#我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與對策研究

1、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和對策研究 引言 農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是我國社會經(jīng)濟發(fā)展具有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題。土地問題是影 響“三農(nóng)”問題解決的關(guān)鍵，而如今土地問題的核心是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。新中國成立以來， 我國農(nóng)地變遷經(jīng)歷了從土地改革，到農(nóng)業(yè)合作化，再到人民公社，最后到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任 制的過程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制還原了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營最優(yōu)的特征，通過讓家庭成為自身經(jīng)濟 活動的剩余索取者，家庭成員成為財產(chǎn)的股東，并賦予家長配置資源、協(xié)調(diào)生產(chǎn)和使用激勵 手段的權(quán)力，其結(jié)果是“一個家庭責任制下的勞動者勞動激勵最高，這不僅是因為他獲得了 他努力的邊際報酬率的全部份額，而且還因為他節(jié)約了監(jiān)督費用”。家庭聯(lián)

2、產(chǎn)承包責任制的 制度績效是顯著的。 林毅夫在分析 19781984 年間中國農(nóng)業(yè)增長的源泉時， 運用生產(chǎn)函數(shù)法 測算，此間農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長 42.23%，在各種解釋變量中，制度變量的貢獻約占 46.89%，相當 于同期化肥、資本、勞動力、土地投入的總效應。但是，作為一項制度創(chuàng)新，家庭聯(lián)產(chǎn)承包 責任制不可能一勞永逸地解決農(nóng)業(yè)增長中的全部問題。因為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在運行過 程中逐漸暴露出一些缺陷和不足：其一，家庭經(jīng)營規(guī)模細小，土地零碎，既妨礙了土地的適 度規(guī)模經(jīng)營，又妨礙了農(nóng)業(yè)的機械化；其二，隨著第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)戶兼業(yè)化日益嚴 重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為許多農(nóng)戶的副業(yè)，這既不利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高效的現(xiàn)代農(nóng)

3、業(yè)轉(zhuǎn)變，也不利于 農(nóng)地的可持續(xù)利用；其三，農(nóng)民對土地的依戀心理增強，給具有現(xiàn)代意義的農(nóng)民離土離鄉(xiāng)增 添了新的困難；其四，農(nóng)民的組織程度降低，農(nóng)戶分散化，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和先進生產(chǎn)經(jīng)驗、 先進耕作技術(shù)的傳播和推廣變得比過去更為困難。這些缺陷和不足在很大程度上產(chǎn)生于家庭 聯(lián)產(chǎn)承包責任制本身。為了克服這些缺陷和不足，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的第二次飛躍，必須深化和完善 農(nóng)村土地制度，尋求建立農(nóng)村集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的新型占有關(guān)系。其中最重要的 是，尋求一種制度能將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和農(nóng)地資源的市場化配置機制對接耦合起來。而 農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)正是這樣一種制度安排，它在沒有脫離家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制這個合理內(nèi)核的 基礎(chǔ)上

4、引入市場機制，實現(xiàn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和農(nóng)地資源市場化配置機制的有機結(jié)合， 真正意義上彌補了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的深層缺陷，具有重大的現(xiàn)實意義。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的涵義及其意義農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的涵義農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的定義 關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的確切定義在目前的法律、法規(guī)沒有明確的表述，理論界也沒有一個比較統(tǒng)一 的提法，許多有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的文獻對其內(nèi)涵界定也不統(tǒng)一。也有許多學者對土地流轉(zhuǎn)的概念 進行了界定。綜合許多學者的觀點，筆者認為所謂土地流轉(zhuǎn)，實際上是農(nóng)村土地權(quán)利通過市 場、中介等途徑實現(xiàn)全部或部分轉(zhuǎn)讓，即土地權(quán)利（土地所有權(quán)和土地使用權(quán)）的流轉(zhuǎn)。而 土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)在我國更多地表現(xiàn)為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形

5、式轉(zhuǎn)包 轉(zhuǎn)包是指土地承包經(jīng)營權(quán)人在不改變原承包關(guān)系的前提下，將其擁有的土地使用權(quán)單獨或者 隨同地上附著物一起租賃給他人使用并收取租金的經(jīng)濟行為。這種流轉(zhuǎn)形式的特點是，承租 人不和土地所有權(quán)主體直接發(fā)生經(jīng)濟關(guān)系，而只和現(xiàn)在的出租者發(fā)生經(jīng)濟關(guān)系。轉(zhuǎn)包是一種 較為機動、靈活的流轉(zhuǎn)方式，租賃雙方可根據(jù)當時的經(jīng)濟、技術(shù)和社會條件簽定租賃契約， 以明確雙方的權(quán)利和義務，租賃期限由雙方約定，但不能超出出租者取得的承包經(jīng)營權(quán)的剩 余期限。在這種使用權(quán)的交易形式下，出租者和土地所有權(quán)主體的契約關(guān)系并沒有解除。轉(zhuǎn)讓 轉(zhuǎn)讓是土地承包經(jīng)營權(quán)人將其擁有的土地使用權(quán)一次性地讓渡給新的土地使用者的經(jīng)濟行 為。轉(zhuǎn)讓的期限只能

6、是土地承包經(jīng)營權(quán)人所取得的承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限。轉(zhuǎn)讓行為一旦完 成，原土地使用者和土地所有權(quán)主體之間因土地而形成的權(quán)利、義務關(guān)系也隨之轉(zhuǎn)移，即新 的使用者承擔原合同約定的相關(guān)義務，同時享有原合同約定的相應權(quán)利。由于轉(zhuǎn)讓涉及到和 土地所有權(quán)主體之間的關(guān)系，這種流轉(zhuǎn)形式必須得到土地所有者的許可，并接受其對轉(zhuǎn)讓過 程的監(jiān)督?；Q 互換是土地使用權(quán)的當事人之間相互交換土地使用權(quán)的經(jīng)濟行為。這是一種雙方根據(jù)地塊的 地理位置、距離遠近、土壤肥沃程度而進行的以各自的土地使用權(quán)為指定物的交易行為。和 一般的產(chǎn)權(quán)交易不同的是，這種交易方式不直接以貨幣為媒介，而是一種“物物”交換，物 和物不等價時才以貨幣補差價。

