全面預(yù)算管理在審計機關(guān)的應(yīng)用

1、淺析全面預(yù)算治理在審計機關(guān)的應(yīng)用全面預(yù)算治理自從上個世紀(jì)20年代在美國杜邦、通用汽車等公司產(chǎn)生之后，作為一種標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序在專門多大企業(yè)一直沿用至今，對現(xiàn)代工商企業(yè)的成熟與進(jìn)展起到了重大的推動作用。近年來，全面預(yù)算治理作為一種先進(jìn)的治理方法，也日益受到國家機關(guān)和事業(yè)單位的重視，一些單位也開始嘗試在內(nèi)部治理中應(yīng)用全面預(yù)算治理機制，實現(xiàn)操縱費用支出，降低工作成本，提高資金使用效益，提升工作效率的目的。本文試就審計機關(guān)實施全面預(yù)算治理的意義、原則、程序和需要注意的問題進(jìn)行了探究和分析。一、實施全面預(yù)算治理的意義全面預(yù)算治理是一套系統(tǒng)、精細(xì)的治理機制，是一種全方位、全過程和全員的整合性治理系統(tǒng)，具有全面

2、操縱和約束力。它通過責(zé)任中心的劃分、目標(biāo)任務(wù)的分解、各時期資金收支的預(yù)測分析等手段，合理分配單位的人、財、物等資源，并與相應(yīng)的績效治理配合，在協(xié)助單位實現(xiàn)既定工作目標(biāo)的同時，達(dá)到操縱費用支出、提高資金使用效益的目的。關(guān)于審計機關(guān)來講，配合機關(guān)長遠(yuǎn)工作規(guī)劃、以年度工作目標(biāo)為導(dǎo)向、體現(xiàn)全方位要求的全面預(yù)算治理模式打破了傳統(tǒng)治理模式的約束和局限，構(gòu)建了一整套全新的治理運行機制。它一方面能夠通過預(yù)算目標(biāo)來確定審計工作重點；另一方面與機關(guān)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和治理運行機制相銜接，通過責(zé)任中心的確定、預(yù)算指標(biāo)的分解與落實、預(yù)算調(diào)整與執(zhí)行考核，反映審計機關(guān)治理層對工作全局的把握和掌控。全面預(yù)算治理作為一種治理機制，

3、通過預(yù)算目標(biāo)的分解、編制、匯總與審核、執(zhí)行與調(diào)整、評價與考核，將在審計機關(guān)的規(guī)劃進(jìn)展、協(xié)調(diào)行動、溝通認(rèn)識、操縱行動與激勵業(yè)績等方面發(fā)揮重要作用。預(yù)算的編制和治理表明了在一定期間內(nèi)審計機關(guān)對所有部門、人員的期望和要求，全面預(yù)算治理的過程，確實是明確任務(wù)、發(fā)覺問題、協(xié)調(diào)努力、不斷改進(jìn)的過程。因此，預(yù)算治理不僅僅是財務(wù)治理，而是審計機關(guān)整個機構(gòu)在運轉(zhuǎn)過程中的總協(xié)調(diào)和配合，任何一個部門或環(huán)節(jié)上的松怠都將阻礙全面預(yù)算的執(zhí)行，進(jìn)而可能阻礙到審計工作的正常有序開展。作為一種先進(jìn)的治理理念和治理技術(shù)，在審計機關(guān)推行全面預(yù)算治理將對把握全局，有效調(diào)動和分配資源，突出審計工作重點等具有十分重要的意義。通過全面預(yù)算

