城中村改造的一些法律問題

1、PAGE PAGE 27關于“城中村”房屋拆遷及補償法律適用問題的幾點思考省政府法制辦行政復議處湯潔張莉娜“城中村”是我國城市化進程中的特殊產(chǎn)物，具有復雜的歷史背景和社會經(jīng)濟根源。它的形成主要有兩種途徑：一是城市邊緣的農(nóng)村，因城市的發(fā)展需征用集體土地，同時征收了農(nóng)村的集體建設用地，包括農(nóng)村居民的宅基地；二是經(jīng)征地后農(nóng)村居民人均耕地不足0.1畝，撤組轉(zhuǎn)戶后的村莊。在征收建筑物所占用土地進行建設的同時，必然要對其上的建筑物進行拆除。國有土地上房屋的拆遷有城市房屋拆遷管理條例予以規(guī)范，但與城市房屋不同，“城中村”中建筑物所占用土地性質(zhì)為集體土地，其拆遷的補償方式及程序至今未有專門法律、法規(guī)予以規(guī)范。

2、對其拆遷補償?shù)南嚓P規(guī)定也都是若隱若現(xiàn)的出現(xiàn)在不同的法律規(guī)范中，缺乏可操作性。但是隨著城市化進程的加快，農(nóng)村集體土地征收面積不斷擴大，因征地拆遷引發(fā)的社會矛盾日益突出，各地不得不自行對“城中村”的房屋拆遷進行規(guī)范。 一、各地對“城中村”拆遷采取的主要做法 目前，我國各地對集體土地房屋拆遷方面的規(guī)范在形式、制定依據(jù)、拆遷管理部門等方面均有不同。 1.規(guī)范形式不同。對“城中村”這些集體土地上的房屋拆遷的規(guī)范主要有三種形式：一是以地方性法規(guī)的形式作出規(guī)定，如杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例；二是以規(guī)章的形式作出規(guī)定，如北京市集體土地房屋拆遷管理辦法（第124號政府令）；三是以規(guī)范性文件的形式作出

3、規(guī)定，這種形式是比較普遍的，特別是一些沒有法規(guī)、規(guī)章制定權的地方，均采用規(guī)范性文件的形式予以規(guī)范。 2.制定依據(jù)不同。對“城中村”拆遷制定法律規(guī)范的主要依據(jù)不同，主要有以下幾個方面：一是明確表明以法律法規(guī)為依據(jù)，如北京市集體土地房屋拆遷管理辦法制定的主要依據(jù)是土地管理法等有關法律、法規(guī)；二是不明確表明所依據(jù)的法律法規(guī)，如杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例第一條的表述是“根據(jù)有關法律、法規(guī)，結合本市實際情況，制定本條例”；三是以法律、法規(guī)以及地方根據(jù)上位法制定的法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，如上海市征用集體所有土地拆遷房屋補償安置若干規(guī)定的依據(jù)是上海市實施中華人民共和國土地管理法辦法和上海市城市房屋拆遷

4、管理實施細則，我省無錫市制定無錫市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理辦法的依據(jù)是土地管理法、土地管理法實施條例、江蘇省土地管理條例和江蘇省城市房屋拆遷管理條例。但是不論怎樣對“城中村”集體土地房屋拆遷規(guī)定的依據(jù)進行表述，從其規(guī)定的內(nèi)容來看，有相當部分的規(guī)定，包括補償標準、拆遷程序都是參照對城市房屋拆遷的規(guī)定制定的。 3.拆遷管理機構的規(guī)定不同。目前對集體土地房屋拆遷管理機構的規(guī)定基本一致，一般都是由土地行政管理部門進行管理，但也有地方由建設部門進行管理，如我省的無錫、鎮(zhèn)江等市。 二、對“城中村”拆遷適用法律存在的爭議 從上述不同地方對“城中村”的拆遷規(guī)定可以看出，各地在對“城中村”拆遷存在按照土地管理法

5、還是城市房屋拆遷管理條例的規(guī)定來進行補償?shù)臓幾h，由此也產(chǎn)生了由集體土地拆遷由地方土地管理部門還是建設部門管理的爭議。筆者的觀點是對集體土地房屋拆遷應當盡快制定具體的法律規(guī)范，在現(xiàn)今沒有法律明確規(guī)定的情況下，以土地管理法為依據(jù)實施拆遷并進行補償，由省、自治區(qū)、直轄市參考城市房屋拆遷管理條例規(guī)定制定補償標準，土地行政主管部門進行對“城中村”拆遷工作進行管理。理由如下： （一）從現(xiàn)有的關于農(nóng)村集體土地房屋和城市房屋拆遷的規(guī)定來看，兩者性質(zhì)不同，“城中村”房屋拆遷是對集體土地房屋的征收，是征收土地的一個環(huán)節(jié)，應當適用土地管理法的相關規(guī)定。 “城中村”房屋拆遷的法律性質(zhì)是征地拆遷，并非獨立于土地征收的一

6、項法律制度。國家基于公共利益需要，依照法定權限和程序可以征收征用農(nóng)村集體土地。當農(nóng)村集體土地被征收時，將房屋看作土地上的“附著物”，與地上青苗屬同一性質(zhì)，一同被征收，集體土地房屋拆遷就是集體土地被征收的結果。如把土地征收看作一個過程，則房屋拆遷為其后半個環(huán)節(jié)。法律不允許不辦理土地征收直接對集體土地房屋進行拆遷，必須適用土地征收制度，先將集體土地和地上房屋征為國有，再對房屋予以拆除，其補償并非拆遷補償，而是征收補償，集體土地房屋拆遷是一種行政行為。 從城市房屋拆遷管理條例來看，我國現(xiàn)在對城市房屋拆遷的定義是，國有土地地上建筑物因城市建設項目的需要，取得房屋拆遷許可證的拆遷單位與被拆遷房屋的所有人

7、訂立拆遷補償安置協(xié)議，按照協(xié)議實施房屋拆遷的行為。從上述定義來看，拆遷人對被拆遷人對房屋的補償簽訂安置補償協(xié)議，應當是一種民事行為，但從其操作程序看又非單純的民事行為。拆遷雙方達不成協(xié)議時，并不是通過民事訴訟或仲裁途徑解決，而是由行政機關介入，作為中立的裁決者和強制措施的批準者、實施者，帶有濃厚的行政色彩。筆者認為，城市房屋拆遷雖名為拆遷，實際也是一種行政征收行為，房屋和土地是不可分離的整體，行政機關在收回國有土地使用權的同時實際上對地上房屋進行了征收，房屋的補償在收回土地時應和土地一并進行補償，是一種行政行為（在實際操作中，很多凈地出讓土地之前的拆遷程序就是一種典型的征收行為）。物權法第四十