7、交易完成后，交易雙方均喪失原土地承包經(jīng)營權(quán)而取得新土 地承包經(jīng)營權(quán)，也即和原土地使用權(quán)相伴的各種權(quán)利和義務將隨之易主。這種交易方式對改 變地塊細碎，實現(xiàn)土地歸并集中，開展適度規(guī)模經(jīng)營具有明顯的效率意義入股 入股是土地承包經(jīng)營權(quán)人在保留土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下，將其擁有的使用權(quán)作價入股，和 資金、勞動力、技術(shù)等其他生產(chǎn)要素結(jié)合組成農(nóng)業(yè)股份制或土地股份合作社并進行以農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)經(jīng)營為主的經(jīng)濟行為。這種流轉(zhuǎn)方式的特點是，農(nóng)戶通過將土地使用權(quán)入股，農(nóng)戶成為股 東，這樣，不管農(nóng)戶種不種田，不管土地增值有多大，都可以憑借手中的股權(quán)得到土地收益 的分配。在這種流轉(zhuǎn)形式下，土地的價值形態(tài)和實物形態(tài)分離，并通過農(nóng)戶

8、對土地價值形態(tài) 的占有（主要通過以股權(quán)方式參和土地的收益分配來實現(xiàn)），逐漸淡化農(nóng)戶對土地的實物形 態(tài)的占有，從而達到推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的。同時，這種流轉(zhuǎn)方式通過將土地使用權(quán)入股，實 行土地股份合作制，可以擴大資金籌集渠道，使生產(chǎn)要素優(yōu)化組合，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和 發(fā)展。抵押 抵押是土地承包經(jīng)營人將其擁有的土地使用權(quán)作為抵押物來向土地金融機構(gòu)獲得貸款的經(jīng)濟 行為。土地使用權(quán)為抵押人履行償債義務的擔保物，如果抵押人不能按期履行償債義務，抵 押權(quán)人（土地金融機構(gòu)）有權(quán)實現(xiàn)其抵押權(quán)，作為抵押標的的土地使用權(quán)將收歸土地金融機 構(gòu)，土地金融機構(gòu)可將其租賃或轉(zhuǎn)讓。而且土地使用權(quán)收歸土地金融機構(gòu)后，抵押人和土地

9、 所有權(quán)主體之間的權(quán)責關(guān)系并不隨土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，土地金融機構(gòu)并不需要向土地所有 權(quán)主體繳納承包費或租金，承包費或租金仍由抵押人繳納，土地金融機構(gòu)只需向新的土地使 用人收取租金或轉(zhuǎn)讓金。抵押作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一種重要形式，對解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的資金不足 問題，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融市場建設(shè)具有積極作用。農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實意義有利于增強集體經(jīng)濟實力 和土地家庭承包經(jīng)營制度配套運行的是村民自治的農(nóng)村經(jīng)濟社會管理體制，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組 織為了保證這種制度運行，往往把管理費用按土地承包數(shù)分攤給農(nóng)戶，農(nóng)戶為了逃避所分攤 的稅費而拋荒棄耕，土地流轉(zhuǎn)制度形成以后，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織為解決拋荒所致的欠繳稅費 問題，也積極

10、地推動棄耕戶轉(zhuǎn)讓承包地，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和稅費負擔落實，形成了土地流轉(zhuǎn)的 外部動力。這樣的狀況使得在增加農(nóng)戶收入的同時有利于增加集體收入和增強集體收入。無 論是委托轉(zhuǎn)包還是反租倒包，村集體經(jīng)濟組織借助于土地集中連片、土地整理、招商引資等 手段，提升了土地利用價值，增加了經(jīng)營收入和發(fā)包收入。推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展首先 ,和世界多數(shù)國家相比 ,我國耕地數(shù)量不足 ,質(zhì)量差。數(shù)量不足主要表現(xiàn)在人均耕地占有量 上 ,質(zhì)量差主要表現(xiàn)在水土流失嚴重 ,耕地沙化嚴重上。 另外,撂荒面積也日益增多 ,建筑用地占 用耕地的現(xiàn)象更是不斷泛濫 ,進一步導致耕地面積的減少。以上這些表明耕地問題日益突顯出 來。就需要我們提高

11、對其的利用效率 ,提高每一寸耕地的產(chǎn)出率。 然而 ,在實施農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責 任制時 ,農(nóng)村土地資源通常按家庭大小 ,土地肥力 ,距居地遠近分配給農(nóng)戶 ,這種土地分配方式往 往導致地塊分散 ,以至于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和設(shè)備也因成本過高而難以使用 ,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高 ,很 難實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。通過土地流轉(zhuǎn) ,實現(xiàn)耕地的規(guī)?；?jīng)營 ,提高土地的利用效率 ,進而促進農(nóng)村 經(jīng)濟的發(fā)展。其次,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一支重要推動劑。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必要改變原來 的種植品種、種植模式、種植規(guī)模 ,打破以往“戶戶都種田 ,家家小而全”的經(jīng)營格局 ,促使土 地利用按照效益法則向優(yōu)勢產(chǎn)品和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的流動。實現(xiàn)合理的土

12、地流轉(zhuǎn),發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，是促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 ,加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。第三，由于農(nóng)戶的科技文化素質(zhì)和資金、技術(shù)等方面各不相同，所以又不可能所有的農(nóng)戶都 按照統(tǒng)一規(guī)劃從事種養(yǎng)經(jīng)營，只有從實際出發(fā)，積極引導農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)，才能落實農(nóng)業(yè) 結(jié)構(gòu)調(diào)整中的區(qū)域布局規(guī)劃，促進土地向?qū)I(yè)經(jīng)營大戶集中，進而推動農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，提 高產(chǎn)業(yè)化的組織化程度，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高效益。優(yōu)化土地資源配置，提高農(nóng)業(yè)綜合效益 通過多種形式的流轉(zhuǎn)，土地不斷向經(jīng)營大戶集中，用于發(fā)展效益較高的經(jīng)營項目，就能大大 提高土地的利用效益。這是由于市場機制在土地資源配置中發(fā)揮重要作用，是彌補一家一戶 平均占有土地資源的缺陷，實現(xiàn)土地和勞動

