財(cái)政收支-不能把“比重”當(dāng)“標(biāo)準(zhǔn)”

1、 財(cái)政收支:不能把“比重”當(dāng)“標(biāo)準(zhǔn)”現(xiàn)在我國(guó)關(guān)于財(cái)政問(wèn)題的討論似乎沒(méi)有理清大道理，突出表現(xiàn)就是很多人認(rèn)為減稅和增支可以并舉，受此指導(dǎo)，政策選擇走的也是這條路。應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，減稅和增支都具有剛性，誰(shuí)都不能保證企業(yè)收入各自占總收入的比重高低，這一爭(zhēng)論從上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始到現(xiàn)在從未間斷過(guò)，現(xiàn)在似乎又掀起了新高潮。關(guān)于財(cái)政收支比重的討論，最終得出的政策建議都是要把比重固定在某一水平上，這種看法在一定程度上也指導(dǎo)了決策。分析我國(guó)關(guān)于財(cái)政收支比重的討論，可以說(shuō)人們實(shí)際上已把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，比如就教育支出占gdp比重4%而言，等于是提出了財(cái)政教育投入的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上我國(guó)企業(yè)所得稅制稅率調(diào)減至25%、提高個(gè)

2、人所得稅工薪所得課稅費(fèi)用扣除額、增值稅從生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型等。通觀世界各國(guó)，短短七年間減稅涉及三大主體稅可說(shuō)罕見(jiàn)，但反過(guò)來(lái)稅收還保持年均20%的增速。究其原因，主要就在于年均10%的經(jīng)濟(jì)增速、主要生產(chǎn)資料價(jià)格連年上漲、年均20%多的固定資產(chǎn)投資增速、年均15%的社會(huì)消費(fèi)品零售總額增速等因素加速拓展了稅基，從而抵消了減稅效應(yīng)。西方國(guó)家上世紀(jì)90年代掀起減稅浪潮后，各國(guó)稅收增長(zhǎng)率年均普遍低于5%，根源就在于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、物價(jià)相對(duì)穩(wěn)定、消費(fèi)增長(zhǎng)率平穩(wěn)、投資增長(zhǎng)緩慢。財(cái)政收入高增長(zhǎng)使我國(guó)財(cái)政收入占gdp比重逐步抬升，如果2010年公共預(yù)算收入達(dá)8萬(wàn)億，那么，財(cái)政收入占gdp比重將達(dá)22%。至于財(cái)政支出占

3、gdp比重，首先要取決于財(cái)政收入狀況，因?yàn)槭杖胧侵С龅幕A(chǔ)。當(dāng)然收支失衡是常態(tài)，赤字也含在支出里，因之財(cái)政支出占gdp的比重也關(guān)聯(lián)著赤字占gdp的比重。LOCaLHoSt赤字多少受制度因素約束，也受經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。換言之，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)不是想打多少赤字就打多少，因?yàn)槌嘧忠课磥?lái)稅收和債務(wù)發(fā)行來(lái)彌補(bǔ)，但究竟今后稅收是否增長(zhǎng)、債務(wù)能否發(fā)出去要取決于市場(chǎng)形勢(shì)。所以，我們說(shuō)比重與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行聯(lián)系緊密，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況完全可以打破比重預(yù)期。極而言之，經(jīng)濟(jì)深度下調(diào)，完全可以打破各個(gè)單項(xiàng)支出指標(biāo)規(guī)劃，從而大幅降低財(cái)政支出占gdp比重。西方國(guó)家財(cái)政支出占gdp比重高過(guò)財(cái)政收入占gdp比重?cái)?shù)個(gè)百分點(diǎn)，主要原因是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

4、狀況與稅收增長(zhǎng)需求不對(duì)稱最后只能靠打赤字來(lái)保福利支出比重。財(cái)政收支標(biāo)準(zhǔn)與比重則不一樣。標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，不管經(jīng)濟(jì)形勢(shì)如何都不得改變。比如財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)，單位資金耗費(fèi)額是要鎖定的，人員工資不是說(shuō)稅收增長(zhǎng)了工資就要上調(diào)，公務(wù)用車(chē)數(shù)量同樣如此，辦公樓建造標(biāo)準(zhǔn)也不能說(shuō)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快了就上調(diào)；反過(guò)來(lái)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下調(diào)了，也不能相應(yīng)下調(diào)低保人員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，更不能下調(diào)義務(wù)教育支出標(biāo)準(zhǔn)。收入標(biāo)準(zhǔn)同樣如此，無(wú)論經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好壞，稅率都不會(huì)有大的變動(dòng)。當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)，一個(gè)國(guó)家可能會(huì)采取減稅措施刺激經(jīng)濟(jì)，2008年后我國(guó)實(shí)施減稅，但主體稅種的基本稅率沒(méi)動(dòng)。反過(guò)來(lái)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)上升時(shí)，各國(guó)稅率也沒(méi)上調(diào)。概言之，一個(gè)國(guó)家財(cái)政收支標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)