8、二條的規(guī)定，也已將房屋拆遷定性為征收。嚴格的講，“拆遷”一詞并不是法律用語，而是種行為狀態(tài)。如果將城市房屋拆遷視為征收行為，則城市房屋拆遷管理條例對拆遷行為的規(guī)范也違反憲法、立法法、物權法中“對非國有財產(chǎn)的征收，只能制定法律”的規(guī)定。 但是，從現(xiàn)有法律、法規(guī)對集體土地房屋和城市房屋拆遷的規(guī)定來看，兩者的性質(zhì)是不同的，“城中村”房屋拆遷應適用土地管理法的相關規(guī)定進行補償。 （二）土地管理法是“城中村”房屋拆遷的主要法律依據(jù)。 房屋是公民合法的私有財產(chǎn)，拆遷房屋必須要具有正當性，即要有法律依據(jù)，否則構成對私有財產(chǎn)權的侵犯。我國立法法第八條第六項規(guī)定“對非國有財產(chǎn)的征收，只能制定法律”。憲法第十條規(guī)

9、定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡谑龡l規(guī)定：“公民的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”如前所述，集體土地房屋拆遷實際是對房屋的征收，從上述法律規(guī)定均可以看出，對私有財產(chǎn)的征收，必須有法律規(guī)定的依據(jù)。縱觀我國法律規(guī)定中涉及集體土地拆遷的，只有土地管理法和物權法。土地管理法第二條第四款指出：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”第四十七條第四款規(guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)

10、、直轄市規(guī)定”。物權法第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”以上規(guī)定是目前農(nóng)村房屋拆遷的主要法律依據(jù)。 （三）從現(xiàn)有法律對集體土地拆遷的規(guī)定來看，應當由地方土地管理部門對集體土地房屋拆遷進行管理。 集體土地房屋作為土地上的附著物，其拆遷補償雖然是一個獨立的項目，但是它也是征收土地的一個環(huán)節(jié)，不能脫離于整個征地的程序之外，因此由負責征收土地實施的土地管理部門進行管理比較妥當。土地管理法實施條例

11、第二十五條第三款規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施?！痹撘?guī)定所述的征地補償、安置方案當然包括作為地上附著物的集體土地房屋。國土資源部頒布實施的征用土地公告辦法第七條規(guī)定，有關市縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據(jù)批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內(nèi)以被征收土地的所有權人為單位擬定征地補償、安置方案并予以公告；第八條第（四）項規(guī)定，征地補償安置、方案公告應當包括地上附著物和青苗的補償標準和支付方式。上述兩條規(guī)定均明確了由土地行政主管

12、部門負責包括集體土地房屋在內(nèi)的地上附著物的補償。 三、集體土地房屋補償有關規(guī)定存在的問題 （一）農(nóng)村集體土地房屋拆遷補償缺乏程序性及具體補償標準、補償方式的法律規(guī)定，部分地方對集體土地房屋拆遷補償有關規(guī)定的制定違反上位法規(guī)定的法定權限。 我國憲法、土地管理法、物權法都強調(diào)了一個原則，征地拆遷必須依照法律規(guī)定的權限和程序進行。這里的“法律”應當作狹義理解，即全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律。但到目前為止，我國尚無專門法律對農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問題進行規(guī)范，只有土地管理法第四十七條第四款規(guī)定，農(nóng)村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其拆遷補償標準由省、自治區(qū)、直轄市予以規(guī)定。但是這條

13、法律規(guī)定也僅僅是征地拆遷的依據(jù)及對補償標準的制定機關的規(guī)定，對于實際的操作程序沒有制定明確的法律規(guī)定或授權有關部門制定。目前，很多省、自治區(qū)、直轄市人大、政府部門都已發(fā)布了地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，對集體土地房屋拆遷進行規(guī)范。但也有的省、自治區(qū)、直轄市人大、政府部門卻將該項權力轉(zhuǎn)授予市、縣級政府，由其以行政文件、命令等形式擅自制定補償標準，違反土地管理法的規(guī)定。 （二）對集體土地房屋的重要性認識不足，沒有從實體上確定合理的補償標準，集體土地房屋在土地管理法的規(guī)定中僅被視為地上附著物。 需要拆遷集體土地房屋的大部分為農(nóng)民宅基地上建造的居住房屋，是被拆遷農(nóng)民的重要生活資料。有些地段比較好的城中村，房

14、屋租金甚至是其家庭生活主要來源。而土地管理法僅將房屋補償規(guī)定在地上附著物部分，其補償金額較低，遠遠無法滿足被征收農(nóng)民的生活需求。也正是因為這種不合理的存在，各地政府才參照城市房屋拆遷管理條例的規(guī)定，自行制定集體土地房屋拆遷的補償標準。 對于怎樣的補償標準才是合理的，筆者認為可以從三個方面來理解：一是從補償?shù)膶ο罂矗粌H包括被拆遷人，還應當包括被拆遷房屋上的其他權利人，如承租人等。二是從補償范圍看，合理補償是指對被拆遷人房屋的直接損失進行補償，包括被拆遷房屋本身的價值和區(qū)位價值、庭院空地的利用價值、房屋裝潢費用、搬遷費用等，對于營業(yè)用房，還要考慮合理的營業(yè)損失補償。從征地的公益性目的考慮，拆遷不

15、宜包括間接損失的補償。三是從補償標準來看，合理補償應以公平的市場價格為依據(jù)。但是，目前農(nóng)村拆遷房屋的市場價格確定有一定的難度，但無論怎樣，補償數(shù)額必須能夠使被拆遷人重建或購置到同等居住條件的房屋，確保被拆遷人的居住條件不低于拆遷之前的水平，這是一條底線。對此，物權法第四十二條第三款也有明確的規(guī)定，即在拆遷住宅的情況下，除了應當依法給予拆遷補償外，還應保障被拆遷人的居住條件。 （三）對農(nóng)村集體土地房屋拆遷個案的安置補償爭議缺乏救濟途徑的規(guī)定。 土地管理法實施條例第二十五條第三款對安置補償標準有爭議的，指明了救濟的途徑，即可以由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。但