13、力、資金技術(shù)等生產(chǎn)要素有效結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)綜 合效益的有效途徑。穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系，保護和調(diào)動農(nóng)民的積極性 延長土地承包期 30 年不變， 是黨在農(nóng)村的一項基本政策， 在承包和承包關(guān)系不變的前提下， 因勢利導，促進土地流轉(zhuǎn)，妥善處理好農(nóng)村人地矛盾、結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村勞動力變化等因素對 土地承包關(guān)系的影響，能夠保護和調(diào)動農(nóng)民的積極性，解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力。加快農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)機械的推廣進程 土地流轉(zhuǎn)后，承包大戶都渴望使用新技術(shù)、新品種，以提高產(chǎn)量、提高效益。這樣，農(nóng)技部 門推廣新技術(shù)、新品種、新機械的對象少了、難度小了，而規(guī)模和面積卻會幾倍、幾十倍甚 至更多倍地增加，從而能有效地提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率

14、，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。實施土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 解決中國的“三農(nóng)” 問題其根本出路是大量減少農(nóng)民。這些農(nóng)民到哪里，就不只是農(nóng)業(yè)和農(nóng) 村內(nèi)部的事情了，它涉及到整個社會利益格局的大調(diào)整。這種流轉(zhuǎn)機制的建立，改變了部分 農(nóng)民“ 亦工亦農(nóng)，亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài)，解除了土地對這些農(nóng)民的束縛，促進了農(nóng)村勞 動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)聚集，推動了城市化、農(nóng)村現(xiàn)代化進程。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題及其成因我國土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大，速度加快，但總體上仍處于一個較低的水平直到 20 世紀 90 年代中期以前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直是偏低的，如在上世紀九十年代初 全國僅有不到 1%

15、的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地，轉(zhuǎn)讓的耕地面積僅占全部耕地的 0.40%。而近年來，隨著 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的推進，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴大，速 度有所加快。以湖南、江蘇、浙江三省為例， 2000 年湖南流轉(zhuǎn)土地 8.35萬公頃，比 1996 年 增長 26.8%；江蘇流轉(zhuǎn)土地 7.78 萬公頃，比 1996 年增長 19.6%；浙江至 2001 年 4 月流 轉(zhuǎn)土地 20 萬公頃，比 1997 年增長 11.0%。根據(jù) 2002 年上半年由中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室、 農(nóng)業(yè)部、國發(fā)中心等單位在全國部分省份的一份調(diào)查表明，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)已初具規(guī)模。盡管 如此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)在總體上仍處于一個較低

16、的水平。農(nóng)地流轉(zhuǎn)無論是在規(guī)模上，還是在速度上， 都落后于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)地流轉(zhuǎn)地域擴張明顯，但地區(qū)之間發(fā)展不平衡 農(nóng)地流轉(zhuǎn)是隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進而發(fā)展的。 早期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和收入比較穩(wěn)定的沿海 發(fā)達地區(qū)和各大中城市郊區(qū)； 而欠發(fā)達地區(qū)因為農(nóng)民就業(yè)門路少、 農(nóng)民收入對土地依存度高， 而較少發(fā)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)。但是，近年來農(nóng)地流轉(zhuǎn)地域擴張較為明顯，呈沿海發(fā)達地區(qū)和大中城 市郊區(qū)向內(nèi)地由點向面全面擴展。但是，由于地區(qū)之間的社會經(jīng)濟條件、農(nóng)地制度實現(xiàn)形式、 農(nóng)民文化背景及地方政府偏好等的差異，致使地區(qū)之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出

17、很大的差異。這種 差異不僅體現(xiàn)在省際之間，即使同一省份內(nèi)部地區(qū)差異也很大。以浙江省為例，浙江省農(nóng)地 流轉(zhuǎn)地區(qū)差異狀況相當明顯。 從流轉(zhuǎn)土地面積占耕地面積的比例看， 湖州和紹興的比例最高， 分別是 21.9%和 21.7%，麗水和嘉興的比例最低， 分別是 5.6% 和 6.2%，比例最高的是最低 的 3.9 倍。從涉及流轉(zhuǎn)村數(shù)占總村數(shù)的比例看，也是湖州和紹興的比例最高，分別是85.8%和 80.2%，杭州和麗水的比例較低，分別是 48.0% 和 53.5% 。農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式多樣化，但仍以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)為主 農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一個從實踐中催生的產(chǎn)物。 不同的地區(qū)產(chǎn)生了不同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式， 具體有轉(zhuǎn)包、 轉(zhuǎn)讓、

18、互換、入股、租賃等形式。從流轉(zhuǎn)主體看，可將農(nóng)地流轉(zhuǎn)分為農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村集 體組織流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)主要采用轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等形式，鄉(xiāng)村集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)主要 采用入股、租賃等形式。農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體，通過農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積占總流 轉(zhuǎn)的比例，福建省占 85.3%，浙江省占 58%，江西省占 67.5%，湖南省占 75.6%，湖北省占 51.2%，海南省占 62.4%；通過鄉(xiāng)村集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)的面積占總流轉(zhuǎn)面積的比例，福建省占 13.7%，浙江省占 26%，江西省占 12.1%，湖南省占 24.4%，湖北省占 46%，海南省占 33.8% 但是，由農(nóng)戶自發(fā)實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，不僅面臨著較大的搜

