公共事業(yè)管理理論

1、公共事業(yè)管理理論公共性指的是在一定的社會(huì)或地區(qū)內(nèi)，一種共同性而非私有性，一種共享性而非排他性， 一種共同性而非差異性。公共事業(yè)管理的出發(fā)點(diǎn)與核心是增進(jìn)和維護(hù)公共利益。薩繆爾森于 1945年提出了被各國(guó)學(xué)者基本認(rèn)同的確認(rèn)公共產(chǎn)品的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性。所謂公共事業(yè)，是隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和事業(yè)單位管理體制改革而正 在形成發(fā)展的社會(huì)全體公眾的事業(yè)，是面向社會(huì)，以滿足社會(huì)公共需要為基本目標(biāo)，直接或 間接為國(guó)民經(jīng)濟(jì)提供服務(wù)或創(chuàng)造條件，關(guān)系到社會(huì)全體公眾基本生活質(zhì)量和共同利益，并且 不以營(yíng)利為主要目的活動(dòng)。公共事業(yè)的基本特征有：公共性、非營(yíng)利性、規(guī)模性。公共事務(wù) 的特征有：公共性

2、、勞務(wù)性、非營(yíng)利性、階級(jí)性。所謂公共事業(yè)管理，就是在一定的環(huán)境中， 以政府為核心的公共組織憑借公共權(quán)力，為滿足社會(huì)公共需要，促進(jìn)社會(huì)整體利益的協(xié)調(diào)發(fā) 展，采取一定的方式對(duì)公共事業(yè)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過程。公共事業(yè)管理以公眾為本原則 要求必須以全體社會(huì)公眾的共同利益為本。我國(guó)公共事業(yè)管理具有的特征有：公共性、強(qiáng)制 性、非營(yíng)利性和服務(wù)性。宏觀公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)主要是高層次的政府組織，宏觀公共事業(yè)管 理的基本方式是間接管理。公共事業(yè)管理的研究方法有實(shí)踐抽象法、實(shí)驗(yàn)法、比較分析法、 案例分析法、實(shí)體分析法。直接調(diào)查方法最常用的有以下三種：觀察法、問卷法、訪談法。 被稱為民意測(cè)驗(yàn)的是問卷法。公共事業(yè)管理的

3、基本原則有：以公眾為本原則、服務(wù)原則、社 會(huì)效益優(yōu)先原則、法治原則公共事業(yè)管理環(huán)境：指外部環(huán)境，即公共管理主體系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總 和，或者說是直接或間接作用或影響公共事業(yè)管理主體及其活動(dòng)方式、活動(dòng)過程的外部要素 的總和。公共事業(yè)管理的生態(tài)環(huán)境是指公共事業(yè)管理所處的自然環(huán)境和社會(huì)人文化境。在分 析人口環(huán)境與公共事業(yè)管理的關(guān)系時(shí)，通常選擇的角度是人口分布、人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)、 家庭狀況。社會(huì)發(fā)展程度屬于公共事業(yè)管理的生態(tài)環(huán)境。公共事業(yè)管理的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基本內(nèi)容有：經(jīng)濟(jì)環(huán)境中生產(chǎn)力發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)成分和經(jīng)濟(jì)體制 因素。他們對(duì)公共事業(yè)管理產(chǎn)生著特定的影響和作用。1、生產(chǎn)力發(fā)展水平影響著公共事

4、業(yè) 管理的范圍、能力、水平和效率。2、經(jīng)濟(jì)成分：一定的經(jīng)濟(jì)成分決定了特定的社會(huì)利益結(jié) 構(gòu)，這影響到公共事業(yè)管理的基本方向和決策。一定的經(jīng)濟(jì)成分構(gòu)成決定著政府相應(yīng)的經(jīng)濟(jì) 職能、經(jīng)濟(jì)管理方式和經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)公共事業(yè)管理產(chǎn)生影響。3、經(jīng)濟(jì)體制:經(jīng)濟(jì)體制包括 所有制結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)決策體系、經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)體系和經(jīng)濟(jì)組織體系等。這些因素的 影響和制約主要表現(xiàn)在：它決定著公共事業(yè)管理的形態(tài)特征、制度特征、行為特征和運(yùn)行。公共組織是以追求社會(huì)公共利益為其價(jià)值取向而建立的特定的社會(huì)組織，公共性是其本 質(zhì)。公共組織是以增進(jìn)社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)。以公共組織是否擁有公共權(quán)力、擁有公共 權(quán)力的大小以及權(quán)利的類別，我

