公共資源配置的效率與公平

1、淺析公共資源配置中的公平與效率問(wèn)題改革推進(jìn)到今天，有關(guān)公共服務(wù)供應(yīng)不足的討論日漸增多，經(jīng)?？梢月?tīng)到“政府提供公共服 務(wù)不足”的說(shuō)法。公共服務(wù)是一種產(chǎn)出，對(duì)應(yīng)這種產(chǎn)出的投入，是公共資源。如果說(shuō)相對(duì)于公共 服務(wù)需求而言，公共服務(wù)供給不足，那么，直接的原因就是公共資源投入數(shù)量不足和效率不高。 也就是說(shuō)，公共資源配置出現(xiàn)了問(wèn)題。公共資源不僅要產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還要產(chǎn)生社會(huì)價(jià)值、生態(tài) 價(jià)值，公共資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是內(nèi)在于社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值之中的。這里的價(jià)值，就是公共福 利。公共資源也有流量和存量之分。公共資源的流量就是當(dāng)年的財(cái)政收入；公共資源的存量就是 屬于全民（包括地方意義上的全民）所有的全部資產(chǎn)。事實(shí)上

2、，當(dāng)下公共領(lǐng)域出現(xiàn)的種種問(wèn)題， 歸結(jié)到公共資源配置的公平與效率這個(gè)基準(zhǔn)點(diǎn)上。一、公共資源配置中的若干問(wèn)題（一）濫用公款，公共資源無(wú)謂流失。輿論詬病最多的三項(xiàng)公款消費(fèi)：公款吃喝、公車消費(fèi) 和公費(fèi)出國(guó)，其數(shù)額究竟是多少，看來(lái)是一個(gè)很難說(shuō)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。各種媒體發(fā)表的有關(guān)專家的數(shù) 據(jù)與政府有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有較大出入，前者較高，后者偏低，個(gè)中原因不難理解。例如，財(cái) 政部有關(guān)負(fù)責(zé)人承認(rèn)，政府的相關(guān)三項(xiàng)數(shù)據(jù)是根據(jù)中央和地方?jīng)Q算報(bào)表所列數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的，未包括 轉(zhuǎn)嫁到企事業(yè)單位的相關(guān)開(kāi)支，實(shí)際生活中估計(jì)會(huì)略高。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在目前的體制下，政府 轉(zhuǎn)嫁到企事業(yè)單位的費(fèi)用肯定是一筆不小的數(shù)字，尤其在公款吃喝和公費(fèi)出國(guó)方

3、面。又如，政府 通過(guò)行政性收費(fèi)支付的上述三項(xiàng)消費(fèi)，是否被決算報(bào)表統(tǒng)計(jì)不得而知。而且，國(guó)有企業(yè)在這三方 面的支出，大部分應(yīng)被視為公款消費(fèi)。這在政府統(tǒng)計(jì)中是不被列入的。因此，盡管這一數(shù)額很難 說(shuō)清楚，但其中有大量公共資源的無(wú)謂流失，當(dāng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。（二）瀆職侵權(quán)，公共資源損失巨大。最高人民檢察院最近列舉了瀆職侵權(quán)犯罪的嚴(yán)重事實(shí) 及危害性。高檢負(fù)責(zé)人說(shuō)：“從個(gè)案數(shù)額上看，近年來(lái)因國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職失職，給國(guó)家和 人民利益造成幾千萬(wàn)、上億元損失的案件已不鮮見(jiàn)。”據(jù)介紹，檢察機(jī)關(guān)2003年以來(lái)查辦的各 類瀆職犯罪，給國(guó)家造成直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)357.3億元。除了這些巨額直接損失外，還由于對(duì)市 場(chǎng)監(jiān)督管理

4、不力，嚴(yán)重危害市場(chǎng)秩序；在安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生、房屋拆遷、社保資金、環(huán)境資源、 醫(yī)療醫(yī)藥、教育管理、企業(yè)改革改制等領(lǐng)域的瀆職犯罪；司法人員瀆職犯罪，破壞司法公正，損 害司法權(quán)威，踐踏法制尊嚴(yán)；嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利等，造成的間接損失也數(shù)額不菲。 對(duì)于企業(yè)和老百姓而言，這些間接損失就是負(fù)的公共服務(wù)。同時(shí)，解決這類本不該發(fā)生的瀆職侵 權(quán)和瀆職犯罪，需要消耗大量公共資源。（三）不當(dāng)使用，公共資源浪費(fèi)嚴(yán)重。如某省省直機(jī)關(guān)申報(bào)的行政資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)中，最后通過(guò)財(cái) 政部門批復(fù)的只有不到1/4，大部分不符合要求的經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)都被砍掉，進(jìn)而節(jié)省經(jīng)費(fèi)數(shù)十億元。 砍掉這些行政經(jīng)費(fèi)的依據(jù)是什么呢？原來(lái)，該省財(cái)政廳經(jīng)過(guò)一年