5、周期沒(méi)有同向聯(lián)動(dòng)關(guān)系，但比重卻很有可能出現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)周期同向聯(lián)動(dòng)狀況。當(dāng)然，就財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)而言，物價(jià)上漲會(huì)連帶單位支出額上調(diào)，然而這并不是標(biāo)準(zhǔn)水平的上移，而是要確保公共產(chǎn)品供給基本使用價(jià)值水平不變。 既然比重和標(biāo)準(zhǔn)的決定因素不同，如果把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)就是混淆了兩者的性質(zhì)，這種理論上的認(rèn)識(shí)誤區(qū)一旦導(dǎo)入政策決策，很可能就會(huì)造成讓公共產(chǎn)品供給決策盲目追隨經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，從而導(dǎo)致政府職能界定的偏差。 把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)極易造成兩大不利后果 比重與標(biāo)準(zhǔn)之間關(guān)系的討論絕不是單純的理論問(wèn)題。從中國(guó)的實(shí)踐看，財(cái)政收支比重與財(cái)政收支標(biāo)準(zhǔn)間關(guān)系的理論討論事實(shí)上已經(jīng)影響了公共產(chǎn)品供給水平和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整決策。恰恰是把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，直接

6、導(dǎo)致決策上潛在著一些今后要引發(fā)的問(wèn)題。 首先，把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)不一定就會(huì)滿足部分類別支出需求。把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)具體到財(cái)政支出就是把支出結(jié)果當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看待，比如教育支出，人們根據(jù)國(guó)際上一些國(guó)家教育支出占gdp比重一段時(shí)期年份的數(shù)據(jù)提出了中國(guó)政府教育支出占gdp比重應(yīng)達(dá)到4%的標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上是把一些國(guó)家階段性教育投入結(jié)果當(dāng)作教育支出規(guī)律來(lái)看待了。從理論角度看，這種結(jié)論偏差很大。因?yàn)樨?cái)政教育支出是國(guó)家教育發(fā)展規(guī)劃的體現(xiàn)，至于需要多少資金，還要受各國(guó)物價(jià)水平、工資水平、適齡人口數(shù)量、財(cái)政收入水平等多種因素約束，根本無(wú)一定之規(guī)。進(jìn)一步說(shuō)，政府財(cái)政是政府規(guī)劃的執(zhí)行者，教育規(guī)劃一旦確定，財(cái)政支出必須跟上，支出數(shù)額占g

7、dp比重多少只是事后表現(xiàn)，只要滿足規(guī)劃要求既可。把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，看起來(lái)是為教育支出大幅增長(zhǎng)加了一道鎖，實(shí)際上未必有這樣的效果：一是如果gdp縮水了，那么，按比重確定的支出就會(huì)相應(yīng)減少，支出需求滿足不了；二是如果物價(jià)上漲率超過(guò)比重比率，以現(xiàn)價(jià)計(jì)算的gdp實(shí)際規(guī)模上是在縮小，按比重確定的支出實(shí)際上也是在減少而不是在增加；三是如果決定教育需求的因素如適齡人口數(shù)量、教師數(shù)量、校舍數(shù)量等增加，與此同時(shí)gdp規(guī)模又處于穩(wěn)定狀態(tài)，那么按比重確定的支出實(shí)際上也是在減少。這三種情形看起來(lái)是理論推想，但有時(shí)極易出現(xiàn)。比如印度，近年來(lái)教育支出占gdp比重達(dá)到了4%，但物價(jià)上漲率卻一直超過(guò)4%，有的年份甚至超過(guò)8%，由