16、對于個體補償?shù)臓幾h，并沒有具體的規(guī)定爭議解決途徑?，F(xiàn)在比較多的地方政府參照城市房屋拆遷管理條例的規(guī)定，對集體土地房屋拆遷發(fā)生爭議的，由土地行政主管部門或者建設部門進行裁決，對裁決不服可以復議或訴訟。但是筆者認為集體土地房屋拆遷屬于行政征收行為，拆遷單位也是代表地方政府與被拆遷人協(xié)商拆遷補償，本身就是行政行為，不宜再由土地主管部門進行裁決。拆遷單位應當按照規(guī)定對被拆遷人的房屋補償進行測算，將測算結果告知被拆遷人。被拆遷人如果對拆遷單位測算補償標準、計算的面積等有異議，可以直接通過復議或者行政訴訟的方式予以解決。城中村改造中房屋拆遷相關法律問題探討山東萬橋律師事務所 周艷至20世紀90年代中后期,

17、“城中村”便已成為我國城市化進程中的普遍現(xiàn)象,而隨之產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、環(huán)境等方面的諸多問題亦日益成為影響城市健康和諧發(fā)展的痼疾，因此各個城市大都對城中村的改造列入城市發(fā)展規(guī)劃中的重要事務。一、城中村的定義（一）從外在表現(xiàn)而言：楊安在城鄉(xiāng)建設雜志1（1996）文中描述道，“繁華的鬧市里，縱橫的道路邊排列著一幢幢票亮氣派的新現(xiàn)代建筑，在現(xiàn)代建的背后卻往往有一大群坐落無序、高低不齊、新舊不一的農(nóng)舍。整座昔日的農(nóng)莊被包裹在現(xiàn)代城市建筑中。真正的農(nóng)莊是農(nóng)舍加周圍的田園，充滿宜人的鄉(xiāng)土氣息和田園風光。而城中村卻是農(nóng)舍加周圍的水泥高樓，充滿了城鄉(xiāng)間的不協(xié)調(diào)。城中村里的許多農(nóng)舍建設也挺豪華，但往往華堂與陋室并

18、存，雜亂無章的建筑擠成一片，只見新屋不見新村，只見新房不見新街。樓與樓之間沒有合理的布局，沒有合理的間距，道路狹窄甚至臟水亂流。這里沒有農(nóng)村的清新，也沒有城市的整潔。城中村內(nèi)部看不到多少城市功能的痕跡，缺少上水和排污管道，缺少公共垃圾堆放與處理，偶爾還可以看到雞或豬在城中村里散步。農(nóng)村的氣息在這里窒息了，城市的氣息在這里全然不見。”（二）從概念而言：廣義講，城中村是指農(nóng)村的土地已納入城市總體規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)，且農(nóng)業(yè)用地很少或沒有，居民也基本上屬于非農(nóng)化的村落；狹義講，城中村特指那些農(nóng)地與居民早已非農(nóng)化，村莊也已經(jīng)轉(zhuǎn)制為城市建設，只是習慣上仍稱為村的社區(qū)部落，習慣上稱為“城市中的村落”。本文指涉的城

19、中村包含上述兩層意思。居民職業(yè)結構與生存方式的主要指標已完成向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型，但在基本素質(zhì)上仍缺乏城市社區(qū)的內(nèi)涵特征。城市在對城中村的改造中大都伴隨著拆遷而展開，大量村房被拆遷。本文僅對城中村改造中房屋拆遷的相關法律問題進行探討。二、城中村的形成及改造的原因（一）究其原因，在于“城中村”形成和發(fā)展的特殊性。從“城中村”的歷史變遷中不難發(fā)現(xiàn)“城中村”形成的主要原因：1、從客觀上來說，是我國城市化進程的快速發(fā)展的結果。改革開放的近30年中，城市化的進程加速發(fā)展，我國的城市數(shù)目從1978年的320個發(fā)展到現(xiàn)在的662個。城市建成區(qū)面積也由3.6萬平方公里擴大到9萬多平方公里。城市的快速發(fā)展，需要通過

20、征收周邊農(nóng)村的耕地獲得擴展的空間。耕地被征收了，當?shù)氐霓r(nóng)民，卻仍然留在原居住地，并且保有一部分供他們建房居住的宅基地。“城市包圍農(nóng)村”的運動發(fā)生了。村莊進入城市，形成了“城中村”。2、從主觀上來說，是我國城鄉(xiāng)二元管理體制及土地的二元所有制結構所造成的，這也是深層次的制度原因。所謂城鄉(xiāng)二元管理體制，是指“城市”和“農(nóng)村”分屬不同的管理模式，二元所有制結構是指城市的土地屬于國家所有，而農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有的制度。而在一些“城中村”內(nèi)形成了以城市與農(nóng)村“二元所有制結構”并行存在、共同發(fā)揮作用的“邊緣社區(qū)”特征。“從個體理性選擇的角度看，城中村這種特殊的建筑群體和村落體制的形成，是農(nóng)民在土地和房

21、屋租金快速增值的情況下，追求土地和房屋租金收益最大化的結果。”因此，從“城中村”的歷史變遷可以發(fā)現(xiàn)，土地的二元所有制結構是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制結構使得村民可以低價甚至無償?shù)厝〉猛恋氐氖褂脵啵w將宅基地按戶劃撥，由各戶村民自行建設后租出獲得盡可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的結果致使“城中村”形成的進一步加劇。（二）城中村普遍存在基礎設施薄弱、建設混亂、環(huán)境惡劣、治安復雜等問題，影響了城市化進程的推進、城市整體功能的發(fā)揮和城市綜合競爭力的提升，為此，城中村常被形容為城市健康軀體上的“毒瘤”。政府出于公共利益的需要，調(diào)整城市規(guī)劃，擴充城市的區(qū)域空間，將城郊的農(nóng)村納入統(tǒng)一管

22、理，這是城中村拆遷改造的最直接原因。推進“城中村”改造，有利于明晰產(chǎn)權，完善監(jiān)督機制，加強集體資產(chǎn)管理；有利于轉(zhuǎn)換村民身份，落實社會保障待遇，建立村民長效受益機制；有利于實現(xiàn)村企分離，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)管理水平和市場競爭力，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展；有利于完善城市管理體制，加強社會管理，促進社會發(fā)展進步；有利于加強基層組織建設，鞏固基層政權，保持社會穩(wěn)定。改造城中村，使其擺脫自身發(fā)展的惡性循環(huán)并與周邊城市環(huán)境銜接，已成為刻不容緩的任務。三、城中村改造中房屋拆遷所面臨的問題近年來，城市建設日新月異，拆遷規(guī)模不斷擴大，但由于城中村拆遷工作情況復雜，政策性強，交織著政府行為和當事人之間的民事行為，牽