5、們可以把公共組織劃分為：政府組織；非政府組織；準(zhǔn)行政 組織或準(zhǔn)政府組織。公共事業(yè)管理的主體和核心是政府。事業(yè)單位：國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的， 從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織?！笆聵I(yè)單位”的概念形成于新中國(guó)成立 之初1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的事業(yè)單位登記管理暫行條例和民辦非企業(yè)單位登記管理 暫行條例將我國(guó)原有的事業(yè)單位一分為二。我國(guó)事業(yè)單位改革的必要性以及改革的目標(biāo)取 向。必要性：1、現(xiàn)階段，事業(yè)單位在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中占有重要的地位，事業(yè)單位仍然 是我國(guó)提供科、教、文、衛(wèi)等公共服務(wù)的主要承擔(dān)者。2、現(xiàn)階段，我國(guó)事業(yè)單位本身仍存 在很大的問

6、題。首先，單位經(jīng)費(fèi)支出大，人頭費(fèi)比率高；其次，社會(huì)效益不高，官僚作風(fēng)嚴(yán) 重；再次，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)合不緊密；最后，內(nèi)部機(jī)制不活。3、我國(guó)現(xiàn)階段事業(yè)單位管理體 制存在一些問題。（事業(yè)單位管理體制是指：為了有效地對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行管理，使之更好地 提供事業(yè)產(chǎn)品即必須的公共服務(wù)，保障和發(fā)展公共利益，國(guó)家通過相關(guān)的法律法規(guī)等而形成 的一整套有關(guān)政府對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行管理的各種制度和行為規(guī)范的總和。事業(yè)單位管理體制的 實(shí)質(zhì)或要解決的，是政府與事業(yè)單位的關(guān)系問題。）首先，投資主體單一；其次，布局結(jié)構(gòu) 不合理；再次，政事不分格局沒有打破。目標(biāo)取向：1、事業(yè)單位社會(huì)化。包含兩種意思： 其一是社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦，其二是資源配置

7、和服務(wù)的社會(huì)化。2、事業(yè)單位運(yùn)行的法制化和民 主化。非政府組織是依靠社會(huì)權(quán)力，以增進(jìn)社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)的非官方的非營(yíng)利社會(huì)組 織。我國(guó)非政府組織的興起。我國(guó)解放后到改革開放前，不存在一個(gè)相對(duì)于國(guó)家權(quán)威的自治 社會(huì)，因而不存在真正的非政府組織。我國(guó)非政府組織是在改革開放后逐步形成和發(fā)展起來 的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也帶來了公民社會(huì)本身的發(fā)展，政府對(duì)于非政府組織也采取了積極扶植 的態(tài)度。當(dāng)前我國(guó)非政府組織的不足。其一是非政府組織自身存在一些問題：身份不清，缺 乏資金，內(nèi)部組織不健全，行為缺乏代表性。其二是非政府組織相關(guān)的政策實(shí)施和法律等構(gòu) 成的外在環(huán)境影響：非政府組織的監(jiān)督管理脫節(jié)，相關(guān)法律過于簡(jiǎn)略

8、、薄弱。我國(guó)非政府組 織改革發(fā)展的基本取向。首先，從培育非政府組織來看，現(xiàn)階段的工作主要是在社會(huì)領(lǐng)域推 進(jìn)“政社分開”，“政社分開”是指只要社會(huì)能做的事，政府就不要插手。在資金方面進(jìn)行必 要的資助。其次，從加強(qiáng)對(duì)非政府組織的監(jiān)督管理看，主要工作是完善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化 過程的監(jiān)督管理。非政府組織在公共事業(yè)管理中的作用有：第一，非政府組織是微觀的社會(huì) 服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者，也就是公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)必然主體。第二，非政府組織 能提高公共產(chǎn)品的供給效率。第三，非政府組織是較好地滿足社會(huì)多元化的需求。第四，如 果從整個(gè)現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行來看，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，還具有擴(kuò)大就業(yè)渠道、 增