4、實現(xiàn)前瞻性治理，審計機關(guān)就能夠在資源高效整合的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)削減不當(dāng)經(jīng)費開支、確保重點審計項目、有效操縱審計成本、全面提升審計效率，不斷提高審計工作水平，進(jìn)而推動審計工作的科學(xué)、有序開展。二、全面預(yù)算治理的特點凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。作為一種先進(jìn)的治理機制，全面預(yù)算治理能夠在審計資源整合和治理中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。同一般的財務(wù)預(yù)算有所不同，全面預(yù)確實是將審計機關(guān)的人力、物力和財力資源進(jìn)行最優(yōu)化配置，以實現(xiàn)審計工作成果最大化為全然目標(biāo)。全面預(yù)算治理的核心在于“全面”兩字上，它具有全員、全額、全程的特點?！叭珕T”是指預(yù)算制訂過程的全員發(fā)動，它包括兩層含義，一層是指“預(yù)算目標(biāo)”的層層分解，依照項目組織安

5、排情況預(yù)算到人，讓每一個參與者學(xué)會算賬，樹立“成本”、“效益”意識。“全員”的另一層含義是審計資源在機關(guān)各部門之間的一個協(xié)調(diào)和科學(xué)配置的過程。通過各職能部門和業(yè)務(wù)部門對預(yù)算編制過程的參與，把各部門的工作打算和審計資源通過透明的程序進(jìn)行配比，從而能夠分清“輕重緩急”，達(dá)到資源的有效配置和利用?！叭~”是指預(yù)算金額的總體性，不僅包括公用經(jīng)費預(yù)算，更重要的是包括審計業(yè)務(wù)預(yù)算和收入預(yù)算。審計機關(guān)的預(yù)算治理不僅涉及公用經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費等支出也涉及預(yù)算撥款等收入，只有全面考慮，才能將資源的使用與相關(guān)活動結(jié)合起來以達(dá)到有效操縱，保證目標(biāo)實現(xiàn)?！叭獭笔侵割A(yù)算治理流程的全程化，即預(yù)算治理不能僅停留在預(yù)算指標(biāo)的下

6、達(dá)、預(yù)算的編制和匯總上，更重要的是要通過預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)控、分析和調(diào)整、考核與評價，真正發(fā)揮預(yù)算治理的權(quán)威性和對審計工作的指導(dǎo)作用。這就要求預(yù)算治理和財務(wù)系統(tǒng)緊密配合，財務(wù)核算過程同時也確實是預(yù)算的執(zhí)行過程，預(yù)算執(zhí)行過程中的任何反常現(xiàn)象都應(yīng)該通過財務(wù)核算系統(tǒng)地體現(xiàn)出來，通過預(yù)算的預(yù)警制度，及時發(fā)覺和解決預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，并通過預(yù)算的考核和評價制度，有效地激勵審計工作按照預(yù)期的打算順利進(jìn)行。三、推行全面預(yù)算治理應(yīng)堅持的原則（一）過程操縱原則。全面預(yù)算治理是更為精細(xì)的財務(wù)治理和操縱方法，它強調(diào)全過程操縱，單靠財務(wù)部門和財務(wù)人員是不夠的，需要從全面系統(tǒng)的觀點進(jìn)一步調(diào)整機關(guān)內(nèi)部財務(wù)和審計業(yè)務(wù)治理

7、程序，需要機關(guān)全員的共同參與和積極支持。（二）效率優(yōu)先原則。在實施全面預(yù)算治理過程中，注重效率，講求實效。對經(jīng)費支出的操縱，要確保重點部門、重點項目的實際需要，不能阻礙重大審計工作任務(wù)的完成。（三）量入為出原則。以收入為起點，以收定支，綜合考慮機關(guān)內(nèi)部各部門實際需要，平衡各處室的不同需求，編制兼顧全局和部門的綜合預(yù)算。（四）權(quán)責(zé)明確原則。各責(zé)任中心嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定開支，預(yù)算的實施要層層分解，分級負(fù)責(zé)，落實責(zé)任，嚴(yán)格考核。四、實施全面預(yù)算治理的操作程序（一）建立組織機構(gòu)。實行全面預(yù)算治理，必須建立預(yù)算治理機構(gòu)，由那個機構(gòu)負(fù)責(zé)組織有關(guān)人員對預(yù)算進(jìn)行總體預(yù)測，審查、研究、協(xié)調(diào)各種預(yù)算事項。其要緊職責(zé)