23、涉到千家萬戶和千差萬別的家庭利益。在城中村改造中房屋拆遷存在的相關問題：（一）、部分村民實際生活水平不高由于大部分村轉(zhuǎn)城較晚，大約在80 年代以后，村里的大部分土地已被機關企事業(yè)單位征用，當時的征地安置等費用一是相對今天低了很多，二是受村里管理水平等的限制，當年用征地費用所建的企業(yè)經(jīng)營不善或投資不對路，無法安排更多的勞動力?，F(xiàn)在看，村里部分剩余勞動力并未作出妥善安置。因此，相當一部分村民的實際生活水平不高。（二）、違法違章建設嚴重近幾年來，政府為了減少城中村改造的難度，適應城市總體規(guī)劃的發(fā)展要求，已基本取消了城中村的房屋建設的審批。但村民為了提高自身的生活水平，在自家院里建設了許多無證房屋，用

24、來出租取得一部分收入。（三）、由于“城中村”集體土地較國有土地使用權的低廉性，使它擁有旺盛的需求市場，土地使用權的差別使“城中村”存在大量亂占、亂圈地現(xiàn)象；非法租賃土地；以土地入股開辦各種實業(yè)；用集體土地抵押貸款、用集體土地進行非法的房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營等。（四）、村民對拆遷補償安置的期望值增大近年來，由于城中村拆遷改造操作的不規(guī)范，多數(shù)以協(xié)議改造為主，開發(fā)商為了拆遷盡快順利進行，人為的提高了拆遷安置補償標準；而且隨著房地產(chǎn)市場的蓬勃發(fā)展，房地產(chǎn)價格不斷上揚，村民攀比心理嚴重，對拆遷補償安置的期望值增大。 四、城中村房屋拆遷中相關法律問題的探討（一）、城中村改造中房屋拆遷補償?shù)姆擅c城中村改造中

25、最復雜、最關鍵的是集體土地上房屋拆遷及相應補償問題，目前還沒有一個獨立完整的集體土地上的房屋拆遷安置補償?shù)膰壹壌蠓ā２疬w是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是城市規(guī)劃區(qū)外，其法律意義是不同的。比較棘手的問題是，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村的集體所有土地上的房屋拆遷活動，是適用城市房屋拆遷管理條例（以下稱拆遷條例）還是適用土地管理法的規(guī)定存在爭議。適用的法律不同，補償標準、當事人的權利和義務也會不同。近年來，全國一些省市陸續(xù)出臺的有關拆遷的地方性法規(guī)、規(guī)章中，可以找到涉及城中村集體土地房屋拆遷的相關內(nèi)容。歸納起來，基本采用以下三種補償安置辦法的其一或組合：一是“參照法”，即參照城市房屋拆遷進行補償；二是“征地法”，即先將

26、土地變性質(zhì)征用，再依國有土地上的房屋補償；三是“協(xié)商法”，即由拆遷主體和被拆遷主體相互商量決定補償。一般認為，對于集體土地上的房屋，因國家建設需要拆除并給予安置補償?shù)?，是將集體土地上的房屋作為地上附著物處理的，應使用土地管理的相關法律規(guī)范。但筆者持不同看法，借鑒廣州、深圳等地的做法，將上述后兩種辦法組合使用，其中“征地法”應改成以“集體土地國有化轉(zhuǎn)制”為前提。理由如下： (1)城中村改造的土地問題不能與一般的集體土地征用補償完全等同，土地征用制度是目前集體土地轉(zhuǎn)為國有的唯一系統(tǒng)化制度，而國家對集體土地國有化轉(zhuǎn)制只有框架性規(guī)定。相比之下，轉(zhuǎn)制的適用范圍更狹窄一些，必須符合土管條例第2條的規(guī)定。(

27、2)補償程度有差別。在土地征用時，土管法第47條規(guī)定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償?！钡珜Τ侵写逯幸苑课轂橹鞯霓r(nóng)民私有財產(chǎn)拆遷補償卻采取忽略或放任態(tài)度，甚至沒有房屋的概念，房屋僅被包含在“附著物”中。該法第47條第4款規(guī)定，地上的附著物及青苗補償標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。這樣轉(zhuǎn)授權力，結果會導致集體土地征用補償和地上房屋拆遷補償截然分開，政府需要支付兩部分費用。而集體土地轉(zhuǎn)歸國有時，原則上具有無補償性。由于集體土地的國有化轉(zhuǎn)制不是為具體建設項目而發(fā)生，沒有具體建設單位置于其間，即沒有補償費用的承擔者，并且集體土地在國有化后由原使用者繼續(xù)使用，農(nóng)村集體及其成員一般不會因此得到

28、特別補償。因此，國有化轉(zhuǎn)制后的土地上的房產(chǎn)在因城市化改造開發(fā)而拆遷時，將按照國務院拆遷條例和各地的實施細則標準，由拆遷當事人簽訂拆遷補償協(xié)議。（二）、城中村違法建筑拆除的困境違法建筑的原因很多，但最關鍵的兩個因素是產(chǎn)權不清和利益驅(qū)動。違法建筑往往處于城中村內(nèi)經(jīng)濟繁華的樞紐地帶，投資少、經(jīng)濟效益好，村民、投資者以及基層單位、公職人員通過違法建筑牟取了經(jīng)濟利益，甚至形成了利益同盟，對制止違法建筑形成巨大的阻力。另一方面，違法建筑的產(chǎn)權混亂，如果承認違法建筑的產(chǎn)權，則鼓勵了違法行為，引發(fā)新的搶建風；不承認產(chǎn)權，考慮到法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性，對已經(jīng)存在的違法建筑難以強制拆除，令改造無所適從。政

29、府的這種兩難境地也為違法建筑的迅速膨脹培養(yǎng)了土壤。在城中村改造過程中，法院受理的民商事案件主要集中在土地轉(zhuǎn)讓和違建清查兩類。法院在立案審查因城中村改造過程中違法建筑、違法用地查處和其他民商事糾紛案件時，對涉及建筑、用地是否違法或符合市政規(guī)劃要求，屬不屬于拆除范圍，如何拆除，能否補辦產(chǎn)權的定性問題，應遵循行政處理前置原則。此類案件雖經(jīng)政府做過處理，但其性質(zhì)仍屬民事權益糾紛。法院在審理此類案件時仍以原爭議雙方為訴訟當事人，按民事糾紛案件處理。其審理的總體原則是：對無過錯方或善意第三方人的合法權益，依法保護；對主張因違法建筑獲取的利潤，不予支持。（三）、城中村改造中土地權利問題既然“城中村”在地域上