9、強(qiáng)社會(huì)保障制度能力、提高公民民主意識(shí)以及增加社會(huì)公民化程度等作用。公民社會(huì)是指介于國(guó)家和家庭或個(gè)人之間的一個(gè)社會(huì)相互作用領(lǐng)域及與之相關(guān)的價(jià)值或 原則。從國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系來看，社會(huì)具有自我管理功能，這一功能是通過社會(huì)中介組織實(shí) 現(xiàn)的。公共事業(yè)管理的基本職能主要是計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制。計(jì)劃職能是公共事業(yè)管理的 首要職能。公共事業(yè)管理協(xié)調(diào)是為了公共事業(yè)管理的目標(biāo)，在一定的范圍如組織或群體運(yùn)動(dòng) 中將不同的力量組合起來，使公共事業(yè)管理過程中各個(gè)主體功能的有機(jī)結(jié)合。項(xiàng)目融資是指以項(xiàng)目本身的資產(chǎn)和項(xiàng)目未來的收益作抵押來籌措資金的一種融資方式。 項(xiàng)目融資首先出現(xiàn)在美國(guó)，然后流行到歐洲。在項(xiàng)目融資中，一般項(xiàng)目

10、公司可以進(jìn)行負(fù)債經(jīng) 營(yíng)，負(fù)債通常占總投資的65%-70%。企業(yè)資金進(jìn)入公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供主要有BOT、 BOOT、BOO。BOT代表的是建設(shè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓；BOO代表的是建設(shè)擁有經(jīng) 營(yíng)。公共項(xiàng)目的運(yùn)作方案可能產(chǎn)生失效，且失效貫穿于整個(gè)實(shí)施過程，我們用來表示其運(yùn)作 過程失效的曲線是浴盆曲線。在公共項(xiàng)目方案的運(yùn)作過程中，方案實(shí)施進(jìn)入中期的失效被稱 為偶然失效。公共項(xiàng)目運(yùn)作方案的選擇應(yīng)遵循滿意標(biāo)準(zhǔn)和合理性標(biāo)準(zhǔn)?？?jī)效管理的核心是績(jī)效評(píng)估。目標(biāo)管理形成的基礎(chǔ)是科學(xué)管理和行為科學(xué)理論。戰(zhàn)略管 理包括環(huán)境分析、戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實(shí)施和戰(zhàn)略評(píng)估四個(gè)主要環(huán)節(jié)。公共事業(yè)管理部門戰(zhàn)略管 理的第一步是環(huán)境分析。戰(zhàn)略規(guī)劃，

11、是該組織在分析環(huán)境和把握環(huán)境所存在的威脅與機(jī)會(huì)的 基礎(chǔ)上，產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過程，是一個(gè)一體化決策系統(tǒng)的形式產(chǎn)生并發(fā)出連貫協(xié)調(diào)的結(jié)果的 正規(guī)化程序。在公共事業(yè)管理的整個(gè)戰(zhàn)略管理中，核心環(huán)節(jié)是戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略實(shí)施的首要問 題是組織保證。在公共事業(yè)管理部門中運(yùn)用戰(zhàn)略管理必循遵循的基本原則是以社會(huì)公共需求 為基準(zhǔn)，以及盡可能簡(jiǎn)單化和非程序化。標(biāo)桿管理又稱為基準(zhǔn)比較，是指實(shí)施基準(zhǔn)比較方法 和單位或組織，主動(dòng)尋找參照對(duì)象，以之為基準(zhǔn)或標(biāo)桿進(jìn)行比較。比較對(duì)象并不一定是全面 先進(jìn)，在某一方面成就突出就可以作為參照的基準(zhǔn)，而且，比較不是簡(jiǎn)單的參觀和經(jīng)驗(yàn)?zāi)７拢?而是圍繞管理需要進(jìn)行深入的比較和分析。是“尋求達(dá)成卓越表

12、現(xiàn)所需要的最佳經(jīng)營(yíng)方法、 創(chuàng)新概念及高效操作程序的一套系統(tǒng)過程”。戰(zhàn)略管理的特征有：戰(zhàn)略管理具有強(qiáng)烈的未來 導(dǎo)向性；戰(zhàn)略管理具有長(zhǎng)期性、全局性和根本性；戰(zhàn)略管理具有外向性，是外部環(huán)境的管理; 戰(zhàn)略管理是一個(gè)由外向內(nèi)的實(shí)施過程。SWOT分析是指在了解自己組織的優(yōu)勢(shì)和弱勢(shì)的基礎(chǔ)上，將組織內(nèi)部的資源因素和外 部因素造成的機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的、有效的匹配，從而制定良好的戰(zhàn)略，以掌握外部機(jī)會(huì)， 規(guī)避威脅的一種方法。SWOT分析中，最重要的是確定什么是關(guān)鍵的內(nèi)部因素和外部因素。 SWOT分析的四種戰(zhàn)略（SO，ST，WO，WT）第一種是優(yōu)勢(shì)一一機(jī)會(huì)（SO）戰(zhàn)略。SO戰(zhàn)略是一種將組織內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)與外部環(huán)境的機(jī)會(huì)