19、尋成本，而且面臨著較大的談判成本， 還面臨著較大的履約成本。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的突出問題 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在著較為嚴重的問題，具體有以下幾方面：農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場供需失衡 農(nóng)地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)載體和重要資源，其本身具有稀缺性。隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在比較 利益驅(qū)使下，農(nóng)村勞動力逐漸離開農(nóng)業(yè)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，大量農(nóng)地發(fā)生顯性或隱性撂荒。在農(nóng) 地流轉(zhuǎn)存在潛在供給的情況下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場卻存在有效需求不足的不合理現(xiàn)象。農(nóng)地流轉(zhuǎn)侵權(quán)現(xiàn)象嚴重 我國土地管理法明確規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以 外，屬于農(nóng)民集體所有”，“依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員 會經(jīng)

20、營、管理；已經(jīng)屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng) 村集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理”，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員 承包經(jīng)營”。這表明農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有土地所有權(quán)，農(nóng)民作為集體成員獲得土地承包經(jīng) 營權(quán)。應該說，現(xiàn)行法律政策對農(nóng)村集體經(jīng)濟和農(nóng)民土地總權(quán)利的規(guī)定是清晰的。但在農(nóng)地 流轉(zhuǎn)過程中，土地所有權(quán)主體代表和農(nóng)民集體成員之間存在嚴重的相互侵權(quán)問題。一方面， 基層政府出于種種原因，不顧客觀條件，強制推動流轉(zhuǎn)，隨意改變土地承包關(guān)系，侵犯了農(nóng) 民的承包經(jīng)營權(quán)，影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活。另一方面，農(nóng)戶之間自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為許 多未經(jīng)村民委員會同意，又使土地

21、所有權(quán)主體的管理權(quán)受到侵犯，給土地稅費征收、承包合 同管理等工作帶來諸多不便。農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程操作無序 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)還處于一個不斷摸索和經(jīng)驗總結(jié)的階段， 有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策、 法規(guī)還較缺乏， 全國性的可上升到法律地位的文件更少。對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的一些問題，如農(nóng)地流轉(zhuǎn)中產(chǎn) 生的矛盾和糾紛怎么處理；農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方（或三方）的權(quán)利、義務如何明確，利益關(guān)系如何 協(xié)調(diào)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格怎么確定；農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的簽證、仲裁如何操作等，現(xiàn)行的政策、法規(guī) 未能做出更為具體的規(guī)定，給農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化運作帶來困難。這樣,一方面削弱了集體土地管理者的管理職能和監(jiān)督職能 ,造成了土地承包關(guān)系的混亂 ,為今后的農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作埋下隱

22、患。 另一方面，造成土地利用當事人的短期行為，因為土地受讓方獲得的是沒有長期保障的土地 使用權(quán)，當然不愿對土地作較大投入，只愿意維持現(xiàn)狀或搞掠奪式經(jīng)營，造成土地資源的浪 費。土地流轉(zhuǎn)收益分配不規(guī)范 集體土地用地的流轉(zhuǎn)主體顯現(xiàn)的多元化發(fā)展趨勢。參和集體土地流轉(zhuǎn)的主體包括鄉(xiāng)、村、村 民各級集體經(jīng)濟組織及開發(fā)商等。不同的主體要求各自的經(jīng)濟利益。主要問題是集體土地所 有權(quán)主體和縣、鄉(xiāng)、村以及農(nóng)民之間的土地收益分配關(guān)系不清。在自發(fā)交易的情況下，“誰 流轉(zhuǎn)，誰收益”的獲利方式，存在鄉(xiāng)、村、農(nóng)民之間相互爭流轉(zhuǎn)權(quán)的現(xiàn)象，往往是誰的權(quán)利 大，誰獲得的流轉(zhuǎn)收益的就多，處于弱勢的農(nóng)民個人則獲利甚少。這樣在農(nóng)村集體土

23、地流轉(zhuǎn) 中產(chǎn)生了許多矛盾和問題，一方想壓低土地使用權(quán)的成本，以最小的投資加快發(fā)展、建設(shè)步 伐；另一方想增加補償以求生存，增加了土地流轉(zhuǎn)工作的難度。農(nóng)村集體用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收 益究竟歸誰所有，農(nóng)民的利益該怎樣體現(xiàn)，在國家利益和農(nóng)民利益的關(guān)系上，在不同使用者 利益分配的處置上， 分配是否合理已成為當前解決流轉(zhuǎn)難和維護穩(wěn)定的關(guān)鍵。 具體說來就是， 國家運用行政法律手段強制性參和農(nóng)村土地收益分配，保證了國有宏觀利益在很大程度上侵 犯了農(nóng)民的切身利益，而作為土地生產(chǎn)經(jīng)營主體的農(nóng)戶在生產(chǎn)過程結(jié)束后卻無法獲取應有的 土地收益。這樣不可避免地導致土地收益分配的混亂和無序，最終阻礙農(nóng)村土地經(jīng)營制度的 正常運行。土

24、地承包期限不穩(wěn)定，影響農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營國家規(guī)定土地的承包使用期在延長 15年的基礎(chǔ)上再延長 30 年不變。而在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民 的土地承包期不斷地被調(diào)整，使土地經(jīng)營周期人為縮短，不利于對土地進行長期投資和土地 保護。頻繁調(diào)整緣于土地所有者（鄉(xiāng)、村、組集體使用土地，“以權(quán)謀私”“以權(quán)尋租”， 從中漁利）。因為承包期越短，對所有者越有利。這種土地承包期不定，最大危害是不利充 分合理利用土地資源和損害了農(nóng)民的利益。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的突出問題的成因 諸多問題中原因是多方面的，而每個問題又都是多個原因。復雜的利益關(guān)系下，原因也可以 說主要有以下幾方面：土地所有權(quán)主體不明晰 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由

25、法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。這在憲法、 民法通則、土地管理法、農(nóng)業(yè)法等重要法律都有明確規(guī)定。但是，“集體”到 底是哪一級，法律規(guī)定卻較為模糊。如在憲法中，集體土地被籠統(tǒng)地界定為集體所有； 在民法通則中，則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有； 在農(nóng)業(yè)法中，則被界定為鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）、 村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織所有；土地管理法除了重申上述規(guī)定外，還補充規(guī)定，“村民集 體經(jīng)濟組織所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管 理”。不僅如此，現(xiàn)實生活中大多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的主體歸屬也是很模糊的。由于集體 土地所有權(quán)主體不明晰，致使農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中經(jīng)常出現(xiàn)多元主體之間的權(quán)利之爭，