30、已經(jīng)屬于城市的一部分，“城中村”內(nèi)的人理應與城市居民應享有同樣的待遇，最直接的體現(xiàn)是財產(chǎn)的所有權，“城中村”的房屋也應該向城市中的其他房屋一樣，可以進行自由的轉(zhuǎn)讓，根據(jù)我國房地產(chǎn)法關于“房隨地走”的原則規(guī)定，說到底是其房屋的土地使用權的性質(zhì)必須是國有土地使用權。要使集體土地使用權變?yōu)閲型恋厥褂脵?，其前提必須是集體土地所有權變?yōu)閲型恋厮袡啵桓鶕?jù)我國憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，只能是采取征用途徑，通過征用，使農(nóng)村集體土地所有權轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厮袡?，才可從根本上解決“城中村”形成的原因，因為它符合征用的條件。根據(jù)我國憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，征用的條件必須是“為了公共利益

31、的需要”，且國家給予必要的補償；而“城中村”改造的目的就是“為了公共利益的需要”，是為了“城中村”內(nèi)居住的居民、外來人員的利益，為了整個城市的政治、經(jīng)濟、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展，同樣也是為了國家、社會的利益的而改造，“城中村”改造的目的屬于公共利益的范圍；而且在集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐耐瑫r國家也給予相應的補償，只不過與通常征用集體土地的貨幣補償方式不同而已，“城中村”改造中的補償方式包括農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘢约耙蛏矸莞淖兌@得的各種物質(zhì)利益，如可以享受到醫(yī)療保險、失業(yè)保險、居民的最低生活保障等，同時還有長期的國有土地使用權。因此，“城中村”改造中，要解決“城中村”形成的根本原因，就必須解決土地二元所有

32、制問題，而要解決土地的二元所有制問題也只能通過征用途徑。在征用集體土地的過程中，應處理好土地所有權與土地承包權的關系，其實質(zhì)是土地法與農(nóng)村土地承包法的關系問題。土地承包經(jīng)營權是公民和集體經(jīng)濟組織依法對集體所有或者國家所有由集體使用的土地所享有的承包經(jīng)營的權利。由于聯(lián)產(chǎn)承包責任制是我國農(nóng)村土地的基本經(jīng)營制度，它是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在法律上的具體體現(xiàn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的產(chǎn)生以集體土地所有權和國有土地使用權的存在為前提。在征用集體土地的過程中，應先由農(nóng)村集體解除農(nóng)村土地承包合同，并給與相應補償，土地使用權由集體收回。（四）、城中村房屋拆遷的民商事法律糾紛及解決。拆遷問題表面上看是一個城建糾紛問

33、題，實際上它已牽涉法律、政府職能、公眾利益等多個方面。在城中村房屋拆遷中，由于拆遷管理工作不到位、拆遷補償標準確定機制不完善等多方面的原因，致使拆遷過程中的侵權、違約現(xiàn)象屢禁不止，使相關當事人的權益得不到相應的保護。在商業(yè)性拆遷過程中，拆遷人與被拆遷人之間發(fā)生的民事關系主要是拆遷補償安置協(xié)議以及拆遷人與房屋拆遷單位之間委托拆遷關系。拆遷民事糾紛經(jīng)常是拆遷人與被拆遷人對補償形式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限等未達成協(xié)議，或達成協(xié)議后發(fā)生爭議。城中村改造實質(zhì)是調(diào)節(jié)政府、業(yè)主與改造單位三方的利益，其中政府代表公共利益，處于主導地位。但政府主導并不在于大包大攬，而在于遵循市

34、場經(jīng)濟規(guī)律，通過市場化運作，培育市場和發(fā)現(xiàn)微觀利益主體，促使市場主體自行組織資金力量來推動城中村土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)濟的發(fā)展。而法院主要是依法公正審理相關案件，明晰產(chǎn)權，理順關系，化解各方矛盾，為城中村改造掃清障礙。（五）、非住宅的拆遷補償。作為拆遷房屋的所有人和使用人，其合法權益都應受到保護。民法通則第71條也可理解為：財產(chǎn)所有權應包括占有權、使用權、收益權和處分權。可見，對非住宅使用人拆遷補償問題解決得好壞，直接影響房屋拆遷的進程。而且，非住宅使用人一般為法人單位，拆遷對他們造成的損失肯定大于住宅拆遷的損失。而目前我國的立法又滯后于實踐，所以，拆遷條例要求兼顧拆遷房屋使用人的補償，做到有法可依，維

35、護他們的合法權益?？傊?，城中村拆遷改造是一個利國利民的好事。通過改造，改變了城市的面貌，提高了城市品位；能拉動地方經(jīng)濟建設，帶動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)機會；開發(fā)企業(yè)和施工單位通過上繳稅金，增加了政府的財政收益。同時，城中村拆遷改造是一項政策性很強的工作，而且也是一項復雜的系統(tǒng)工程，具體的開發(fā)改造模式還需要實事求是、因地制宜地在工作中不斷探索、探討和實踐?！俺侵写濉辈疬w應注意的問題隨著我國城市化進程的不斷加快，越來越多的“城中村”集體土地房屋被納入拆遷改造范圍，而目前，我國在房屋拆遷上的法律法規(guī)都是針對國有出讓土地上的房屋，集體土地上的房屋拆遷還沒有專門的法律可規(guī)范，有些具有立法權的城市也出臺

36、過集體土地房屋拆遷管理辦法，但只能適用于本城市。所以，集體土地房屋拆遷無法可依，各地便自搞一套，在補償方式、補償標準、安置形式上不相一致，隨意性大，引發(fā)大量的下問和矛盾沖突，各地報道的強制拆遷和“釘子戶”事件經(jīng)常出現(xiàn)，尤其是“城中村”拆遷，占全國拆遷下問案件的大多數(shù)。更為頭疼的是“城中村”房屋拆遷出了問題后，連當?shù)卣械膰凉芾砗统墙ú块T也在相互推責任，國土管理部門認為房屋拆遷在建城區(qū)范圍內(nèi)，應由建設部門管理，建設部門認為房屋賴以存在的土地屬集體所有，應屬國土部門管理。城中村房屋拆遷應注意以下幾個問題： 一、不能適用國務院的城市房屋拆遷管理條例 1、集體土地房屋產(chǎn)權不完整 “城中村”房屋，因

37、其所依存的土地是集體土地，所以其房屋的產(chǎn)權是不完整的，即被拆遷人只擁有地上部分的所有權，土地部分為村（組）集體所有，不象國有出讓土地房屋那樣，被拆遷人對房屋擁有完全產(chǎn)權，即使土地有使用年限，但在其年限內(nèi)被拆遷人擁有的產(chǎn)權是完整的。集體土地上的房屋既然不擁有完全產(chǎn)權，所以其安置補償就不能象國有出讓土地房屋那樣擁有其完整的價值。 2、集體土地房屋各項指標不規(guī)范 “城中村”集體土地房屋在其本質(zhì)上是為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務的，其房屋的建造樣式、類型、規(guī)模都以便于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的，所以其房屋在建筑層次、結構、用途上千差萬別，難以有統(tǒng)一的標準，況且，農(nóng)村造房大多是一家一戶或幾家?guī)讘?，是小范圍?/p>