13、相 匹配，發(fā)揮組織內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)面利用外部機(jī)會(huì)以達(dá)到組織目標(biāo)的戰(zhàn)略。第二種是弱點(diǎn)機(jī)會(huì)（WO）戰(zhàn)略。WO戰(zhàn)略的含義，是指利用外部機(jī)會(huì)來彌補(bǔ)內(nèi)部的弱點(diǎn)。第三種是優(yōu)勢(shì) 威脅（ST）戰(zhàn)略。ST戰(zhàn)略是利用優(yōu)勢(shì)回避或減輕外部威脅影響的戰(zhàn)略。第四種是弱點(diǎn) 威脅（WT）戰(zhàn)略。WT戰(zhàn)略是在減少內(nèi)部弱點(diǎn)的同時(shí)規(guī)避外部環(huán)境威脅的戰(zhàn)略。與上述三 種戰(zhàn)略比較，這是一種防御性戰(zhàn)略。目前人們大致有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)公共部門 評(píng)價(jià)外界環(huán)境或者認(rèn)為有必要進(jìn)行SWOT分析時(shí)，公共部門和私營(yíng)部門對(duì)SWOT的運(yùn)用沒 有區(qū)別。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，SWOT （優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇、威脅）內(nèi)容的重要性因部門的不 同而存在顯著差異。首先，企業(yè)具

14、有嚴(yán)格的市場(chǎng)，政治聯(lián)系淡化。與此相反的是公共部門和 第三部門的組織，它們關(guān)于市場(chǎng)的定義松馳，并通過權(quán)威系統(tǒng)放以強(qiáng)制.。其次，企業(yè)尋 求機(jī)遇，而公共組織和第三部門的組織卻在遭遇威脅的情況下才有所作為。這就是說，私營(yíng) 部門在運(yùn)用SWOT時(shí)，由于市場(chǎng)的明確化和較少受到政治的直接影響，因而更能單純和直 接地從利潤(rùn)出發(fā)，主動(dòng)地尋找外部機(jī)會(huì)，而公共組織由于不存在與私營(yíng)部門一樣的市場(chǎng)或其 市場(chǎng)的特殊化，更由于受到政治的直接影響和制約，且較之私營(yíng)部門少有生存壓力，因此， 更可能是被動(dòng)的而非主動(dòng)的，更常見的是很容易對(duì)威脅有所反應(yīng)。這種由于整個(gè)SWOT分 析運(yùn)用時(shí)的傾向不同，進(jìn)而導(dǎo)致戰(zhàn)略規(guī)劃基本態(tài)勢(shì)不同，決定了戰(zhàn)

15、略管理過程在公共部門的 運(yùn)用所產(chǎn)生的結(jié)果與私營(yíng)部門的不同。公共事業(yè)管理與企業(yè)管理的聯(lián)系與區(qū)別：聯(lián)系：二者關(guān)系越來越來密切。區(qū)別：、目 的不同、管理所依托的權(quán)力不同、管理的性質(zhì)不同、管理的物質(zhì)基礎(chǔ)不同、管理的 限制因素不同、對(duì)管理人員的管理要求不同、績(jī)效評(píng)估不同。公共事業(yè)管理與行政管理的區(qū)別：從管理方法和手段上看，公共事業(yè)管理的手段比較豐富， 而行政管理的手段較單一。政府管理公共事業(yè)的方法中，行政方法是指公共行政主體根據(jù)管 理的客觀需要，運(yùn)用除法律、法規(guī)、規(guī)章外的規(guī)范性文件（指示、命令、規(guī)定等）對(duì)公共行 政過程施加控制的方法。行政方法具的特點(diǎn)：權(quán)威性；直接性；時(shí)效性。適用的條件：一是， 管理主體