8、包括：組織有關(guān)人員對預(yù)算進(jìn)行總體分析預(yù)測；審查各處室編制的預(yù)算草案及整體預(yù)算方案；在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中發(fā)覺處室間有彼此抵觸現(xiàn)象時，予以必要的協(xié)調(diào)；下達(dá)通過審查的正式預(yù)算等。一般來講，審計機關(guān)一把手應(yīng)為預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組的總負(fù)責(zé)人，辦公室、人事處、服務(wù)中心、黨委等部門為預(yù)算小組成員。（二）細(xì)化預(yù)算支出項目，確定費用支出明細(xì)。在全面預(yù)算實施之前，必須對預(yù)算支出項目進(jìn)行細(xì)化，將預(yù)算支出項目細(xì)化到具體的支出內(nèi)容，如審計業(yè)務(wù)經(jīng)費中的同城、異地外勤工作經(jīng)費，都市間往返交通費用、加班補助費用等，公用經(jīng)費中的辦公用品數(shù)額、單價等，測算出費用支出的明細(xì)情況，并據(jù)此編制預(yù)算。（三）劃分責(zé)任中心，明確權(quán)責(zé)關(guān)系。實施全面

9、預(yù)算治理，必須明確收入責(zé)任中心和費用操縱責(zé)任中心，這兩個中心的職能是：收入責(zé)任中心負(fù)責(zé)編制收入預(yù)算，要盡可能地確保各項收入的完成。收入是支出的基礎(chǔ)，審計機關(guān)的收入一般分為兩塊，一塊是財政撥款，由上級統(tǒng)一撥付，自主能力較弱；另一塊是后勤部門的治理服務(wù)收入，這一部分的收入預(yù)期目標(biāo)要適當(dāng)，既不能過高，又不能過低，盡量符合工作實際。費用操縱責(zé)任中心既為各相關(guān)處室，具體負(fù)責(zé)編制和執(zhí)行本處室的預(yù)算。編制的預(yù)算應(yīng)包括該處室所有的支出，沒有預(yù)算的不能支出。（四）依照工作部署情況，通過“二上二下”確定支出預(yù)算。依照確定的年度工作任務(wù)，在項目和部門之間進(jìn)行任務(wù)分解，并按照審計任務(wù)情況確定預(yù)算。一個好的預(yù)算，不是依

10、據(jù)實際報表進(jìn)行簡單的數(shù)字調(diào)整，也不是憑空想像的數(shù)字安排，而應(yīng)是以科學(xué)的預(yù)測和切合實際的審計打算和實施方案為基礎(chǔ)，通過多次上下往返討論而決定的，一般來講各項費用支出的預(yù)算應(yīng)通過“二上二下”程序，最后經(jīng)預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組審核通過后下達(dá)執(zhí)行。（五）預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)整。預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整是全年預(yù)算治理的核心內(nèi)容。預(yù)算的執(zhí)行是各處室落實各項治理措施，并按照預(yù)算要求有打算地完成工作任務(wù)的過程。預(yù)算執(zhí)行應(yīng)對以下環(huán)節(jié)進(jìn)行操縱：一是強化資金治理，嚴(yán)格操縱預(yù)算資金的支付，預(yù)防超支風(fēng)險。二是關(guān)于預(yù)算內(nèi)的資金撥付，按照授權(quán)審批程序執(zhí)行。三是關(guān)于預(yù)算外的支出，按照全面預(yù)算治理制度依照各種情況履行不同的審批程序，先批準(zhǔn)，后執(zhí)行。預(yù)

