當前財政部門會計監(jiān)督中的執(zhí)法困惑與反思

1、.：.；當前財政部門會計監(jiān)視中的執(zhí)法困惑與反思杜存明上海會計2002.6當前財政部門會計監(jiān)視中的執(zhí)法困惑與反思杜存明自新實施以來，各地財政部門根據(jù)法律賦予的職責權(quán)限，積極實施以保證會計信息真實。完好為重點的會計監(jiān)視檢查任務(wù)。、和下稱等法規(guī)、規(guī)章相繼發(fā)布，更是為加大會計監(jiān)視力度提供充分的執(zhí)法根據(jù)。然而，財政部門在當前執(zhí)法實際中面臨著假設(shè)干困惑，值得人們深化討論。困惑之一：違法會計行為案件檢舉誰、立案更難？財政部門對社會告發(fā)的違法會計行為案件適用審查立案程序，對其他來源的案件那么直接立案。根據(jù)第38條規(guī)定，對告發(fā)資料審查內(nèi)容主要是“違法現(xiàn)實能否清楚、“證據(jù)能否確鑿。這種規(guī)定似不真實踐，往往出現(xiàn)“檢

2、舉難、立案更難景象。要求財政部門對社會檢舉持謹慎態(tài)度固然重要，但不能過分要求檢舉人事先將違法現(xiàn)實查個水落石出，再提供確鑿的證據(jù)；何況僅憑書面審查未經(jīng)檢查組調(diào)查之前，哪個立案人員又能斷言檢舉資料事清據(jù)鑿。倘假設(shè)真的如此，組織檢查組調(diào)查取證這一程序的必要性如何，值得思索。嚴厲審查的告發(fā)立案程序不僅與檢查組調(diào)查程序無法銜接，與審理程序也無法銜接，由于第46條指出審理人員對違法現(xiàn)實不清、證據(jù)不充分的檢查組調(diào)查資料還可以中止審理，再作補充。針對同類情況，、等有關(guān)部門規(guī)章均規(guī)定“告發(fā)有據(jù)或“經(jīng)審核根本屬實那么應及時立案。因此，為了有效指點會計執(zhí)法實際，筆者建議可思索刪去第38條規(guī)定；同時鑒于對罰款的適用均

3、強調(diào)“可以一詞，對第39條第3項立案條件中“當事人的違法會計行為依法該當給予行政處分。宜修正為“當事人的違法會計行為依法該當或者可似給予行政處分。困惑之二：會計監(jiān)視檢查中發(fā)現(xiàn)的一些違法會計行為能不能依法處分？根據(jù)第59條規(guī)定，評判會計行為違法與否的規(guī)范是有關(guān)法律、會計行政法規(guī)和國家一致的會計制度，據(jù)此監(jiān)視檢查，財政部門可以發(fā)現(xiàn)大量違法會計行為。隨著國家一致會計制度的構(gòu)建健全，許多違法會計行為諸如或有損失事項未充分披露、不正當計提資產(chǎn)減值預備、未按規(guī)定健全內(nèi)部稽核制度等等屢禁不止，但目前無法從列舉式罰那么方式上找到行政處分的適用根據(jù)。故國家立法今后亟待填補“有準那么無罰那么之類會計法制中的缺漏。

4、困惑之三：同一會計行為違反不同法律、行政法規(guī)，財政部門和其他執(zhí)法部門可以在各自職權(quán)范圍內(nèi)分別處分嗎？由于會計信息是國家有關(guān)經(jīng)濟信息統(tǒng)計、稅收、財政、審計、金融監(jiān)管、證券監(jiān)管等方面的根底信息。國家在有關(guān)立法中對會計行為都提出一些要求，同一會計行為冒犯不同法律、行政法規(guī)的情形比較普遍。這種法條競合的案件往往成為財政部門的執(zhí)法難點。第49條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，同時違反其他法律規(guī)定的，由有關(guān)部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)依法進展處分。第43條對同時違反其他法律、行政法規(guī)之情形也做出類似規(guī)定。過于簡單的處置規(guī)定通常在普法時被人們注釋成有關(guān)部門應各司其職，各負其責，不能相互推諉，但當執(zhí)法部門對法條竟會的某些違法案