16、必須具有權(quán)威；二是，行政指令必須具有很高的質(zhì)量。政府管理公共事業(yè)的方法中， 經(jīng)濟(jì)方法是指國(guó)家利用一定的經(jīng)濟(jì)手段影響公共事業(yè)活動(dòng)參與者的經(jīng)濟(jì)利益，以保證公共事 業(yè)的發(fā)展按國(guó)家意志進(jìn)行的一種管理方法。經(jīng)濟(jì)方法具有的特點(diǎn)：間接性；誘導(dǎo)性；靈活性。 適用的條件：主要取決于能否適時(shí)，適度地運(yùn)用價(jià)格、利率、稅收、信貸、工資、獎(jiǎng)金、罰 金等經(jīng)濟(jì)杠桿。政府管理公共事業(yè)的法律方法，是指公共事業(yè)管理主體根據(jù)公眾的根本利益 及其對(duì)公共事業(yè)發(fā)展的需要，依據(jù)法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)范性文件對(duì)公共事業(yè)產(chǎn)品 的生產(chǎn)和提供施加控制的方法。適用的條件：主要取決于法的公正、適時(shí)和嚴(yán)格執(zhí)行。特點(diǎn)： 第一，普遍的約束性；第二，嚴(yán)

17、格的強(qiáng)制性；第三，明確的規(guī)范性；第四，相對(duì)的穩(wěn)定性。 管理分為剛性方法和柔性方法。剛性方法有行政方法、經(jīng)濟(jì)方法、法律方法。行政授權(quán)、行 政指導(dǎo)、行政委托都是柔性方法。所謂行政委托指行政機(jī)關(guān)和法定授權(quán)組織在其職權(quán)范圍內(nèi)， 將某項(xiàng)或某一方面公共事業(yè)的管理權(quán)委托給其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或個(gè)人行使的法律行為。依 法取得行政委托的其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或個(gè)人統(tǒng)稱委托組織。公共事業(yè)管理合同是指公共事業(yè)管理過程中，政府與公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的非政府 組織、事業(yè)單位以及個(gè)人之間，為實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)管理目標(biāo)，經(jīng)相互協(xié)商所達(dá)成的協(xié)議。公共 事業(yè)管理合同的目的是維護(hù)和增進(jìn)公共利益。公共事業(yè)管理合同的締結(jié)方式主要有招標(biāo)投標(biāo) 方

18、式、邀請(qǐng)發(fā)價(jià)方式、拍賣方式和直接磋商方式。整個(gè)公共事業(yè)管理費(fèi)用的資金，可以分為公共支出和非公共支出。其中公共支出源于稅 收。公共事業(yè)管理費(fèi)用中公共支出的主要原則有：公平原則、效益原則、穩(wěn)定原則。公共事 業(yè)管理費(fèi)用中非政府組織資金支出的基本原則是：非營(yíng)利原則、安全原則。公共事業(yè)管理費(fèi) 用的公共支出中，又分為公共轉(zhuǎn)移性支出和公共消耗性支出。公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、 以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案而做出的一個(gè)正式的決定或安排。公共政策大體可以分為元政策、基 本政策和具體政策三個(gè)層次。公共政策中，發(fā)揮指導(dǎo)和規(guī)范政府正確的制定公共政策和執(zhí)行 公共政策功用的是元

19、政策。元政策是指用以指導(dǎo)和規(guī)范政府公共政策行為的一套理念和方法 的總和。準(zhǔn)公共產(chǎn)品是指具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)特點(diǎn)中的一個(gè)，另一個(gè)不具備或不完全具 備，或者雖然兩個(gè)特點(diǎn)都不完全具備但具有較大的外部收益的產(chǎn)品。按照公共產(chǎn)品的兩個(gè)基 本特點(diǎn)及其在準(zhǔn)公共產(chǎn)品中的表現(xiàn)，可以將準(zhǔn)公共產(chǎn)品進(jìn)行分類，分別是1、具有非排他性 而且非競(jìng)爭(zhēng)性不充分的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。2、具有非競(jìng)爭(zhēng)性而且非排他性不充分的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。3、 非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性都不充分的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共事業(yè)管理模式：就是在公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給過程中，承擔(dān)主體構(gòu)成及其相互 關(guān)系的組合方式。公共事業(yè)管理模式的歷史演變有一下幾個(gè)階段：公共事業(yè)管理的保護(hù)模 式