8、此可說(shuō)實(shí)際支出是在減少。轉(zhuǎn)看我國(guó)，雖然教育支出占gdp比重沒(méi)有超過(guò)4%，但教育支出增長(zhǎng)率始終超過(guò)物價(jià)上漲率和年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，一些年份甚至超過(guò)3倍，這表明中國(guó)的教育支出實(shí)際額增長(zhǎng)率遠(yuǎn)超印度。這實(shí)際上說(shuō)明了一個(gè)道理，即測(cè)度各項(xiàng)財(cái)政支出增長(zhǎng)狀況，應(yīng)該考慮物價(jià)上漲率，只是當(dāng)某項(xiàng)支出增長(zhǎng)率超過(guò)了物價(jià)上漲率，才能說(shuō)支出是增長(zhǎng)了，否則就是下降。 其次，把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)極有可能造成支出過(guò)度傾斜。把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際是要鎖定收支額度。從支出角度看，把比重當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)意圖是要不斷增加某項(xiàng)公共產(chǎn)品投入。當(dāng)人們規(guī)定某項(xiàng)支出占gdp比重必須為某一數(shù)值時(shí)，如果gdp不斷增長(zhǎng)，那么，該項(xiàng)支出確實(shí)會(huì)連續(xù)增長(zhǎng)，但問(wèn)題在于這種類型的投入高增長(zhǎng)

9、極有可能造成某項(xiàng)支出過(guò)大。因?yàn)橄鄬?duì)于支出需求而言，實(shí)際支出額按占gdp比重核算有可能出現(xiàn)“過(guò)剩”。還以教育支出占gdp4%為例，有三種情況，理論上講是有可能出現(xiàn)的：一是商品價(jià)格下降使教育物質(zhì)成本相應(yīng)下調(diào)；二是國(guó)家保障的適齡教育人口數(shù)量遞減；三是教職員工數(shù)量減少。這三種情況都會(huì)使實(shí)際支出需求下降，如果繼續(xù)按占gdp4%安排支出額，結(jié)果就是教育支出硬性擴(kuò)張擠占其他類別公共產(chǎn)品供給支出。那么，這種理論假設(shè)情形會(huì)不會(huì)出現(xiàn)呢？事實(shí)是完全有可能。我國(guó)目前已在逐步進(jìn)入老齡社會(huì)，65歲以上老人已達(dá)1億多人，接近日本全國(guó)人口，長(zhǎng)期實(shí)行一對(duì)夫妻只生一個(gè)孩子的計(jì)劃生育政策使得義務(wù)教育適齡人口數(shù)量呈遞減趨勢(shì)，中小學(xué)教

10、育資源供給總量已開(kāi)始過(guò)剩，中小學(xué)公共產(chǎn)品供求的矛盾已從總量不足或說(shuō)職能缺位型不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾。因此，當(dāng)我們強(qiáng)力實(shí)行占gdp比重4%的投入政策時(shí)，結(jié)果是不斷抬高教育支出標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)法擴(kuò)大政府教育保障范圍，比如擴(kuò)大高等教育招生規(guī)模，設(shè)立高中在校貧困生補(bǔ)助等。應(yīng)該肯定，這種做法對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展有益處，扶持了社會(huì)弱勢(shì)群體，但同時(shí)也派生了兩個(gè)問(wèn)題：一是其他類別支出標(biāo)準(zhǔn)要不要提高？我們幾乎沒(méi)有理由否認(rèn)不提，因?yàn)樗泄伯a(chǎn)品供給都涉及社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和弱勢(shì)群體利益。如果全提倘如此，財(cái)政支出擴(kuò)張邊界在哪里？二是沿此思路安排支出，中央財(cái)政必須加大教育投入，其他類別公共產(chǎn)品支出當(dāng)然也要按此規(guī)模辦理，這會(huì)強(qiáng)力擠壓調(diào)整中央

11、與地方之間的收入劃分關(guān)系。那么，我們現(xiàn)在能調(diào)這一關(guān)系嗎？現(xiàn)實(shí)情況是地方正在強(qiáng)烈呼吁中央降低收入集中度，出路何在呢？ 幾點(diǎn)推論 把“比重”當(dāng)“標(biāo)準(zhǔn)”實(shí)際上反映出了一些理念和決策思維上的偏差。就此進(jìn)行分析，可以得出幾點(diǎn)推論： 首先，對(duì)一個(gè)國(guó)家和地方政府來(lái)講，選擇財(cái)政收支政策最重要的是接受什么樣的理念，然而現(xiàn)實(shí)情況是，人們?cè)谟懻撠?cái)政問(wèn)題時(shí)可能恰恰忽略了理論認(rèn)識(shí)的深度討論?，F(xiàn)在我國(guó)關(guān)于財(cái)政問(wèn)題的討論似乎沒(méi)有理清大道理，突出表現(xiàn)就是大家都認(rèn)為減稅和增支可以并舉，受此制導(dǎo)，政策選擇走的也是這條路。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來(lái)了財(cái)政收入高增長(zhǎng)，這又抵消了減稅性稅制改革的減收效應(yīng)，從而增強(qiáng)了人們繼續(xù)選擇減稅增支道