38、零星建造，沒有容積率，綠化率等技術指標的要求，更談不上規(guī)范，難以用補償基準價來評估衡量。 二、如何進行城中村的拆遷拆遷“城中村”及其它農(nóng)村集體土地房屋，只能依照中華人民共和國土地管理法和中華人民共和國村民委員會組織法及省一級的實施辦法來進行協(xié)議拆遷，具體做法應該是：1、各級行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃法拿出城市建設的規(guī)劃，將要拆遷的“城中村”拆后的規(guī)劃拿出來交同級人大和上級政府審批。 2、根據(jù)村民組織法及其實施辦法，將要拆的規(guī)劃交本村村民會議討論通過。 3、根據(jù)土管法，對要拆的“城中村”進行征地拆遷，并進行合理補償，其補償方案和補償實施細則要經(jīng)村民會議通過。 由此可以看出，拆遷“城中村”是一種協(xié)議

39、拆遷，是村集體與村民之間的一種利益再分配，與國務院、省條例對城市房屋拆遷的規(guī)定不同。 三、當前集體土地房屋拆遷的誤區(qū) 在當前實際工作中，有些地方直接將“城中村”拆遷套用到城市房屋的拆遷安置上去，由建設部門頒發(fā)拆遷許可證，這顯然是錯誤的，其原因在第一大點里已作了說明。還有一些地方想打擦邊球，先將要改造的“城中村”的土地“征”為“國有”，再以“國有出讓房屋”的拆遷安置來對待，這會帶來兩方面的問題。第一方面，如果是真正將該地塊征為國有，那么，在 “征”的過程中就應對地上物即房屋作拆遷補償安置，不存在征為國有后再去拆遷補償?shù)男袨檫^程。另一方面，如果是“假征”，也就是說只將土地部分征用，等土地轉(zhuǎn)為國有后

40、再對房屋按國有出讓房屋進行拆遷補償。那么除了上述講到的集體土地房屋由于其自身特點與國有出讓房屋不同外，在具體拆遷過程中還會遇到這樣幾個無法避開的矛盾。1、由于被“征”為國有后，土地已屬國有性質(zhì)，并由此將地上物的房屋也作為國有出讓房屋來補償安置。這種方式好比“刻舟求劍”，是行不通的。因為農(nóng)民手中的房屋權屬憑證仍為集體的，政府和拆遷人都不可能在拆遷補償前從農(nóng)民手中拿回土地權屬憑證。 2、由于歷史等原因，許多農(nóng)戶的建筑用地面積超過土管法的規(guī)定，這些多占的土地面積本來可由村集體收回，但由于被征為“國有”后就無法收回。因為國有出讓房屋拆遷的是按照有“拆一還一”的總原則進行的，也就是說被拆遷農(nóng)戶在安排用地

41、造房時，與被拆遷家庭戶的占地面積是一樣的，這就使得農(nóng)戶非法的多占土地合法化，違反了土管法。 3、安置房的土地權屬性質(zhì)難以確定，如果確定為國有，則被拆遷人還是農(nóng)民，顯然不妥；確定為集體，被拆遷人又會以該房屋是以國有房屋來拆遷的理由予以拒絕。 4、“城中村” 土地原本屬村集體所有，而按“國有”來拆遷，則土地被私分到個人，即將集體資產(chǎn)個人化，而這種個人化卻是以當前個人占有土地（房屋相對于土地價值甚少）的多寡來決定的，完全撇開了人口因素，這顯然是違法的，也是不合理的。廈門“城中村”征地拆遷難的原因及對策廈門市湖里區(qū)法制辦 楊煌達廈門市在實行“村改居”、推進城市化建設進程中，“城中村”征地拆遷難的問題日

42、益突出?！俺侵写濉钡男纬删哂袣v史原因，也有現(xiàn)實原因。歷史原因主要是在城鄉(xiāng)二元管理體制和二元經(jīng)濟結構下形成的?，F(xiàn)實則表現(xiàn)在城市化進程快速發(fā)展，大量征用農(nóng)村土地，失地村民的戶籍身份雖然改變了，但其宅基地權屬、經(jīng)濟組織形式仍然保留了原來農(nóng)村的形態(tài)，形成了“城中村”。土地制度的二元性是城中村形成的核心的因素。目前，湖里區(qū)已基本完成“村改居”工作，原村民一夜之間變?yōu)槌鞘芯用?，村委會變更為居委會，但其土地性質(zhì)仍然是集體所有制。轄區(qū)內(nèi)16個市重點建設項目，均涉及“城中村”的征地拆遷問題。因征地拆遷引發(fā)的群體性事件、暴力抗法事件時有發(fā)生，因征地拆遷引起的行政訴訟案件劇增，2008年度湖里區(qū)行政應訴案件共81件

43、，比上一年度驟增78件，增幅達26倍。 一、“城中村”征地拆遷困難的主要特點 房屋拆遷難可以說是一個普遍存在的現(xiàn)象，但“城中村”房屋拆遷比城市房屋拆遷更難。與城市房屋拆遷相比，“城中村”的征地拆遷不僅涉及農(nóng)村房屋的拆遷問題，還涉及集體土地征用問題，涉及失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題，涉及集體資產(chǎn)改制問題，涉及農(nóng)村傳統(tǒng)風俗和文化的傳承等問題。在推進城市化進程中，因“村改居”帶來的安置、婚嫁、遷徙、入伍、上學、就業(yè)等各種問題和矛盾逐漸凸顯出來。特別是征地拆遷，給予被拆遷戶的是一次性經(jīng)濟補償，而安置工作涉及被拆遷戶的長遠利益，目前失地農(nóng)民社會保障尚不健全。島內(nèi)“城中村”的被拆遷人大都以房租為主要家庭收入，盡