20、，又稱為保守模式，在古典自由主義經(jīng)濟(jì)時(shí)期出現(xiàn)，特點(diǎn)是政府對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌，但 是職能極其有限；公共事業(yè)管理的干預(yù)模式，又稱官僚模式，形成于20世紀(jì)30年代以后， 60年代達(dá)到高峰，政府依靠龐大的官僚組織對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行全面的干預(yù)并壟斷公共事業(yè)管 理；公共事業(yè)管理的市場(chǎng)模式，形成于20世紀(jì)80年代以后，是對(duì)干預(yù)模式改革的產(chǎn)物， 特點(diǎn)是政府主導(dǎo)下，多元主體參與公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。公共事業(yè)管理模式的決定因素有公共需求、主體意識(shí)、政府能力、社會(huì)發(fā)育程度?；旌咸峁?是政府以成本價(jià)格為基礎(chǔ)，通過政府補(bǔ)貼和向受益人收取一定費(fèi)用的方式來提供公共產(chǎn)品的 模式。公共生產(chǎn)，混合提供是在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供上，

21、由政府組織公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，并 通過收費(fèi)方式向社會(huì)公眾提供。公共生產(chǎn)，市場(chǎng)提供是在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供上，由公共 企業(yè)生產(chǎn)，按營(yíng)利原價(jià)定價(jià)，并向是用人收費(fèi)的提供方式。決定公共事業(yè)管理模式發(fā)展演變 的根本因素是公共需求。當(dāng)代公共事業(yè)產(chǎn)品的基本提供方式有公共提供、市場(chǎng)提供、混合提 供。公共事業(yè)產(chǎn)品的提供方式本質(zhì)是消費(fèi)方式。政府供應(yīng)是政府通過財(cái)政預(yù)算來購(gòu)買相關(guān)的 公共事業(yè)產(chǎn)品以一定的方式向公眾提供。事業(yè)單位管理體制的特點(diǎn)：1、政府辦事業(yè)，事業(yè)單位主要由各級(jí)政府及其工作部門直接舉辦。2、政府管事業(yè)，事業(yè)單位的管理和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)均由其主管的政府直接控制。3、政府 養(yǎng)事業(yè)，經(jīng)費(fèi)開支均由國(guó)家財(cái)政撥付。事業(yè)單位管理

22、體制下，事業(yè)單位運(yùn)作的特點(diǎn)：1、事 業(yè)單位活動(dòng)具有非經(jīng)濟(jì)性和政治性。2、事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政撥給。3、事業(yè)的活動(dòng)由國(guó) 家直接負(fù)責(zé)，整個(gè)事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。事業(yè)單位改革的必要性：私人參與包括公共事業(yè)產(chǎn)品在內(nèi)的整個(gè)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的必 要，是因?yàn)樵诋?dāng)代，政府全面干預(yù)和壟斷這一領(lǐng)域已不可能。政府全面壟斷公共產(chǎn)品領(lǐng)域的 不可能，在其現(xiàn)實(shí)性上是20世紀(jì)70年代以來世界范圍內(nèi)普遍存在的“政府失敗”，政府全面 干預(yù)，壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的福利國(guó)家出現(xiàn)了危機(jī)，相當(dāng)程度上就是既有的政府壟斷公 共產(chǎn)品供給的模式已難以維系?？梢酝ㄟ^消費(fèi)者訂立契約，根據(jù)一致性同意原則來提供公共 產(chǎn)品，解決免費(fèi)搭車問題。通過

23、一系列的制度安排，公共產(chǎn)品消費(fèi)的外部性可以得到解決， 其生產(chǎn)的成本能夠得到補(bǔ)償，因而私人生產(chǎn)和提供是必然的。事業(yè)單位改革的條件：一是純 公共產(chǎn)品領(lǐng)域私人一般不進(jìn)入。由于消費(fèi)者相對(duì)較少，因此達(dá)成契約的交易成本較小，有利 于提高供給的效率。二是在公共產(chǎn)品的消費(fèi)上必須存在排他性技術(shù)。純公共產(chǎn)品由于具有明 確的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，不存在“選擇性進(jìn)入的可能”，很難在技術(shù)上排他，因而私 人一般難以進(jìn)入，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品由于其非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的不充分，或兩者之中只具其一， 使得“選擇性進(jìn)入”成為可能。三是必須有產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)制度安排。這是私人進(jìn)入公共產(chǎn)品領(lǐng)域 參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供最重要的制度安排。四是可以