5、件分別處分時，又與上的“一事不再罰原那么、第42條對“另有規(guī)定的，按照有關(guān)法律的規(guī)定辦理原那么發(fā)生一定程度上的沖突。為了理順不同執(zhí)法部門之間的關(guān)系，有效懲治法條竟會的違法會計行為，筆者建議今后立法添加執(zhí)法協(xié)調(diào)制度，既包括執(zhí)法部門之間的雙向協(xié)商機制，也包括由同級人民政府法制部門協(xié)調(diào)的管轄溝通機制。在執(zhí)法實際中，應留意以下幾個詳細原那么：第一，執(zhí)法部門對同一當事人同一違法會計行為不得給予兩次以上罰款。第二，對普通違法會計行為，既有的普通罰那么又有其他法律的特別罰那么，按照第42條規(guī)定由其他法律授權(quán)的部門辦理。第三，有關(guān)法律、行政法規(guī)對同一違法會計行為規(guī)定不同種類的處分，執(zhí)法部門按照第49條規(guī)定行使

6、各自職權(quán)。困惑之四：當事人逾期不懇求行政復議又不履行行政處分決議的，財政部門即可懇求人民法院強迫執(zhí)行嗎？第55條規(guī)定，當事人逾期不懇求行政復議或者不提起行政訴訟又不履行行政處分決議的，由作出行政處分決議的財政部門懇求人民法院強迫執(zhí)行。據(jù)此執(zhí)法，財政部門能夠遇到困惑。例如，某公司因偽造會計帳簿被財政部門罰款2萬元，該公司自接四處分決議書之日起2個月內(nèi)既不履行也不懇求復議，財政部門這時懇求當?shù)胤ㄔ簭娖葓?zhí)行，法院卻告知本案雖超越復議懇求期，但未滿普通法定起訴期3個月，暫緩立案執(zhí)行。根據(jù)我國第66條規(guī)定，當事人對詳細行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以懇求人民法院強迫執(zhí)行，或者依法強迫

7、執(zhí)行。最高人民法院2000年3月10日起施行的第88條也規(guī)定，行政機關(guān)懇求人民法院強迫執(zhí)行該當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起 180日內(nèi)提出。為順應行政訴訟上述規(guī)定，筆者建議將第55條中“或者一詞修正為“也，此類規(guī)定在第42條、第56條和第48條中均可查證。困惑之五：當事人不繳罰款和加處分款就無權(quán)申范行政復議或提起行政訴訟嗎？第56條第2款規(guī)定“當事人對加處分款有異議的，應領(lǐng)先交納罰款和因逾期交納罰款所加處的罰款，再依法懇求行政復議或者提起行政訴訟。財政部門對到期不交罰款的當事人加處分款，源于第50條規(guī)定，目的是間接強迫和督促當事人及時履行法律義務(wù)。但是，倘假設(shè)當事人到期不履行罰款和加處的

8、罰款，即使在法定的復議懇求期限和起訴期限內(nèi)，也剝奪其復議懇求權(quán)和行政起訴權(quán)，那么這在、和中都找不到任何立法根據(jù)。部門規(guī)章不是保證當事人實現(xiàn)申訴、控訴國家機關(guān)之憲法權(quán)益，而是設(shè)置前置妨礙，這本身違反有關(guān)規(guī)定；縱然勉強操作，也給法院帶來難題，由于法院對行政案件立案審理不能直接適用沒有法律、法規(guī)根據(jù)的規(guī)章制度。為了保證當事人有時機尋求法律救援，促進會計監(jiān)視法治化，國家財政部門該當重新研討此項。財政部門健全會計監(jiān)管機制和完善監(jiān)控制度初探管平上海會計2002.6財政部門健全會計監(jiān)管機制和完善監(jiān)控制度初探管平財政部門作為宏觀調(diào)控的部門，不僅負有財政效力的職能，更負有監(jiān)視的職能。而且新明確了財政部門主管會計