5、多的摸底，建立了省直機(jī)關(guān)資產(chǎn) 存量數(shù)據(jù)庫(kù)，每個(gè)單位有多少辦公用房，有多少輛車，甚至每輛車行駛了多少公里，都一一記錄 在案。至此，每個(gè)單位的資產(chǎn)都一清二楚，從而就可以從源頭抓起，加大執(zhí)行力度，堵住各種漏 洞。從理論上說(shuō)，這節(jié)省的數(shù)十億元資金可以成為公共服務(wù)的投入，使城鄉(xiāng)居民直接受益。發(fā)人 深省的是，省下3/4的經(jīng)費(fèi)，省直機(jī)關(guān)照樣運(yùn)轉(zhuǎn)，這說(shuō)明了什么？還有過(guò)于龐大的行政收費(fèi)和基金征收，擠占私人資源為公共資源，但如何使用，不盡規(guī)范和 透明。這也是公共資源配置中的特有問(wèn)題。據(jù)今年5月國(guó)務(wù)院召開(kāi)的收費(fèi)統(tǒng)計(jì)座談會(huì)披露的消息， 當(dāng)前，我國(guó)各種收費(fèi)規(guī)模依然偏大，達(dá)6000多億元，且行為不規(guī)范。越權(quán)立項(xiàng)、無(wú)證收費(fèi)

6、、收 費(fèi)不公示、任意擴(kuò)大收費(fèi)范圍、隨意提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、搭車收費(fèi)、坐收坐支、只收費(fèi)不服務(wù)等現(xiàn)象 普遍存在。對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)和公開(kāi)募集基金可作如下解釋：其一，是私人（居民和企業(yè)）向政 府或其他公立機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)時(shí)，支付這些服務(wù)的成本費(fèi)；其二，政府為了提供某一方面的公共物 品，但一時(shí)經(jīng)費(fèi)不足，通過(guò)制定行政規(guī)章，公開(kāi)募集基金，以籌集專項(xiàng)資金。問(wèn)題在于，前者要 依法收取，且必須低于成本；后者的支出要盡可能在預(yù)算中解決，不要輕易設(shè)置這類已經(jīng)被實(shí)踐 證明效果并不好的基金。二、公平與效率缺失及應(yīng)對(duì)措施把這些公共資源的流失、損失和不當(dāng)使用，與公共服務(wù)投入放在一起比較時(shí)，我們能夠進(jìn)一 步看到問(wèn)題的嚴(yán)重性。2004年，

7、財(cái)政投入全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)才100億元。即使按財(cái)政部的 口徑，一年的公車消費(fèi)也10倍于一年的農(nóng)村義務(wù)教育投入，2004年，中國(guó)公布的軍費(fèi)是2117 億元，這是支出于一個(gè)國(guó)家最大的公共物品一一國(guó)防一一的經(jīng)費(fèi)數(shù)額。盡管我們沒(méi)有公款吃喝的 準(zhǔn)確數(shù)字，但將各種途徑公款開(kāi)支的吃喝費(fèi)用加總，估計(jì)與這個(gè)數(shù)額是不相上下的。這樣的公共 資源配置格局到了非改不可的地步。分析這一公共資源配置格局，最大的問(wèn)題有兩個(gè)方面：一個(gè)是效率缺失，另一個(gè)是公平缺失。 第一，公共資源與其他資源的共性，就是稀缺性。公共資源的每一項(xiàng)使用都有著機(jī)會(huì)成本。假設(shè) 公共資源只有兩種用途：直接提供公共服務(wù)，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、最低保障、國(guó)

8、防安全等； 其他用途，如經(jīng)濟(jì)建設(shè)、行政經(jīng)費(fèi)等，那么，公共資源用于其他用途的機(jī)會(huì)成本，就是減少直接 提供公共服務(wù)。我們承認(rèn)，其他用途一般是直接提供公共服務(wù)的成本，或者說(shuō)，是間接提供公共 服務(wù)的支出。問(wèn)題是，在現(xiàn)行體制下，由于上述的公共資源流失、損失和不當(dāng)使用，這個(gè)“間接” 轉(zhuǎn)化為“直接”的系數(shù)很低，因此，用于其他用途的部分越大，就勢(shì)必減少越多的公共服務(wù)產(chǎn)出。 這就是公共資源配置的效率缺失。第二，公共資源不同于其他資源的最大特點(diǎn)，就是其配置要追求社會(huì)價(jià)值（公共福利）的最 大化。其看似追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值的行為，背后也應(yīng)當(dāng)是追求廣義的社會(huì)價(jià)值，即包括生態(tài)價(jià)值在內(nèi)的 社會(huì)價(jià)值。而一個(gè)社會(huì)最大的社會(huì)價(jià)值，就是公