44、管被征地拆遷后可領到一筆可觀的補償安置費，但近年來他們賴以生存的房租收入?yún)s因征地拆遷而減少了。因此，部分被拆遷人往往利用一切手段拖延拆遷進程，爭取維持現(xiàn)狀繼續(xù)收取高額房租，從而影響征地拆遷工作進程。 目前的征地拆遷工作是建立在市場經(jīng)濟體制上的，有的拆遷人就是企業(yè)，征地拆遷的目的就是出讓土地、開發(fā)商品房贏利，體現(xiàn)的是企業(yè)或個人利益。在此情況下，被拆遷人不會犧牲自己的利益去滿足企業(yè)贏利的目的。相反地，村（居）民會最大限度地爭取自己的利益，拆遷“釘子戶”的出現(xiàn)也就成為市場經(jīng)濟條件下的必然現(xiàn)象。 在城市化推進過程中，“城中村”征地拆遷困難重重，違法建設卻屢禁不止，甚至出現(xiàn)了“哪里要拆遷，哪里的違建搶建

45、最兇猛”現(xiàn)象。據(jù)湖里區(qū)城市管理行政執(zhí)法局統(tǒng)計，2008年，共查處違法建設2195處，2009年1至9月，共查處違法建設1258處。 由于農(nóng)村征地拆遷的相關法律法規(guī)和政策尚不健全，隨著村（居）民維權意識、法律意識的提高，被拆遷人對征地拆遷的不滿，改變了以往簡單粗暴的聚眾鬧事、圍堵交通、群體上訪等的方法，轉(zhuǎn)為尋找法律和政策的軟肋，采取纏訴軟拖硬磨的方法拖延搬拆。如湖里枋湖片區(qū)征地拆遷過程中，枋湖村民80人籌集巨款從北京聘請知名律師提起行政訴訟，以拆遷許可違法提起行政訴訟。在歷時一年多的訴訟期間，整個片區(qū)的征地拆遷工作幾乎處于停滯狀態(tài)，嚴重影響市重點項目的建設。 二、“城中村”征地拆遷困難的成因分析

46、 當前，“城中村”征地拆遷困難重重，重點建設項目進展緩慢，造成這一局面的原因比較復雜，既有法律和政策方面的原因，也有歷史和現(xiàn)實的具體原因。具體表現(xiàn)以下幾個方面： （一）政策和法律不完善的原因所致 征地拆遷相關的法律法規(guī)尚不健全。對于“城中村”的征地拆遷工作，目前僅以城市房屋拆遷管理條例、廈門市城市房屋拆遷管理規(guī)定（修正）等法規(guī)規(guī)章來調(diào)整這一涉及群眾根本利益的事項顯然不夠。雖然我市先后出臺廈門市征用集體土地房屋拆遷補償安置規(guī)定、廈門市人民政府關于完善征地拆遷政策的若干意見、廈門市人民政府關于征收集體土地非住宅房屋拆遷的若干意見、關于制定征地拆遷具體實施細則的指導意見等規(guī)范性文件，但對集體土征用和

47、“城中村”房屋拆遷的立法工作還是不完善的，征用農(nóng)村集體土地“以拆代征”的習慣做法已經(jīng)成為依法行政的絆腳石。 政策方面的原因突出表現(xiàn)為征地拆遷補償標準不統(tǒng)一、不規(guī)范。主要是： 1、補償標準不統(tǒng)一。一是不同片區(qū)存在不同標準。由于區(qū)域、時間、項目性質(zhì)以及拆遷人的不同等原因而產(chǎn)生的補償標準的不一致，在一定程度上說是正常的，但如果補償標準過于參差不齊，懸殊較大，就易造成被拆遷人的互相攀比，容易引發(fā)矛盾。二是新舊補償標準不一引起被拆遷戶不滿。我市對住宅、非住宅房屋先后出臺不同的補償標準，又因項目不同、拆遷人不同出現(xiàn)“一村一策”的補償標準，被拆遷人大多會選擇對其有利的標準，而不論新舊時效等問題，阻撓、影響征

48、地拆遷工作進程。如環(huán)湖里大道與仙岳路擴征段（市重點項目）的交叉范圍的拆遷工作，曾因此停滯不前。 2、補償標準市場化建設不規(guī)范。應該說補償以市場為標準是比較客觀公正的，對雙方而言都是公平的。但在現(xiàn)實社會中，房屋及附著物的補償標準或市場中準價的確定是一個非常復雜的問題，單純依靠以中介機構的評估報告作為補償標準是遠遠不夠的，而中介機構的評估是否客觀、公正，尚缺乏健全的監(jiān)督機制。如原告黃某某訴被告市土房局強制拆遷補償決定糾紛一案，因同一地塊先后委托同一家評估機構進行評估，二份評估報告結果相差400余萬元。這不能不引起訟爭糾紛，同時也說明目前我市在拆遷人與被拆遷人之間尚沒有實現(xiàn)公平的市場化基礎。 3、補

49、償標準不全面。征地拆遷補償項目繁多，既有廠房、住宅、非住宅等不動產(chǎn)，也機器設備、家具等動產(chǎn)，還有林木、花卉等等，補償標準不可能面面俱到。而一旦沒有標準，補償就只能由拆遷雙方討價還價，要么拆遷人咬牙以高標準滿足被拆遷人的要求，要么拆遷人以耗時間、延長工期為代價就低補償拆遷人。 （二）安置工作滯后所致 安置房建設滯后，安置房的選址、設計和供給數(shù)量不足等問題，均容易引起村（居）民的不滿，造成被拆遷人不愿意搬遷。安置房建設滯后的主要原因包括：一是原代建機制不完善。因代建機制一直調(diào)整，目前存在三種代建機制，各方責任不清，影響安置房建設進度；二是建設用地選址和建設方案因村民意見難以統(tǒng)一而頻繁調(diào)整，造成項目

50、重復批件、基建手續(xù)重復辦理，影響建設進度；三是征地拆遷、返遷安置困難。安置房用地同樣需要騰地拆遷，短時間內(nèi)完成征地拆遷和安置房建設確實難以做到。這將造成被拆遷人租住房周轉(zhuǎn)時間長，政府承擔雙倍周轉(zhuǎn)費用，且被拆遷人因返遷費不斷增加更不愿及時返遷安置小區(qū)。 （三）宣傳工作不到位所致 征地拆遷工作是一項涉及許多政策和法律法規(guī)的系統(tǒng)工程，專業(yè)性強，不僅要求征地拆遷工作人員要熟悉政策法規(guī)，更要求將相關征地拆遷政策和法律知識向被拆遷人宣傳到位。如土地的使用權和所有權問題，征地拆遷的補償標準問題，即便是法律從業(yè)人員都必須認真研究學習才能熟悉運用，更何況是沒有法律專業(yè)基礎的普通干部群眾。而僅僅依靠廣播宣傳、印發(fā)

