論城公共安全管理的戰(zhàn)略層面

1、論城市公共安全管理的戰(zhàn)略層面城市公共安全管理可以劃分為兩個(gè)層面：一是宏觀層面上的戰(zhàn)略 管理；一是專業(yè)層面的城市防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理。在當(dāng)前我國(guó)城市 公共安全管理研究與實(shí)踐領(lǐng)域存在的諸多問(wèn)題當(dāng)中，關(guān)鍵問(wèn)題在于 戰(zhàn)略的缺失。文章從城市公共安全管理的戰(zhàn)略理念、戰(zhàn)略定位、管 理體系、戰(zhàn)略保障和安全文化等五個(gè)方面，對(duì)戰(zhàn)略層面的內(nèi)容構(gòu)成 進(jìn)行論述和闡釋。城市公共安全管理，就是城市政府及社會(huì)為預(yù)防和控制各種重 大事件、事故和災(zāi)害的發(fā)生或保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，減少社會(huì)危 害和經(jīng)濟(jì)損失而有計(jì)劃、有組織地學(xué)習(xí)、制定和實(shí)施一系列管理和 因應(yīng)策略。城市公共安全管理可以劃分為兩個(gè)層面：一是宏觀層面 上的戰(zhàn)略管理；一是專業(yè)

2、層面的城市防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理。由于城 市公共安全是一個(gè)多層次、復(fù)雜的巨系統(tǒng)，與城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政 治等諸多因素密切相關(guān)，在種類繁多的災(zāi)害、事故和事件的威脅面 前，如何改變傳統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)型的公共安全管理的被動(dòng)狀況，改變 原來(lái)就安全論安全、就災(zāi)害論災(zāi)害的局面，如何探討威脅城市安全 的各種深層原因，這就更加需要城市政府要具有全面的系統(tǒng)的公共 安全戰(zhàn)略思維，從戰(zhàn)略層面整體協(xié)調(diào)處理城市公共安全與社會(huì)經(jīng)濟(jì) 環(huán)境的關(guān)系、公共安全管理內(nèi)部系統(tǒng)的關(guān)系以及公共安全問(wèn)題發(fā)展 的各個(gè)階段的關(guān)系，確立城市公共安全未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)公 共安全進(jìn)行全局性的謀略。我國(guó)對(duì)于城市公共安全管理的研究和實(shí)踐主要是從2003年非典

3、危機(jī)之后開(kāi)始重視的，由于時(shí)間較短，雖然從中央到地方政府做了 大量的工作，但公共安全管理的研究和實(shí)踐領(lǐng)域還主要集中在一般 應(yīng)急管理和防災(zāi)減災(zāi)層面，從城市可持續(xù)安全發(fā)展的角度對(duì)城市公 共安全進(jìn)行全方位的戰(zhàn)略思考還不夠，公共安全管理沒(méi)有擺上城市 發(fā)展應(yīng)有的戰(zhàn)略地位。在當(dāng)前我國(guó)城市公共安全管理存在的諸多問(wèn) 題當(dāng)中，關(guān)鍵問(wèn)題不在于業(yè)務(wù)與技術(shù)，而是戰(zhàn)略的缺失。為此，本 文擬從城市公共安全管理的戰(zhàn)略理念、戰(zhàn)略定位、管理體系、戰(zhàn)略 保障和安全文化等五個(gè)方面，對(duì)戰(zhàn)略層面的內(nèi)容構(gòu)成進(jìn)行論述和闡 釋。一、確立城市安全發(fā)展的核心戰(zhàn)略理念戰(zhàn)略是一種觀念，一種只存在于需要戰(zhàn)略的人的頭腦中的抽象 的概念，它體現(xiàn)組織中人們對(duì)