9、平公正。所有不當(dāng)和違法配置的公共資源，一方 面不能產(chǎn)出公共服務(wù)，無(wú)助于社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，另一方面勢(shì)必加劇全社會(huì)的不公平，因?yàn)橐徊糠?人占有了過(guò)多的公共資源，大部分人平均可得的公共服務(wù)就減少了。這就是公共資源配置的公平 缺失。中國(guó)作為一個(gè)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中國(guó)家，由于體制和發(fā)展水平的雙重原因，公共資源的短缺程度無(wú)疑是很高的，也就是說(shuō)，在公共服務(wù)領(lǐng)域等著用錢的地方很多，有待增進(jìn)公平的地方也很多。 如果要使老百姓公共服務(wù)需求得到最大的滿足，就要盡可能加大公共資源投入，提高公共資源的 配置效率，并增進(jìn)其公平性。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的實(shí)證研究表明，在很多情況下，公共資源的配置效率 與其公平性是互為正相關(guān)的。例如，用于義

10、務(wù)教育的公共資源分配得越公平，以長(zhǎng)期產(chǎn)出衡量的 效率就越高。我們知道，政府當(dāng)年的財(cái)政支出是既定的，當(dāng)年可供產(chǎn)出公共服務(wù)的存量資產(chǎn)也是 既定的，因此，在財(cái)政支出的分配比例不變，公共資產(chǎn)的使用比例不變，公共資源配置效率不能 提高的情況下，僅僅寄希望于加大公共資源投入，其作用是有限的。所以，要改變財(cái)政支出結(jié)構(gòu) 和公共資產(chǎn)使用結(jié)構(gòu)，增加直接用于公共服務(wù)的支出和使用比例，并最大限度地提高財(cái)政投入和 公共資產(chǎn)的使用效率，就有可能較大幅度地增加公共服務(wù)，同時(shí)有可能改善社會(huì)公平公正的狀況。從操作層面看，改變當(dāng)前公共資源支出和使用結(jié)構(gòu)，增加公共服務(wù)投入的可能性，主要來(lái)自 于建立公共財(cái)政制度。這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)被提上了

11、議事日程。首先需要肯定，在公共財(cái)政制度的框架 中，直接用于公共服務(wù)用途的投入，會(huì)遠(yuǎn)大于“吃飯”財(cái)政、建設(shè)財(cái)政。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，公共 財(cái)政制度是一項(xiàng)成熟的制度。就這一制度的內(nèi)容而言，它基本與意識(shí)形態(tài)無(wú)關(guān)，與社會(huì)制度的關(guān) 系也不甚密切。甚至可以這樣說(shuō)，社會(huì)主義制度的國(guó)家，在公共財(cái)政制度的公共性、透明度等方 面，應(yīng)當(dāng)比資本主義制度的國(guó)家做得更好。如果現(xiàn)在還做得不夠好，那是因?yàn)樵隗w制上還存在諸 多障礙。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)的財(cái)政體制已從單一國(guó)家財(cái)政向公共財(cái)政過(guò)渡。但 是，在財(cái)政支出層面，仍然將公共服務(wù)與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)混為一體。在財(cái)政支出中，有相當(dāng)一部分 是用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，2005年，全國(guó)

12、財(cái)政支出中用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比重為27.5%。同年，行政管理費(fèi) 占財(cái)政支出19.2%。這兩項(xiàng)相加，占了近一半的當(dāng)年財(cái)政支出。這一結(jié)構(gòu)顯然是不合理的。因此， 需要深化改革現(xiàn)有財(cái)政體制，建立以稅收收入為主，以提供公共服務(wù)為支出目的的非營(yíng)利性的公 共財(cái)政。與此同時(shí)，將以國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)為收入，以國(guó)有經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)為目的的營(yíng)利性國(guó)家資本財(cái) 政支出，從公共財(cái)政預(yù)算中剝離出來(lái)。中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政制度還有一個(gè)突出特點(diǎn)：在財(cái)政收支中預(yù)算外收支占相當(dāng)大比重，其中，全國(guó) 的預(yù)算外收入占財(cái)政收入的比重在20%左右，而地方預(yù)算外收入占財(cái)政收入的比重仍然保持在40% 左右。預(yù)算外收入也是來(lái)自民間的公共資源，只不過(guò)是由各地區(qū)、各部門和各