51、宣傳單是遠遠不夠的。由于征地拆遷涉及的對象不只是村（居）民，還涉及不同國家和地區(qū)的外資企業(yè)，對法律的理解和認識存在誤差、誤解，也給拆遷工作帶來了難度。如湖里枋湖片區(qū)某臺商企業(yè)認為，土地系其通過出讓的方式購買所得，政府征用其的廠房及土地，在對廠房征用搬遷作出補償之后，拆遷人是將土地用于掛牌出讓的，那么出讓的錢理所當然應歸其所有。因此造成拆遷雙方補償價差數(shù)億元，征地拆遷補償商談工作走入僵局。 （四）行政執(zhí)法不當所致 不依法征地拆遷，是引發(fā)突發(fā)群體性事件的內(nèi)在因素?！氨鶅鋈?，非一日之寒?！本蛡€案而言，行政執(zhí)法部門的執(zhí)法程序也許并未存在過錯，但仍會引發(fā)群體性事件。從近年來全市行政訴訟案件的審理情況來

52、看，個別行政機關敗訴率居高不下，往往在于行政處罰、行政許可、行政裁決不當所致。如紀某某等人提起的行政訴訟系列案件爭議的焦點在于市土房局發(fā)放的拆遷許可證的行為是否違反法律規(guī)定、程序是否違法。根據(jù)行政許可法和建設部城市房屋拆遷工作規(guī)程規(guī)定，房屋拆遷管理部門應當在核發(fā)拆遷許可證前，就拆遷許可有關事項召開聽證會，聽取拆遷當事人意見。但城市房屋拆遷工作規(guī)程能否參照適用于農(nóng)村房屋拆遷，在行政執(zhí)法和司法實踐中仍然存在爭議。 （五）被拆遷人博弈個人利益最大化所致 違法建設之所以屢禁不止，主要原因是有部分違法建設得到拆遷補償，導致其他被拆遷戶認為有利可圖，從而跟風搶建，形成“違建賠償，越賠越建”的怪圈。有人曾按

53、照我市目前現(xiàn)行的拆遷補償辦法進行過估算（廈門市人民政府關于完善征地拆遷政策的若干意見）：“凡被拆遷人在規(guī)定的搬遷期限內(nèi)自行搬遷的，可根據(jù)以下情況適當給予補助、獎勵無合法批建手續(xù)部分，按人均 80平方米 ，已建部分按每平方米560 元( 含裝修)給予補助”，每戶違法建設平均可多獲得補償10余萬元，個別違建大戶可多獲得上百萬、甚至上千萬元的補償。 此外，出租房屋以獲取高額租金是被拆遷人進行違法建設的另一利益驅(qū)動。目前，我區(qū)外來務工人員多，對違法建設這種租金相對較低的房屋需求量大，而城鄉(xiāng)結合部部分村民在征地拆遷后，大多無一技之長，就業(yè)困難，生活水平下降，因此千方百計拖延搬遷，少則一個月可多收取租金近

54、元，多則幾萬元、十幾萬元。據(jù)不完全統(tǒng)計，80名提起行政訴訟的枋湖村民月平均房租約15000元（包括合法建筑和違法建設），其在行政訴狀中毫不忌諱地告白：“近年來一直依賴將房屋出租給外來務工者居住維持生計被告的行為（拆遷許可）將剝奪原告之生計”。他們每人籌集一個月的房租就有多達上百萬元的巨款，足以聘請全國知名律師代理訴訟，與行政機關“論持久戰(zhàn)”。時至今日已拖延超過一年的時間，無論訴訟是否勝訴，其已獲得的利益是一年十幾萬、甚至數(shù)十萬的房租收入。而因此付出巨大代價的是行政機關疲于應訴和投入大量的拆遷宣傳、動員、說服等行政成本，還有拆遷企業(yè)的前期巨資投入，與舉步維艱的拆遷進程形成強烈對比，不僅影響了重點

55、工程建設的推進，也挫傷了拆遷工作人員的積極性。 （六）政策與現(xiàn)實的矛盾所致 也許人們認為在征地拆遷工作中只要堅持原則、按政策辦事，征地拆遷工作的進展就會加快，但事實上并非如此。對于“城中村”的村（居）民來說，他們有一個淺顯的道理：生活只能因拆遷變得越來越好，不能因拆遷變差。其眼前利益受損得不到期望的補償，其要求得不到滿足，就會阻撓施工，集體上訪、訴訟。為了避免此類事件的發(fā)生，因此只好來來回回地多做思想工作，其結果就是拖延拆遷。另一方面，集體土地的征用和村民房屋的拆遷又大多是在一個熟人范圍內(nèi)進行的，街道、村（居）委等基層干部往往是各個市、區(qū)重點建設項目的主力軍，其本人或親朋好友很可能就是被拆遷人

56、，工作壓力、熟人關系、自身利益交織在一起。在原則與現(xiàn)實、集體利益與個人利益的矛盾中，如何把握原則、平衡各方利益，對征地拆遷工作人員來說是艱難的決擇，有的干脆選擇了回避，無形中給征地拆遷工作帶來困難。 三、破解“城中村”征地拆遷難的幾點建議 （一）堅持依法行政，完善相關立法和制度建設 征地拆遷過程本身就是行政執(zhí)法過程。程序正當是依法行政的基本要求。征地的啟動、拆遷的許可都有嚴格的程序要求，如果行政機關只注重征地拆遷的過程和結果，而忽視了程序的合法性、正當性，則投入再大的人力、物力、財力到征地拆遷工作中，其結果都是枉然、都是違法的，是經(jīng)不住司法審查和歷史考驗的。因此，要杜絕違法征地拆遷的現(xiàn)象，首先

57、要重視征地拆遷程序的正當性、合法性。特別是土地行政主管部門對于目前發(fā)現(xiàn)的征地拆遷過程中出現(xiàn)的程序“瑕疵”、“漏洞”，不能再以“習慣做法”一語搪塞，應吸取教育，“亡羊補牢”，嚴格按照法定權限和程序行使職權，履行職責，堅決杜絕失職不作為和越權亂作為的行為。同時完善行政監(jiān)督機制，加強對行政權利的監(jiān)督制約，落實行政過錯責任追究制度；將相應的“城中村”土地征用辦法、農(nóng)村房屋拆遷許可規(guī)程等應列入當前的立法規(guī)劃，盡快填補“以拆代征”所暴露出的法律空白和漏洞；制定全市統(tǒng)一的拆遷補償標準，規(guī)范拆遷補償自由裁量標準，建立健全中介評估監(jiān)督機制，也是推進征地拆遷進程、遏制違法建設的有效途徑。 （二）堅持深入群眾，加大政策和法制宣傳力度 首先,要考慮到征地拆遷工作直接關系