9、任務(wù)的職責，貫徹是政府賦予財政部門的一項重要職能。如何根據(jù)有關(guān)規(guī)定強化會計的執(zhí)法監(jiān)視，確實是一項重要課題。一、貫徹中存在的問題1法制觀念淡薄。這突出表如今兩個方面：一是單位擔任人財務(wù)認識淡薄。他們以為單位的會計事務(wù)應由會計人員擔任，無需了解那么多的會開業(yè)務(wù)。只愛把單位的運營業(yè)務(wù)管理好，職工利益有所保證；在稅收政策上只需不違反規(guī)定，沒有故意偷稅即可。至于為了到達企業(yè)特定的經(jīng)濟利益目的，在會計上做點小動機，也無妨大礙。由于單位擔任人潛在認識中放松了對的學習，因此對會計人員；會計任務(wù)不支持、不關(guān)懷，重運營管理，輕財務(wù)管理。為了完成上級下達的考核目的和小團體的利益，恣意改動會計核算方法，對本人應承當?shù)?/p>

10、法律責任知之甚少；對于如何保證會計信息的真實完好，沒有建立起一套與本人職責相順應的內(nèi)控審核制度。二是執(zhí)行層次，即會計人員缺乏對依法進展會計核算重要性的認識，對消費運營活動的核算和反映不夠及時、準確、真實。他們以為，會計人員一切行動聽指揮，按長官意志辦事，即使發(fā)現(xiàn)錯誤，也不隨便發(fā)表看法，否那么對本人不利，把賦予會計人員的權(quán)益與職責置諸腦后。單位擔任人和會對人員法制觀念的淡薄是不規(guī)范會計行為產(chǎn)生的根本緣由。新公布以來，一些單位擔任人和會計主管至今尚對違反行為的處分表示不了解，法律認識模糊。在他們看來，對按規(guī)定應補繳未繳的稅款和遭到相應的稅務(wù)處分是可以接受的，對違反會計行為所遭到的處分似乎難以接受，

11、對應承當?shù)男淌仑熑胃鼰o法了解。在實踐任務(wù)中，尚有相當一部分企業(yè)對財政部門的處分規(guī)定置之不理。對應限期矯正的違法行為遲遲不見行動。國家法律的強迫力得不到充分的履行，企業(yè)對法制認識的淡薄可見一斑。2集團公司與企業(yè)間會計監(jiān)視的相互脫節(jié)。以資產(chǎn)為紐帶、效益為中心組建的集團性公司，由于其行政職能的轉(zhuǎn)變，無法直接對其下屬單位進展管理。為了使國有資產(chǎn)保值增值，只能每年對下屬單位下達考核目的，而對基層單位如何完成考核目的就無所了解，對基層單位的情況不能做到心中有數(shù)。集團公司只注重產(chǎn)值、收入、利潤的考核，而缺乏對基層單位會計監(jiān)視的有效管理，沒有構(gòu)成一套嚴厲的監(jiān)視制度，沒有建立主體明晰的會計監(jiān)視體系。有的集團與企

12、業(yè)雖然建立了相應的監(jiān)視和控制制度，但并沒有仔細執(zhí)行，呵斥制度形同虛設(shè)。由于自上而下的管理與監(jiān)視的脫節(jié)，集團公司對基層單位缺乏必要的監(jiān)視，以致于對下屬全分機構(gòu)、會計人員起不到“把守關(guān)口的作用，財務(wù)收支活動中的違法違紀問題得不到及時有效的制止和糾正。詳細表現(xiàn)為：一是對不符合任職資歷的會計人員沒有采取有效的補救措施，從而不能保證會計機構(gòu)、人員依法履行職責，呵斥會計人員在履行職責中遇到困難和問題難以及時正確處理。二是對所屬單位的會計核算缺乏稽查；對處置睬計業(yè)務(wù)過程中出現(xiàn)的違法違紀問題，沒有建立權(quán)威的行政干涉手段。某些企業(yè)會計賬賬、賬表、賬實嚴重不符，甚至有些企業(yè)會計任務(wù)混亂，集團公司缺乏事前防備、事后