24、將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供作為兩個(gè)環(huán) 節(jié)分開。由于大多數(shù)公共產(chǎn)品的屬性不是自然形成而是制度安排，因而只要通過制度安排保 證公共消費(fèi)就可保證產(chǎn)品的公共屬性。這樣，對(duì)某些純公共產(chǎn)品而言，只要把生產(chǎn)和提供區(qū) 分開，通過制度安排保證以提供上的公共性，私人同樣可以涉足這一領(lǐng)域。行政委托是指行政機(jī)關(guān)和法定授權(quán)組織在其職權(quán)范圍內(nèi)，將某項(xiàng)或某一方面公共事業(yè)的 管理權(quán)委托給其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或個(gè)人行使的法律行為。公共事業(yè)管理中的行政授權(quán)是指 行政機(jī)關(guān)依法將某項(xiàng)或某一方面的公共事業(yè)的管理權(quán)限明確授予行政機(jī)關(guān)以外的其他組織 或個(gè)人行使的法律行為。行政委托和行政授權(quán)的差別：1、在權(quán)力來源上，委托組織的權(quán)力 來源于行政機(jī)關(guān)

25、和法定授權(quán)組織的委托，而授權(quán)組織的權(quán)力來源于法律法規(guī)的明確授予。2、 在權(quán)力性質(zhì)上，委托組織獲得的權(quán)力不能獨(dú)立行使，必須以委托的行政機(jī)關(guān)或法定授權(quán)組織 的名義行使，而授權(quán)組織獲得的權(quán)力能夠以自己的名義行使。3、在行為后果方面，委托組 織的行為后果由委托的行政機(jī)關(guān)或法定的授權(quán)組織承擔(dān)，而授權(quán)組織的行為后果由授權(quán)組織 獨(dú)立承擔(dān)。在我國(guó)，政府進(jìn)行公共事業(yè)管理的過程中，對(duì)政府以外的組織授權(quán)的組織有：1、 依法設(shè)立的處理專項(xiàng)公共事務(wù)的專門行政機(jī)構(gòu)；2、行政性公司；3、企業(yè)、事業(yè)組織和社會(huì) 組織。公共政策與公共事業(yè)管理的不同：1、概念的基本界定不同。公共政策比較抽象，公共 事業(yè)管理是一種行為。2、所涉及的

26、范圍不同。公共政策涉及方方面面，公共事業(yè)管理涉及 的公共性問題范圍要小很多，一般只是與公眾基本生活和公共利益相關(guān)的。所具有的功能不 同。公共政策是制定社會(huì)生活各方面的秩序和行為規(guī)則，公共事業(yè)管理直接作用于事務(wù)，以 提高人們的生活質(zhì)量?，F(xiàn)代公共政策的制定主體呈現(xiàn)出的趨勢(shì)是科學(xué)化和多元化。合多為一 實(shí)際是現(xiàn)代決策選擇方案的一種主要形式，是一種綜合，是更高的選擇。公共事業(yè)倫理是公共事業(yè)管理主體作為特定的社會(huì)化角色在進(jìn)行公共事業(yè)管理活動(dòng)中的 道德行為規(guī)范和準(zhǔn)則。公共事業(yè)倫理的內(nèi)容構(gòu)成：1、公共事業(yè)管理倫理意識(shí)，包含倫理準(zhǔn) 則意識(shí)，倫理責(zé)任意識(shí)和倫理目標(biāo)意識(shí)。2、公共事業(yè)管理實(shí)踐倫理，即通過政策或制度表

27、 現(xiàn)出來的對(duì)社會(huì)公眾的行為規(guī)范和要求。3、公共事業(yè)管理角色倫理，即管理者在角色擔(dān)任 過程中應(yīng)有的行為準(zhǔn)則和倫理規(guī)范。在公共事業(yè)管理中，公共事業(yè)管理倫理的建設(shè)是一項(xiàng)重要但也是困難的任務(wù)。就公共事業(yè)管 理者個(gè)體而言，這一職業(yè)倫理的建設(shè)的目標(biāo)就是自律，而其途徑則是道德建設(shè)驅(qū)動(dòng)自律和制 度建設(shè)推動(dòng)自律。所謂道德建設(shè)推動(dòng)自律，即通過提高公共事業(yè)管理主體的道德修養(yǎng)，使其 能夠超越一切外在監(jiān)督和制約，以事業(yè)心、使命感、社會(huì)責(zé)任感人生理想和價(jià)值觀為基礎(chǔ)， 自覺地遵守公共事業(yè)管理倫理規(guī)范和要求。所謂制度建設(shè)推動(dòng)自律，就是通過相關(guān)的制度設(shè) 計(jì)，來推動(dòng)公共事業(yè)管理者遵守公共事業(yè)管理倫理規(guī)范和要求，逐步達(dá)到自律。這一