12、路的信心。必須指出，這條路長(zhǎng)期來(lái)講肯定走不通。應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，減稅和增支都具有剛性，誰(shuí)都不能保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率長(zhǎng)期保持在8%以上水平，當(dāng)兩方面的剛性都逐漸增強(qiáng)時(shí)，中國(guó)財(cái)政勢(shì)必走上高負(fù)債道路。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體走上高福利國(guó)家道路后，公眾的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是大幅提高的，當(dāng)然，上世紀(jì)90年代掀起過(guò)減稅浪潮，近年來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也推出了一些減稅措施，但實(shí)際上社會(huì)保障繳費(fèi)負(fù)擔(dān)是逐步抬升且未減少過(guò)。即便如此，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府還是陷入了高負(fù)債泥潭，目前為防止惡性通脹發(fā)生，只能選擇財(cái)政緊縮。這實(shí)際上說(shuō)明了一個(gè)大道理：財(cái)政收支平衡是人類社會(huì)要追求的公共目標(biāo)。收支大幅失衡短期可以承受，長(zhǎng)期承受不起。如果我們承認(rèn)這個(gè)大道理

13、為真，那么，似乎就沒(méi)有必要再反復(fù)討論財(cái)政收入占gdp比重多少了，因?yàn)橹袊?guó)正處于重建社會(huì)福利制度致使財(cái)政支出需求急劇膨脹階段，這需要增加財(cái)政收入來(lái)應(yīng)對(duì)支出需求走勢(shì)。 其次，把“比重”當(dāng)“標(biāo)準(zhǔn)”，從支出角度看，實(shí)際上體現(xiàn)的是公眾公共福利享用水平趕超世界先進(jìn)水平的心理狀態(tài)。必須承認(rèn)，產(chǎn)生這種心理完全正常，誰(shuí)不愿意公共福利水平高呢？再有錢(qián)的人也不會(huì)拒絕免費(fèi)的高檔晚餐。但問(wèn)題是中國(guó)具備條件嗎？人們常說(shuō)發(fā)達(dá)國(guó)家教育支出占gdp比重多少、醫(yī)療衛(wèi)生支出占gdp多少、社會(huì)保障支出占gdp比重多少，反過(guò)來(lái)說(shuō)中國(guó)的相關(guān)數(shù)據(jù)差距有多大。應(yīng)該承認(rèn)這是事實(shí)。但深入分析還要看到另外一些事實(shí)：發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體人均財(cái)政收入是中國(guó)的1

14、0倍以上；發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體人均gdp高達(dá)萬(wàn)美元以上，而我國(guó)不足4000美元；發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體高福利制度建設(shè)已歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的路程，而我國(guó)的基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略推進(jìn)時(shí)間不足10年；發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體全部人口數(shù)不足10億，我國(guó)人口總數(shù)高達(dá)億；如此等等。由此可見(jiàn)，在福利水平增長(zhǎng)可能性方面把中國(guó)與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相對(duì)比，根本就是讓重量級(jí)拳手與輕量級(jí)拳手同臺(tái)對(duì)壘。一個(gè)13億多人口的國(guó)家，要在公共福利水平上趕英超美，所要做的事很多。我們必須一手抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一手穩(wěn)妥建章立制；一手抓財(cái)政收入增長(zhǎng)，一手抓支出結(jié)構(gòu)調(diào)整?，F(xiàn)在重要的是必須克服急躁冒進(jìn)情緒，要清醒地認(rèn)識(shí)到，提高全民公共福利水平，可能比保高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更難，因?yàn)楹笳呖梢匀駝?dòng)員，而前者只能靠有能力繳稅、有能力多繳稅的人來(lái)支撐資金來(lái)源，這是一個(gè)艱難的資金動(dòng)員過(guò)程。 再次，把“比重”當(dāng)“標(biāo)準(zhǔn)”實(shí)質(zhì)上反映出的是人們對(duì)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)寄予厚望。支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是我國(guó)財(cái)政管理中的一大難題。2000年之后，財(cái)政改革重心轉(zhuǎn)向預(yù)算管理改革，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)得以逐步推進(jìn)。財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)所要解決的核心問(wèn)題是在資