13、監(jiān)視的有效管理方法。即使發(fā)現(xiàn)其些企業(yè)的會計違法行為，集團公司也未采取嚴厲措施加擬制止，限期整改。3財務(wù)總監(jiān)責、權(quán)、利不對等。向國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)是政府完善現(xiàn)代企業(yè)制度，提高國有企業(yè)監(jiān)管程度而推出的新舉措。從實際上講，財務(wù)總監(jiān)只對董事會擔任，站在獨立、公正、客觀的立場上，督促企業(yè)防止會計信息失真、防止隨意操作會計帳務(wù)和處置睬計事務(wù)，行使相對獨立的監(jiān)視權(quán)。但現(xiàn)實上，財務(wù)總監(jiān)的責、權(quán)、利是不對等的。從檢查中所發(fā)現(xiàn)的某集團公司財務(wù)總監(jiān)由政府委派，事業(yè)部財務(wù)總監(jiān)由集團公司委派，事業(yè)部下屬公司的財務(wù)總監(jiān)那么由集團公司或事業(yè)部委派，構(gòu)成了三級財務(wù)總監(jiān)網(wǎng)絡(luò)。集團公司由原來的行政性公司轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)性集團后，將更

14、多的財務(wù)會計管理權(quán)下放到事業(yè)部。事業(yè)部財務(wù)總監(jiān)一方面實對委派者集團公司擔任，同時對所屬單位的會計行為又負有管理監(jiān)視的職能；另一方面又得事事對照以決議其行為的取舍，顯見要求有較高的素質(zhì)和責任心。下屬公司的財務(wù)總監(jiān)也是同樣如此。但董事會并未真正將各級財務(wù)總監(jiān)視作本人職責的延伸，賦予明確的目的、職責和權(quán)益。他們更多地是在扮演“執(zhí)行者而非“監(jiān)視者的角色，一路有充分的決策參與權(quán)和否決權(quán)。從而，使財務(wù)總監(jiān)的這一職能流于方式，無法真正開展任務(wù)。4社會監(jiān)視的脆弱。會計信息的社會監(jiān)視目前主要是由經(jīng)同意的注冊會計師組成的會計師事務(wù)所對企業(yè)進展審計、驗證和會計咨詢。由于社會中介機構(gòu)實行有償效力，并且委托者又往往是被

15、審計單位本身，從而存在執(zhí)業(yè)質(zhì)量的問題。致使社會監(jiān)視不力，與債務(wù)人、投資者和政府監(jiān)管相要求存在很大差距。由于部分社會審計機構(gòu)未能嚴厲履行必要的審計程序，未嚴厲執(zhí)行審計規(guī)范，加之一些注冊會計師對合法性缺乏應有的職業(yè)關(guān)注，導致審計結(jié)論出現(xiàn)偏向，審計報告失實，一些企業(yè)關(guān)鍵性的會計信息未被充分提示和披露。5會計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。要做好任何一件事，人的要素起決議作用。假設(shè)沒有一支高素質(zhì)的隊伍，再好的政策措施都無法貫徹實施用前在國有企業(yè)中，普遍存在會計人員素質(zhì)不高，會計根底知識匾乏，會計根底任務(wù)清被，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)；一些單位內(nèi)部管理混亂，財務(wù)收支失控、不按規(guī)定設(shè)置帳簿、不按規(guī)定運用會計科目等；有些

