)責(zé)任難以界定的現(xiàn)實(shí)。由于 自然資源資產(chǎn)狀況具有形成的長期性、持續(xù)性和跨區(qū)域性等特點(diǎn)，這就 導(dǎo)致有些經(jīng)濟(jì)決策對(duì)自然資源資產(chǎn)的影響存在一定的滯后性，而領(lǐng)導(dǎo)干 部任期較短，在領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)批準(zhǔn)的工程，在其離任時(shí)環(huán)境問題

7、尚未 出現(xiàn)，加上自然資源離任審計(jì)涉及范圍廣、系統(tǒng)性強(qiáng)、時(shí)間跨度大，可 能在審計(jì)過程中自然資源資產(chǎn)狀況已隨后任領(lǐng)導(dǎo)干部的決策制定而改 變，這就使得前后任領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源相關(guān)責(zé)任難以可靠區(qū)分。再者有 時(shí)一個(gè)問題涉及多個(gè)地區(qū)、多個(gè)行業(yè)和部門的責(zé)任，調(diào)查和對(duì)問題定性 以及追責(zé)的難度較大。另一方面，局部自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、 權(quán)責(zé)不明確，一些突出的生態(tài)環(huán)境問題難以界定責(zé)任。三、開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的建議(-)加快審計(jì)人才培養(yǎng)是做好自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的前提一是積極提升現(xiàn)有審計(jì)人員的素質(zhì)，通過參加相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)，完善現(xiàn)有 審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，掌握大數(shù)據(jù)分析方法 提高審計(jì)工作質(zhì)量和效果。 二

8、是采取政府購買服務(wù)的方法聘請(qǐng)社會(huì)專業(yè)人才和引進(jìn)專業(yè)技術(shù)，充分 利用社會(huì)資源來提升審計(jì)工作的質(zhì)量和效率。三是在監(jiān)督部門之間建立 協(xié)作機(jī)制，可以建立專業(yè)人才信息庫，將國土、林業(yè)、水利、環(huán)保、統(tǒng) 計(jì)等部門的專業(yè)管理和技術(shù)人員納入其中，在實(shí)施審計(jì)時(shí)，可以隨時(shí)抽 調(diào)，及時(shí)解決人員力量缺乏和技術(shù)上的難題，并完善統(tǒng)籌協(xié)作機(jī)制實(shí)現(xiàn) 資源共享、成果共用。 (二)明晰自然資源產(chǎn)權(quán)是做好自然資源資 產(chǎn)離任審計(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)明晰是界定責(zé)任的基礎(chǔ)。建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管 理制度，明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬。結(jié)合集體土地、林木確權(quán)登記, 農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地審批、不動(dòng)產(chǎn)登記等工作，對(duì)水流、森林、 山嶺、草原等

9、自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、 監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生 活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。有利于合理劃清領(lǐng)導(dǎo)干部 自然資源資主應(yīng)承當(dāng)?shù)呢?zé)任，為保障審計(jì)工作的順利開展奠定了良好的 基礎(chǔ)。（三）建立考核評(píng)價(jià)體系是做好自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的保障首先，探索建立科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。自然資源資產(chǎn)審計(jì)結(jié)果的科學(xué)運(yùn)用， 必須具有可操作的審計(jì)結(jié)果運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)，使審計(jì)結(jié)果運(yùn)用有規(guī)可依，便于 執(zhí)行。要建立自然資源資產(chǎn)核算體系。要將自然資源資產(chǎn)納入國民經(jīng)濟(jì) 核算體系，把合理評(píng)估自然資源產(chǎn)權(quán)與國民收入的核算結(jié)合起來，探索 自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的科學(xué)編制。其次，與領(lǐng)導(dǎo)干部的獎(jiǎng)懲掛鉤，作為 領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用的參考依據(jù)之一。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部最終的自然資源 資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果，將通過評(píng)級(jí)體系得分情況，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履 行資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行判斷，以評(píng)估其任職期間對(duì)相關(guān)政 策的執(zhí)行情況和實(shí)施效果。（四）劃清責(zé)任追責(zé)問責(zé)是做好自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn) 一是建立部門聯(lián)動(dòng)和上下結(jié)合的方式開展檢查和監(jiān)督，堅(jiān)持任中審計(jì)與 離任審計(jì)相結(jié)合，落實(shí)好問責(zé)制度，確保問題能夠查實(shí)、責(zé)任能夠分清、 問責(zé)能