26、于是人為 地加大了交易成本，影響了農(nóng)地資源的配置效率。土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定 ,不完整 由于土地承包經(jīng)營涉及各個方面的復雜關(guān)系，客觀上存在利益矛盾，而農(nóng)村經(jīng)濟體制改革又 是一個逐漸深化的過程，利益格局處于動態(tài)調(diào)整之中，從而增加了嚴格界定承包經(jīng)營權(quán)這一 新型權(quán)利的難度。正是由于土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能屬性未得到明確界定，造成農(nóng)戶和集體、 農(nóng)戶和國家以及農(nóng)戶之間的關(guān)系模糊；加上法律規(guī)定不細和執(zhí)法不嚴的影響，使土地承包經(jīng) 營在實踐中缺乏規(guī)范約束，操作的靈活性增大，故而難以形成嚴格制約違規(guī)甚至違法行為的 外部環(huán)境，由此導致土地承包關(guān)系不穩(wěn)定。而且事實上，我國目前的土地承包經(jīng)營權(quán)僅為一 耕種權(quán)，是狹義的土地使

27、用權(quán)。顯然，和承包經(jīng)營權(quán)的真實內(nèi)涵相比，其權(quán)能是殘缺的。正 是由于承包經(jīng)營權(quán)是一殘缺的使用權(quán)，使得承包經(jīng)營者無法真正行使自身的權(quán)利。另外，土 地承包經(jīng)營權(quán)的不完整性還表現(xiàn)在許多農(nóng)民根本沒有書面的土地承包合同，沒有合同保障的 承包經(jīng)營權(quán)受到隨意的侵害是不言而喻的。農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格缺乏規(guī)范 其一，長期以來，我國農(nóng)村土地制度只進行土地的實物管理，從整體上否定土地是商品，具 有價值，這就割裂了土地所有權(quán)和地租、地租和價格、價格和價值之間的聯(lián)系。其二，農(nóng)村 土地比城鎮(zhèn)土地更為復雜，因為農(nóng)村土地在所有權(quán)和使用權(quán)之間較城鎮(zhèn)土地和國外土地增設(shè) 了一項承包權(quán)。承包權(quán)可和使用權(quán)統(tǒng)一于一身，表現(xiàn)為承包經(jīng)營權(quán)，也可分離，

28、那么承包權(quán) 和使用權(quán)應各有價值，但如何計算，尚無計算方法和價格衡量標準。其三，目前廣大農(nóng)村尚 未開展定級估價工作，缺乏科學合理的價格體系。這樣，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格機制很難形成并發(fā) 揮作用。農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易組織欠缺 農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易組織包括交易載體和交易規(guī)則。交易載體是指交易的場所和監(jiān)督機構(gòu)；交易規(guī) 則是指必須遵循的各種法律、制度和條例等。一方面，我國農(nóng)地交易市場基礎(chǔ)設(shè)施少，場所、 機構(gòu)等相當缺乏，市場信息無穩(wěn)定的傳遞渠道；另一方面，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易又實實在在的 存在，但是可以指導農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策、法規(guī)較為缺乏，各地都在摸著石頭過河。因此，農(nóng)地 流轉(zhuǎn)實際上是在既沒有任何權(quán)威性的法規(guī)，又缺乏相應的市場規(guī)則、監(jiān)督

29、機構(gòu)保證規(guī)范運作 的條件下進行，其結(jié)果是導致交易缺乏透明度、公平性，交易成本高，而且交易范圍大多局 限在本村、本小組，交易量小，糾紛多。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織匱乏 隨著農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)將會日趨活躍，如果仍由農(nóng)戶漫無目的地尋找交易對象 完成交易過程，勢必因效率低下而在一定程度上影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。由于農(nóng) 地流轉(zhuǎn)的中介組織匱乏，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本上是在一種信息不對稱的雙邊壟斷市場中運行， 即土地的轉(zhuǎn)讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方找不到土地的轉(zhuǎn)讓方，形成了“有買找 不到賣，有賣找不到買”的局面。值得注意的是，目前在大多數(shù)地方、大多數(shù)情況的農(nóng)地流 轉(zhuǎn)都是集體經(jīng)濟組織充當中介組織。

30、表面上來看，集體經(jīng)濟組織作為中介服務組織，便于交 易操作，但這種集體經(jīng)濟組織既當“裁判員”，又當“運動員”的情形，不可避免地會干涉 其他交易主體的權(quán)益，從而失去中介服務組織應有的效率和媒介功能。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移緩慢 我國既是一個人口大國，又是一個農(nóng)業(yè)大國。長期以來，我國農(nóng)村一直存在著不同程度的剩 余勞動力。進入 90 年代后，我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移一直滯后于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展。 一方面， 我國正處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力的擴張能力 有限。另一方面，在二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的剛性約束下，農(nóng)村剩余勞動力很難在農(nóng)村和城市之 間自由遷移。另外，由于非農(nóng)就業(yè)的風險性和非農(nóng)

31、收入的不穩(wěn)定性，兼業(yè)農(nóng)民不敢也不愿徹 底放棄土地，真正走進城鎮(zhèn)。土地仍被他們視為“避風港”、“保命田”。如果這部分兼業(yè) 農(nóng)民不愿意放棄土地，可以說農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的空間不大。農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后 長期以來，我國農(nóng)民游離于社會保障網(wǎng)之外，嚴格意義的社會保障制度在農(nóng)村幾乎為零。由 于農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后，作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和生活資料的土地因而承擔了其 本不應承擔的社會保障功能。土地本身所具有的承載功能、養(yǎng)育功能和資源功能轉(zhuǎn)化為農(nóng)民 的就業(yè)保障、生活福利和傷病養(yǎng)老保險的可行手段。土地的社會保障功能牽制了農(nóng)地市場化 流轉(zhuǎn)。在當前小規(guī)模家庭經(jīng)營尚有較強生命力，非農(nóng)就業(yè)的崗位和收入尚不穩(wěn)定的情