4、客觀世界應(yīng)有的認(rèn)識(shí)方式和價(jià)值觀。在公共安全管理中，應(yīng)該確立什么樣的戰(zhàn)略觀念，樹(shù)立什么樣的核 心理念，是探討城市公共安全管理戰(zhàn)略的首要問(wèn)題。黨的十六屆三中全會(huì)提出了科學(xué)發(fā)展觀，十六屆五中全會(huì)又進(jìn) 一步提出了安全發(fā)展概念，把安全發(fā)展與節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展并列 起來(lái)，系統(tǒng)地、完整地反映了國(guó)家關(guān)于資源、環(huán)境、安全等方面的 基本政策，共同構(gòu)成了科學(xué)發(fā)展觀的整體內(nèi)涵。安全發(fā)展，就是堅(jiān) 持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須以安全為基礎(chǔ)、前提和保障，不能以犧牲人的 生命和健康為代價(jià)的原則，使各領(lǐng)域、各行業(yè)、各生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的 發(fā)展，建立在安全保障能力不斷增強(qiáng)、安全生產(chǎn)狀況持續(xù)改善、勞 動(dòng)者生命安全和身體健康得到切實(shí)保障的基礎(chǔ)上，做

5、到安全生產(chǎn)與 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)工作同步規(guī)劃，同步部署，同步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)安全 保障下的可持續(xù)發(fā)展。其本質(zhì)就是把發(fā)展建立在安全的基礎(chǔ)上，以發(fā)展來(lái)解決社會(huì)中的深層次矛盾和問(wèn)題，體現(xiàn)安全與發(fā)展的辯證統(tǒng) 一關(guān)系，標(biāo)志著我們對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)上進(jìn)一步深化。正如 胡錦濤總書(shū)記在中央政治局第 30次集體學(xué)習(xí)講話中指出的，“把安 全發(fā)展作為一個(gè)重要的理念納入我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn) 略，這是我們對(duì)于科學(xué)發(fā)展觀認(rèn)識(shí)的深化”。安全發(fā)展理念包含兩 個(gè)方面的內(nèi)涵：一是要以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安全和發(fā)展的關(guān)系， 安全發(fā)展是各種發(fā)展的基礎(chǔ)、前提和保證，只有在安全發(fā)展的前提 下，節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展

6、才有可能。二是 堅(jiān)持以人為本的城市安全發(fā)展觀，就是在城市發(fā)展過(guò)程中把人民群 眾的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、救濟(jì)權(quán)等權(quán)利始終擺在一切工作的首要位置， 建設(shè)和諧社會(huì)首先要以人的生命為本，不能以犧牲人的生命和健康 為代價(jià)的原則，這是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)，是安全發(fā)展的核心。因此， 在城市政府公共安全管理的戰(zhàn)略理念中，首先要把安全發(fā)展作為城 市公共安全管理的核心理念，把公共安全擺在一切工作的首位，建 立起辯證的安全第一的觀念，當(dāng)安全與發(fā)展、安全與管理、安全與 教育、安全與生產(chǎn)等發(fā)生矛盾時(shí)，安全優(yōu)先。二、確定公共安全管理在城市可持續(xù)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位城市公共安全離不開(kāi)特定的社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)、政治和環(huán)境等, 同樣，突發(fā)公共

7、安全事件產(chǎn)生的影響也會(huì)波及到社會(huì)生活的各個(gè)方 面，引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，導(dǎo)致了影響公共安全管理因素的多元化 趨勢(shì)。因此，城市政府必須將城市安全納入城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展 的整體規(guī)劃中考慮，對(duì)公共安全進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源，統(tǒng)籌各 個(gè)領(lǐng)域的安全協(xié)調(diào)發(fā)展，把公共安全管理與政府公共管理的方方面 面有機(jī)地結(jié)合在一起，制定具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的公共安全管理的 戰(zhàn)略和政策。一是要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的安全協(xié)調(diào)發(fā)展。城市公共安全問(wèn)題與 城市的發(fā)展速度密切相關(guān)，安全發(fā)展要注意始終保持經(jīng)濟(jì)的理性增 長(zhǎng)，注重發(fā)展速度與質(zhì)量、效益、安全的協(xié)調(diào)。同時(shí)，要更加注重 社會(huì)事業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面進(jìn)步，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。 當(dāng)前