11、算執(zhí)行過程中，一般不予調(diào)整，但因發(fā)生了不可預(yù)見事項，致使預(yù)算編制基礎(chǔ)發(fā)生變化，或者阻礙工作目標(biāo)實現(xiàn)的，必須分時期對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。預(yù)算調(diào)整的差不多原則是：1.預(yù)算調(diào)整事項不能偏離審計機關(guān)進(jìn)展規(guī)劃和年度工作目標(biāo)；2.在總預(yù)算操縱的前提下，通過逐層審批，對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整；3.預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)該做到有收有支，收支平衡。預(yù)算調(diào)整的程序為：1.預(yù)算調(diào)整的申請，由相關(guān)處室向財務(wù)主管部門提出預(yù)算調(diào)整建議；2.財務(wù)部門對申請調(diào)整項目進(jìn)行初審、協(xié)調(diào)和平衡，提出預(yù)算調(diào)整方案，報預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組審查后報黨組或有關(guān)會議審批；3.預(yù)算調(diào)整方案被批準(zhǔn)后，由辦公室或財務(wù)主管部門下達(dá)各處室執(zhí)行。 （六）建立預(yù)算治理的預(yù)警機制。實施全面

12、預(yù)算治理應(yīng)建立有效的預(yù)算預(yù)警系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)的作用，將非正常工作操縱在萌芽之中，減少不必要的白費和損失。一般而言，審計機關(guān)的全面預(yù)算治理的預(yù)算預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)包括三種功能：預(yù)算內(nèi)事項預(yù)警。是指預(yù)算內(nèi)事項在事實上際發(fā)生額接近預(yù)算時出具的預(yù)警提示。要緊是通過財務(wù)核算的實際與預(yù)算比較后系統(tǒng)自動發(fā)出的警告，提醒有關(guān)人員注意預(yù)算的執(zhí)行情況是否將超出預(yù)算及決定應(yīng)該采取何種措施。超預(yù)算事項預(yù)警。是指預(yù)算內(nèi)事項在實際工作中，事實上際發(fā)生數(shù)差不多或?qū)⒁鲱A(yù)算額度時出具的預(yù)警提示。要緊是通過財務(wù)核算的實際與預(yù)算比較后系統(tǒng)自動發(fā)出的警告，或通過預(yù)算治理的授權(quán)操縱系統(tǒng)發(fā)出警告，以提醒有關(guān)人員進(jìn)行必要的推斷，并決定相應(yīng)的預(yù)

13、算彌補措施。預(yù)算外事項預(yù)警。是指預(yù)算方案中沒有可能而執(zhí)行中立即發(fā)生某項工作事項時而出具的預(yù)警提示。它是通過預(yù)算治理中的授權(quán)操縱系統(tǒng)發(fā)生作用的，提醒有關(guān)人員按照授權(quán)制度進(jìn)行分析和審核，以決定是否應(yīng)該發(fā)生及如何分配資源。（七）預(yù)算考核。預(yù)算的編制僅僅是預(yù)算治理的開始，為發(fā)揮預(yù)算的作用、體現(xiàn)預(yù)算治理的權(quán)威性，必須對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行跟蹤、分析和考核。假如沒有以預(yù)算為基礎(chǔ)的考核，預(yù)算就會流于形式，失去操縱力。預(yù)算考核應(yīng)該建立與之相配套的績效考核制度，列入各處室年終綜合考核指標(biāo)當(dāng)中。（八）差異分析。每年預(yù)算執(zhí)行完畢后，需要對上一年度預(yù)算編制、預(yù)算支出項目和項目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差異分析，通過差異分析，對預(yù)算支出項目和項目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，使預(yù)算支出項目和審計經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)更加符合實際，也使下一年度預(yù)算的編制更加準(zhǔn)確，形成良性循環(huán)。五、實施全面預(yù)算治理過程中應(yīng)注意的幾個問題（一）全面預(yù)算治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，審計機關(guān)必須從自身實際動身，不斷完善預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和提高基礎(chǔ)治理水平，力求做到全面、系統(tǒng)、科學(xué)、先進(jìn)，同時體現(xiàn)可操縱、可考核，實現(xiàn)審計工作高效率和低成本的要求。在推行過程中應(yīng)分步驟實施，注重實際，不能急于求全與求成。（二）實施全面預(yù)算治理，必須有信