32、況下， 絕大多數(shù)農(nóng)民仍將土地視為“活命田”、 “保險田”和非農(nóng)就業(yè)的“退路”，因而寧肯種“粗 放田”、“應敷田”，甚至不惜暫時“拋荒”，也不愿輕易轉(zhuǎn)讓和放棄土地。農(nóng)業(yè)風險防范機制不健全 農(nóng)業(yè)是一個周期長、見效慢、受氣候影響大的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)兼具自然 風險和市場風險。特別是在我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的情況下，表現(xiàn)尤其明顯。在這兩種風險相互 交織下，農(nóng)民很難獲得平均利潤，甚至有時連成本也難以收回。因此，在尚沒有健全的農(nóng)業(yè) 風險防范機制的條件下，農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)就會因巨大的經(jīng)營風險而難以實行，即使實行也難 以達到預期目的。其他如產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務相對缺乏。在這種條件下，大多數(shù)農(nóng)民都無 力經(jīng)

33、營較大面積的土地，致使農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的有效需求乏力。促進我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對策建議西方發(fā)達國家土地交易制度的主要經(jīng)驗及對我國的啟示西方發(fā)達國家土地交易制度的主要經(jīng)驗 世界不同發(fā)達國家由于其自然條件和所處的歷史時期不同，在推進農(nóng)業(yè)土地規(guī)?；矫娌扇?的道路和手段是不同的，但它們的許多地方值得中國借鑒的。如西方土地經(jīng)濟學者一般不提 土地流轉(zhuǎn)這個詞，也不提所謂“兩個層次的流轉(zhuǎn)”。這和很早就實行市場經(jīng)濟體制有關(guān)。在 市場經(jīng)濟條件下，只要產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，對土地可以自由買賣、租賃、抵押等。但是，在英聯(lián) 邦的一些成員國，形式上土地屬于女王所有，所以在土地流轉(zhuǎn)中創(chuàng)造了“土地批租”等制度， 通過批租獲得土地使用權(quán)者

34、，可以再進行買賣、出租、低押使用權(quán)等，這個制度通過香港先 傳到我國一些地方，然后又對我國中央的立法產(chǎn)生重大影響。法國現(xiàn)階段土地制度和土地流 轉(zhuǎn)的特點是將土地市場分為市地市場和農(nóng)地市場，兩個市場嚴格劃開，不得混同。市地市場 以建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為主，農(nóng)地市場以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地流轉(zhuǎn)為主。德國土地制度和土地流轉(zhuǎn)的特點 是土地私有制是德國土地制度的主體，租佃居于次要地位，但是近年來，土地租佃關(guān)系呈上 升趨勢。中東歐國家對土地的態(tài)度以及對原有大農(nóng)場的改組中都能得到體現(xiàn)，在這些國家， 大農(nóng)場要么被撤消，要么實行了徹底的內(nèi)部管理改革。政府支持農(nóng)場組織形式的多樣化，新 成立的農(nóng)場土地和勞動規(guī)模都小于社會主義時期的農(nóng)場，

35、這和市場經(jīng)濟發(fā)達的國家的經(jīng)歷是 一致的。美國則采取的是一種比較自由的、相對市場化的方式，通過工業(yè)化，城市化發(fā)展帶 來的產(chǎn)業(yè)間比較收益的差異，依靠市場經(jīng)濟手段逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移和城市化，從而不 斷推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大。西方發(fā)達國家土地交易制度對我國的啟示 目前，我國的基本情況是：人少、地少、城鎮(zhèn)化率低和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力水平低。我國可耕地 面積只占世界 7%，而人口卻占世界的 21%，城鎮(zhèn)化率為 36%左右，明顯落后于工業(yè)化進程， 和同等經(jīng)濟發(fā)展水平的國家相比低約 10 個百分點，農(nóng)村耕地面積比較小，大量的農(nóng)村剩余 人口滯留在有限的土地上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件比較差，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平比較低。我國面臨著擴

36、大 耕種面積、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力和城鎮(zhèn)化水平低、大量農(nóng)村人口無法轉(zhuǎn)移的矛盾。這些情況 和發(fā)達國家的情況在很多方面是不同的。但西方發(fā)達國家土地制度的變革，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展 和農(nóng)民問題仍對我國有不少啟示。強化土地承包權(quán) 農(nóng)地的流轉(zhuǎn)應以經(jīng)營權(quán)（即使用權(quán)）為主。我們應認識到在我國這種地少人多的國家，土地 是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民是不會輕易放棄土地的所有權(quán)的，提高農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，應通過土地使 用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流動來實現(xiàn)。借鑒西方國家的經(jīng)驗，我們要強化農(nóng)村土地承包權(quán)，通過立法 把土地承包權(quán)所有權(quán)化。實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營，應以農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主要手段。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的需要及時改革和完善土地制度 英國的土地法律制度雖然為

37、適應資本主義發(fā)展對土地的要求，進行了一系列的調(diào)整，但仍然 落后于時代的要求。如法律長期規(guī)定土地不能進入市場，但這時社會發(fā)展已迫切要求自由流 轉(zhuǎn)。因此，產(chǎn)生了不受法律保護的用益權(quán)，逃避了當時的法律約束。當時的英國之所以能作 到這一點，是由于英國注意傳統(tǒng)和習慣，以往的判例具有約束力，直至后來的衡平法手法的 發(fā)展。因此，我們應根據(jù)農(nóng)村社會和經(jīng)濟發(fā)展的要求，及時總結(jié)人民群眾的實踐，聽取人民 群眾的呼聲，不斷對土地制度和政策進行改革和完善。在農(nóng)用土地市場化的同時進行相應的配套改革 在這里我們或許可以從中東歐和獨聯(lián)體國家的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)行政策中吸取一些經(jīng)驗。 1992 年后，中 東歐和獨聯(lián)體國家經(jīng)歷了劇烈的經(jīng)濟衰