16、會計人員受個人利益驅(qū)使，放棄職守，或者知情不舉、通同作弊，或者監(jiān)守自盜、以身試法；等等到不一而足，導致大量違法違紀的經(jīng)濟活動順利地經(jīng)過了會計這一“關(guān)卡，國家和社會公眾利益遭到損害。二、轉(zhuǎn)變機制 規(guī)范制度財政部門作為會計主管部門包加強對會計的監(jiān)管責無旁貸。因此，如何加大執(zhí)法監(jiān)管力度現(xiàn)何從事后監(jiān)管轉(zhuǎn)為事先或事中監(jiān)管，從被動監(jiān)管轉(zhuǎn)向自動監(jiān)管，是一個值得討論的問題。筆者以為，必需建立或規(guī)范相應的制度，構(gòu)成以財政為主。以企業(yè)集團和中介機構(gòu)為銜接與協(xié)調(diào)的監(jiān)管機制。1建立艱苦會計事項報告制度。建立艱苦會計事項的報告制度是為了提高會計監(jiān)管的針對性、有效性和事前性。企業(yè)對能夠影響利潤的艱苦會計事項必需向財政部門

17、備案，使財政部門及時了解，掌握情況。根據(jù)有關(guān)要求，對艱苦事項都要在會計報表附注中闡明。但大部分企業(yè)目前都未按照要求辦理，特別是事后闡明往往難以糾正已產(chǎn)生的一系列問題和矛盾。為此，企業(yè)凡發(fā)生重要會計政策和會計估計變卦、或有事項。艱苦投資融資活動、資產(chǎn)處置、企業(yè)分立、破產(chǎn)、合并、債務(wù)重組等艱苦會計事項，應事前或及時自動書面向主管財政部門報告。否那么，經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)問題，由企業(yè)自行擔任。2建立艱苦過失事故清查制度。對各種違燕行為所應承當?shù)姆韶熑巫髁嗣鞔_的界定，目的在于保證法律的遵守與執(zhí)行。在實踐任務(wù)中發(fā)現(xiàn)，僅對違法違紀單位和個人處以罰款是車能從根本上處理問題，應該建立艱苦過失事故清查制度：凡是隨意變卦

18、會計處置方法，而呵斥艱苦會計信息失真，或由于企業(yè)未建立有效的內(nèi)部控制制度而致使國有資產(chǎn)大量流失的，或?qū)ζ髽I(yè)會計任務(wù)嚴重不擔任任而呵斥嚴重后果的，分別對有關(guān)的單位擔任人、直接責任人按清查責任，并給予相應的處分。必要時，要求有關(guān)單位反響處置結(jié)果，約束單位擔任人和會計人員必需在法律范圍內(nèi)從事會計行為。3建立多層面的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)制度。財政部門應該依托各方面的力量，擴展監(jiān)視范圍，構(gòu)成一個內(nèi)外協(xié)調(diào)、溝通制約的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)制度。上海市財政局第一分局在實踐任務(wù)中，積極探求適宜分局會計監(jiān)管的方式，確定了 116戶重點會計監(jiān)管單位，落實了55名監(jiān)管責任人。實際中，結(jié)合分局實踐情況。每一季度提出重點監(jiān)管工程，加強了會計監(jiān)管

19、的考核力度；修訂了和會計法檢查任務(wù)底稿人建立了會計監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。同時，還建立了分局與所轄集團公司每兩個月的例會制度，管理所與事業(yè)部的每月碰頭會制度，專管員與監(jiān)管戶的日常聯(lián)絡(luò)制度；在比較重要的部門確定網(wǎng)絡(luò)人員。定期召開網(wǎng)絡(luò)會議，及時溝通會計活動中的情況，揭露問題，找出差距，提出對策，使會計監(jiān)管既有深度又有廣度，將會計監(jiān)管真正落到實處。4建立告發(fā)和曝光制度。一是應該落實公開告發(fā)制度，公布告發(fā)。告發(fā)受理單位；二是落實告發(fā)處置制度，確定查處時限，及時調(diào)查處置；三是落實告發(fā)獎勵制度。凡經(jīng)檢查屬實的，根據(jù)不同情況給予一定的獎勵。除了落實公開告發(fā)制度外，還應對會計違法行為嚴厲清查法律責任，使違法者遭到法律的懲罰，保證國家一致會計制