28、機(jī)制實(shí)際上是將倫理建設(shè)與公共事業(yè)管理結(jié)合起來，主要包括以下內(nèi)容：第一、建立完 善的法律框架。法律體系的完善對(duì)公共事業(yè)管理倫理的形成和實(shí)施取著控制的作用。第二、 公共事業(yè)管理的責(zé)任履行機(jī)制。理想的責(zé)任履行機(jī)制對(duì)公共事業(yè)管理人員遵守公共事業(yè)管理 倫理取著積極的促進(jìn)作用。第三、行為守則。即根據(jù)公共事業(yè)管理倫理精神、價(jià)值取向和基 本的規(guī)范和要求，對(duì)公共事業(yè)管理人員日常管理行為所做出的具體的、具有一定可操作性的 規(guī)定。第四、公民參與。制度化的公民參與，對(duì)公共事業(yè)管理人員違反其職業(yè)倫理，違法的、 腐敗的和不道德的行為具有十分明顯的監(jiān)督作用。公共事業(yè)管理問題的特點(diǎn)是公共性、可變性、確定性與不確定性的統(tǒng)一。公

29、共性是最為 基本的特點(diǎn)。公共事業(yè)管理問題的提出者通常包括：政治領(lǐng)袖或政治領(lǐng)導(dǎo)人、政黨組織、利 益團(tuán)體、大眾傳媒和各類政策分析研究組織?，F(xiàn)代社會(huì)中，公民參與公共事業(yè)管理在內(nèi)的公 共管理過程的基本方式或主要機(jī)制有：公開聽證、民意調(diào)查、咨詢委員會(huì)和利益群體。價(jià)格 聽證制度是針對(duì)涉及公眾基本生活和利益的產(chǎn)品，在做出價(jià)格決定時(shí)，就有關(guān)價(jià)格決定的相 關(guān)的事實(shí)問題和法律問題，聽取利益受到影響方的意見的程序性法律制度。影響公共事業(yè)管 理問題認(rèn)定的因素有:一是公共事業(yè)管理問題本身。即如果公共事業(yè)管理問題本身是重大的、 明朗的，就能引起政府的高度關(guān)注。二是公共事業(yè)管理問題的提出者。即提出者本身的地位、 影響力直接

30、影響和制約著所提出的問題是否能列入相關(guān)部門的討論范圍和程序。三是認(rèn)識(shí)、 把握和提出公共事業(yè)管理問題的機(jī)制與過程。實(shí)際上，上述兩個(gè)因素對(duì)公共事業(yè)管理問題的 認(rèn)定雖然十分重要，但卻帶有某種人為性或偶然性。因此，在平時(shí)是否建立了一個(gè)正常的、 民主的和開放的察覺機(jī)制，以及相關(guān)信息分開制度與程序，就成為影響公共事業(yè)管理問題認(rèn) 定的重要前提。公共事業(yè)管理社會(huì)效果評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容有：是否有利于人們生活質(zhì)量的提高；是否有利 于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)；是否有利于社會(huì)收入分配的改善。政府的基本屬性決定了政府的基本職能是階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理。在政府的主導(dǎo)下，多元 主體參與公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的模式是公共事業(yè)管理的市場(chǎng)模式。公

31、共事業(yè)管理的干預(yù) 模式又稱為公共事業(yè)管理的官僚模式。所謂當(dāng)代公共事業(yè)管理模式就是公共事業(yè)管理的干預(yù) 模式可替代性.收費(fèi)價(jià)格及供給彈性在決定公共事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格中各有自的影響：可替代性： 一般來說，在同等條件下，這類公共事業(yè)產(chǎn)品的可替代性越高，收效率損失就越大。收費(fèi)價(jià) 格：一般來說，收費(fèi)價(jià)格越高、則效率損失越大。當(dāng)收費(fèi)達(dá)到某一程度時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)消費(fèi)者 剩余面積與收費(fèi)的效率損失的面積，這樣，該產(chǎn)品的社會(huì)收益為零。供給彈性：所謂供給彈 性，是指產(chǎn)品的供給量對(duì)價(jià)格變動(dòng)所作出的反應(yīng)程度。由于具有非排他性和一定競(jìng)爭(zhēng)性的公 共事業(yè)產(chǎn)品存在著一個(gè)收費(fèi)的問題，即有一個(gè)從市場(chǎng)提供、經(jīng)混合提供而公共提供而具有不 同效率的問題，因而供給彈性是影響這類公共事業(yè)產(chǎn)品提供的一個(gè)重要因素。一般來說，在