38、退期，但就農(nóng)業(yè)方面來說，獨聯(lián)體比中東歐衰退程度 要大得多。原因就在于獨聯(lián)體未將農(nóng)村土地推向市場而是推行大農(nóng)場模式，而中東歐國家對 農(nóng)業(yè)及國民經(jīng)濟其他部門實行了較為激進的改革。這些轉(zhuǎn)型較為成功的國家看來正在摒棄蘇 聯(lián)農(nóng)場模式，既土地、勞動力、資本主義這三大生產(chǎn)要素的大規(guī)?；?，而獨聯(lián)體國家卻仍保 留了這一傳統(tǒng)模式，因而他們的改革就顯得很不成功。當然中東歐國家改革時采用的農(nóng)地私 有化未必適合我國的特殊國情，其農(nóng)場式的經(jīng)營模式也不同于我國。但我們應當吸取其合理 的內(nèi)核，既進行徹底的內(nèi)部管理變革，不僅要把土地市場化，勞動力、資本同樣應市場化。 市場經(jīng)營機制滲透的不僅是土地流轉(zhuǎn)，還應在農(nóng)村的各個方面。應注

39、意對各類有一定規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營體的培育 農(nóng)業(yè)經(jīng)營體的成立，應以因地制宜，農(nóng)民樂于接受為原則。如一些西方國家給農(nóng)業(yè)經(jīng)營體提 供必要的生存空間和發(fā)展空間。所培育的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體包括：有經(jīng)營能力的專業(yè)大戶的家庭農(nóng) 場，兩戶以上農(nóng)民組成的生產(chǎn)合作組織，以土地或資金入股的法人或自然人合辦的公司，以 資金或技術(shù)入股的法人或自然人合辦的公司，由上述農(nóng)業(yè)經(jīng)營體和其產(chǎn)業(yè)部門的經(jīng)營體投資 合辦的農(nóng)業(yè)一體化公司等。政府要為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體創(chuàng)造條件，比如，在低息貸款、稅費減免等 方面予以支持；建立和完善對農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)、銷售和技術(shù)更新等方面的服務體系；在對農(nóng)業(yè) 經(jīng)營體進行扶持的同時，也對其經(jīng)營進行必要的規(guī)范。培育完善的市場體系是農(nóng)業(yè)

40、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的前提 根據(jù)西方國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際，應建立有利于促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的國內(nèi)外一體化 的農(nóng)產(chǎn)品市場體系。應積極鼓勵利用兼并、聯(lián)營、連鎖、合作等形式發(fā)展一批大中型的農(nóng)產(chǎn) 品批發(fā)企業(yè)和一批新型農(nóng)產(chǎn)品零售企業(yè)。促進我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對策建議穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系 農(nóng)民獲得長期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，堅持承包責任 30 年不變是農(nóng)地 流轉(zhuǎn)的條件。因為只有把承包關(guān)系穩(wěn)定下來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)才能有更大的空間。為此，要繼續(xù)落 實土地延包 30 年不變政策。 最早開始土地承包的地方 15 年承包期限到期。 當時國家又作出 決定，“土地承包期再延長 30 年不變”。這一政策的初衷是想透過

41、30 年不變，一方面賦予 農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，讓農(nóng)民吃下一顆“長效”定心丸；另一方面又可以加強對 耕地的保護，防止耕地流失，杜絕鄉(xiāng)村干部在土地調(diào)整中的侵權(quán)行為，關(guān)于承包權(quán)的穩(wěn)定和 經(jīng)營權(quán)的搞活，在政策上是不矛盾的，經(jīng)營權(quán)搞得活不活，取決于兩個方面，一是承包權(quán)是 不是真正穩(wěn)定了，如果一天到晚都在調(diào)整土地，農(nóng)民是沒法搞活的；二是如果大多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn) 移了，他們的主要收入來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，就可以搞活了。為此，中央政府有必要對土地延包 30 年不變政策的實施情況進行一輪持續(xù)的全國調(diào)查，對尚未落實的村莊進行督促落實，對已經(jīng) 落實的村莊進行核實檢查，并進行實時動態(tài)監(jiān)測，以增強農(nóng)民的信心。建立健全農(nóng)村社會

42、保障制度 集體所有制下農(nóng)民個人的二重性和農(nóng)地所有權(quán)的基本矛盾決定了土地對我國農(nóng)民來說具有多 重效用。土地為農(nóng)民提供基本的生活保障 土地是我國農(nóng)村最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，人們在土地勞動會生產(chǎn)出生活必需的糧食等生活資 料，土地的壟斷使得只有本集體的成員擁有在自己所有的土地上勞動并取得報酬的權(quán)利。土 地對農(nóng)民的這一效用稱為生活保障效用。土地為農(nóng)民提供就業(yè)的效用 農(nóng)民既可以以土地作為勞動對象，也可以以其他生產(chǎn)資料作為勞動對象。如果農(nóng)民以土地為 勞動對象，土地則為農(nóng)民提供了就業(yè)的效用。土地為農(nóng)民提供直接收益的效用 如果土地的所有者把土地出租給別人，所有者向租賃者收取地租；如果自己直接經(jīng)營，這部 分收益就直

43、接歸所有者自己。土地對農(nóng)民的這一效用為直接收益效用。除了上述三個主要效 用外，土地還為農(nóng)民提供財產(chǎn)繼承效用、地產(chǎn)增值效用和免得重新獲取時掏大筆費用效用。 因此，要解決農(nóng)民的后顧之憂，使廣大農(nóng)民從土地中徹底解放出來，就必須建立健全農(nóng)村社 會保障制度，將農(nóng)村納入社會保障的范圍之內(nèi)，擴大農(nóng)村社會的覆蓋面，完備農(nóng)村社會保障 項目，加強農(nóng)村社會保障管理。大力轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)之所以步履蹣跚、進展緩慢，一個很重要的原因就是人地矛盾使然。只要人地 矛盾不斷激化，即使在土地私有制下，也避免不了土地的調(diào)整和土地的細分。因此，為了從 農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的制度安排中獲得更高的體制效率，而又不至于犧牲社會公