8、城市發(fā)展進(jìn)程中還存在著許多影響民生突出矛盾，要重點(diǎn)解決 好城鄉(xiāng)就業(yè)、征地拆遷、社會(huì)保障、收入分配等問(wèn)題。二是要統(tǒng)籌社會(huì)與環(huán)境的安全協(xié)調(diào)發(fā)展。城市人口增長(zhǎng)、社會(huì) 生活方式的選擇、城市的發(fā)展模式和戰(zhàn)略選擇必須考慮城市資源的 約束力和環(huán)境的承載力，城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要注重資源有序利用和環(huán)境 保護(hù)，確保城市資源永續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，注意解決生產(chǎn)發(fā)展 與生命安全和生態(tài)良好協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。三是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)安全協(xié)調(diào)發(fā)展。要加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，注意 調(diào)整國(guó)民收入的分配格局，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予、少取、放活”的方針，加大政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村的扶持力度， 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入增加這一根本目標(biāo)。

9、在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，城市 發(fā)展用地、工業(yè)發(fā)展用地與農(nóng)民失地是當(dāng)前城鄉(xiāng)矛盾的焦點(diǎn)。要從 這一涉及到農(nóng)民最現(xiàn)實(shí)、最直接、最迫切的利益問(wèn)題入手，堅(jiān)持從 維護(hù)被征地農(nóng)民的根本利益出發(fā)，處理好發(fā)展用地與農(nóng)民失地的矛 盾，認(rèn)真合理地做好征地拆遷補(bǔ)償工作，高度重視解決被征地農(nóng)民 的生產(chǎn)生活出路問(wèn)題，加快促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提高農(nóng)村社會(huì)保 障水平。四是在城市規(guī)劃與建設(shè)中統(tǒng)籌做好安全規(guī)劃。首先要合理部署城市的功能區(qū)。合理選擇城市建設(shè)用地和控制城市規(guī)模是防御災(zāi)害、 減少災(zāi)害的重要手段，是城市安全規(guī)劃要重點(diǎn)解決的問(wèn)題之一。在 城市建設(shè)用地選擇時(shí)，做好用地評(píng)價(jià)工作，綜合考慮地形、地質(zhì)、 氣象、危險(xiǎn)源場(chǎng)所、防洪、抗

10、震、防風(fēng)等安全因素；將存在災(zāi)害隱 患的工業(yè)區(qū)與商業(yè)區(qū)和生活區(qū)隔離開(kāi)來(lái)，使居住用地、公共設(shè)施用 地、工業(yè)用地等主要功能區(qū)盡量避開(kāi)災(zāi)害源和生態(tài)敏感地帶，實(shí)現(xiàn) 城市總體布局的合理化，這是城市安全的治本之策。其次是強(qiáng)化交 通、能源、通信、給排水等城市生命線系統(tǒng)安全規(guī)劃，從系統(tǒng)構(gòu)成、 設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)方式、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、組織管理方面，提高生命線系統(tǒng) 的防災(zāi)抗災(zāi)功能，這是城市安全的重要環(huán)節(jié)。再是要盡快制定城市 危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存企業(yè)布點(diǎn)的城市建設(shè)規(guī)劃，保證其周邊的安 全距離符合規(guī)范要求。實(shí)踐證明，各種公共安全問(wèn)題盡管直接導(dǎo)因不盡相同，但歸根結(jié)底都與城市發(fā)展所產(chǎn)生的社會(huì)矛盾、社會(huì)管 理息息相關(guān)。同樣，許多公共安全問(wèn)題，無(wú)論是自然災(zāi)害還是人為 災(zāi)害，也反作用于城市發(fā)展的方方面面，比如，環(huán)境污