44、平，緩解緊張的 人地矛盾是關(guān)鍵。否則，緊張的人地矛盾必然使農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)這一制度安排的預期效果大 打折扣。因此，大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，緩解緊張的人地矛盾是實現(xiàn)農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的重 要條件。（1）加大戶籍制度改革的力度，破除制約農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的樊籬，為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn) 移鋪平道路。（2）大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提高農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)水平，為農(nóng)民增加非農(nóng)就業(yè)機會。（3）重新構(gòu)建城市化發(fā)展戰(zhàn)略，提高農(nóng)村城市化水平，為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移提供充分的空 間和載體。我們的發(fā)展方向應是大力發(fā)展小城鎮(zhèn)。發(fā)展小城鎮(zhèn)對縮小城鄉(xiāng)差別，吸收農(nóng)村剩 余勞動力有不可替代的作用。（4）大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)

45、移的吸納機制。（5）大力發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)，提高農(nóng)村勞動力的職業(yè)技能，優(yōu)化勞動力的供求結(jié)構(gòu)。加大農(nóng)業(yè)扶持力度 長期以來，我國實行的是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略，使得我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)越發(fā)薄弱 而現(xiàn)階段我國政府對農(nóng)業(yè)的支持還處于一個相對較弱的水平，這說明我國對農(nóng)業(yè)的支持和保 護還有較大的空間。今后應加大對農(nóng)業(yè)的扶持和保護力度，著力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件，為 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)盡快實現(xiàn)市場化提供一個良好的外部條件。完善農(nóng)村社會化服務體系，推行市場化流轉(zhuǎn)建立完善的農(nóng)村社會化服務體系協(xié)調(diào)配套。一是向農(nóng)戶提供及時準確的市場信息、科技信息 和政策信息的信息性服務；二是為農(nóng)戶組織生產(chǎn)經(jīng)營所需要的資金和物資，保證生

46、產(chǎn)經(jīng)營活 動正常進行的供應性服務；三是幫助農(nóng)戶銷售農(nóng)副產(chǎn)品，使農(nóng)戶及時獲取農(nóng)副產(chǎn)品收益的銷 售性服務；五是組織農(nóng)戶進入市場參和流通，開辟新的生產(chǎn)經(jīng)營空間的組織性服務。只有這 樣，才能充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的作用，為土地轉(zhuǎn)入戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務，以保證 農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的順利進行。改革農(nóng)村稅費制度 一是規(guī)范收費行為，遏制農(nóng)村“三亂”；二是初步規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅征管體 制改革；三是進一步完善村民議事制度，促進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)；四是改善黨群干群關(guān) 系，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。全面推進農(nóng)村稅費制度改革，既是廣大農(nóng)民群眾的迫切愿望，又是 農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求。培育企業(yè)家類型的專業(yè)農(nóng)戶 農(nóng)

47、業(yè)企業(yè)家短缺是農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢的一個重要癥結(jié)。企業(yè)家類型的專業(yè)農(nóng)戶必須具有較強的創(chuàng) 新意識和創(chuàng)新能力，他不滿足于溫飽和穩(wěn)定的生活，而是追求利潤的最大化；他能夠發(fā)現(xiàn)市 場變化莫測中所蘊藏的盈利機會，能夠高效率地組織起優(yōu)質(zhì)、新型、高價值的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)； 他有在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中創(chuàng)造出不低于非農(nóng)領(lǐng)域收入水平的強烈愿望和堅定信心。只有這種人才有 能力和信心去支付較高的農(nóng)地流轉(zhuǎn)代價，并形成較大的農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求。因此，培育企業(yè)家類 型的農(nóng)戶，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是當前推進我國農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)一個非常重要的政策切入點。 為此，地方政府應采取相應的措施培育企業(yè)家類型的專業(yè)農(nóng)戶，以發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。建立體制規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場（1

48、）適當借鑒城鎮(zhèn)土地市場建設(shè)和城鎮(zhèn)土地有償使用制度改革的經(jīng)驗，努力培育農(nóng)地市場。 例如，更具時效性地落實發(fā)證工作、合同簽訂工作；加強金融支持，允許農(nóng)民抵押土地使用 權(quán)；加強中介市場的建設(shè)等。政府在農(nóng)地市場的培育和建設(shè)中既要起到積極作用（如相關(guān)法 律政策的制定和宣傳、具體條款的細化和落實等），又要逐步退出市場，減少對市場的微觀 干預（如改革征地制度，縮小征地范圍等） .（2）繼續(xù)沿著 放權(quán)讓利 的改革大方向，給予農(nóng)民和地方更多自由選擇的權(quán)力，特別是應鼓 勵而不是壓制各地區(qū)的制度創(chuàng)新。中國的社會經(jīng)濟、農(nóng)地制度和農(nóng)地市場都具有強烈地區(qū)差 異性，不同地區(qū)的資源稟賦條件不同，要素市場的特點不同，因此，在當

49、前農(nóng)村勞動力市場、 土地市場都不完善的情況下，應鼓勵各地區(qū)探索適合本地特點的土地流轉(zhuǎn)方式。無論如何， 在改革開放 20 多年后的今天，重回加強管制和中央集權(quán)的軌道，是不可能有出路的。（3）增加農(nóng)民的教育和培訓的投入， 對于農(nóng)地制度改革的深化和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)具有重 要意義。通過提高農(nóng)民的受教育程度以提高農(nóng)民素質(zhì)，有利于促進土地市場的形成和發(fā)育。 加快土地資本存量的流轉(zhuǎn)和土地資產(chǎn)的顯化，這和單純地減免農(nóng)業(yè)稅收等方法相比，是提高 農(nóng)民收入、保障農(nóng)民長遠利益的更為治本的方法。結(jié)束語 新中國成立以來，我國農(nóng)地制度變遷經(jīng)歷了從土地改革，到農(nóng)業(yè)合作化，再到人民公社，最 后到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的過程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的制度績效是顯著的。但是，作為一 項制度創(chuàng)新，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制不可能一勞永