13、單位根據(jù)國(guó)家有關(guān) 規(guī)定，自行提取、使用，不納入國(guó)家預(yù)算的資金。如何規(guī)范預(yù)算外收支的管理，是實(shí)現(xiàn)公共資源 有效配置的重要方面。三、利益調(diào)整：改善效率與增進(jìn)公平毋庸諱言，改變公共資源支出和使用結(jié)構(gòu)，建立公共財(cái)政制度，推進(jìn)政府自身的改革與建設(shè)， 要做很多事，但最困難的，也是必須解決的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是調(diào)整各種利益關(guān)系。這里，調(diào)整的最 大難度，就在于觸動(dòng)原有利益格局。我們都知道，改革就是利益調(diào)整。但為什么一方面改革在深 化，另一方面利益關(guān)系調(diào)整舉步維艱呢？這里的主要原因有兩個(gè)方面：其一，以制度安排固定下 來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及各種不合理的與等級(jí)相聯(lián)系的利益結(jié)構(gòu)，在不斷放大從一開(kāi)始就存在差 異的利益格局；其

14、二，在利益調(diào)整上，又基本是在做增量改革的文章。這種做法的好處在于比較 穩(wěn)妥，但是，當(dāng)這種調(diào)整可能產(chǎn)生的作用，總是小于原有利益格局在市場(chǎng)化或行政化推動(dòng)下產(chǎn)生 的擴(kuò)大趨勢(shì)，那么，利益關(guān)系就在惡化，而不是好轉(zhuǎn)。被輿論屢屢批評(píng)的壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)高收入、高福利問(wèn)題，就是典型的市場(chǎng)化程度不夠所引 起的利益分配不公平現(xiàn)象。如何支配國(guó)有企業(yè)所獲得的超額利潤(rùn)，就成為一個(gè)公共問(wèn)題。前面提 到，國(guó)家財(cái)政每年有1/4的支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，那么，這些國(guó)有企業(yè)的超額利潤(rùn)是作為公共資源 增量惠于人民？還是作為獎(jiǎng)金福利流入一部分人的腰包？答案本來(lái)是明確的，關(guān)鍵在于作出有效 配置的制度與政策安排。從全國(guó)范圍講，中央與地方的財(cái)政制

15、度安排應(yīng)當(dāng)更有利于縮小地區(qū)間差距。目前，我國(guó)財(cái)政 收入連年高速遞增，已超過(guò)GDP的20%，中央政府有較強(qiáng)的財(cái)政能力加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)助。因此，有必要改變實(shí)行了十多年的稅收返還制度。雖然稅收返還利用“多上繳，多返還”的激勵(lì)機(jī)制，有效增加了財(cái)政收入，但卻不利于縮小地區(qū)差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1994年實(shí)行分稅制以來(lái)， 我國(guó)各省份人均GDP的差距并未縮小。例如，2005年，居人均GDP首位的上海，是居末位的貴州 的10.2倍，而1995年，前者是后者的9.7倍。更令人擔(dān)憂的是，有21個(gè)省區(qū)的人均GDP未達(dá) 到全國(guó)平均水平。這種差距同樣反映在財(cái)政收支領(lǐng)域。例如，只有8個(gè)省、直轄市的人均財(cái)政收 入高于全國(guó)平均

16、水平，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民所能享用的公共服務(wù)水平大大低于發(fā)達(dá)地區(qū)。中央 政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，來(lái)保證這些地區(qū)的居民享有基本的公共服務(wù)。從地方層面講，地方政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府，要以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。 近年來(lái)，各地又陸續(xù)出現(xiàn)以招商引資為名大興土木的現(xiàn)象。比較典型的有安徽阜陽(yáng)市穎泉區(qū)營(yíng)造 占地42畝的豪華政府辦公樓，被群眾稱為“仿白宮”，以及人均GDP只有5419元的四川小城遂 寧，興建中央商務(wù)區(qū)（CBD）事件。我們不僅關(guān)注這些政府工程本身及其引起的公共資源配置效 率、公平以及合理性，而且關(guān)注其動(dòng)機(jī)和引起的后果。非常巧合，兩地政府都稱此舉是為了改善 投資環(huán)境，有利于招商引

17、資。姑且不論其真實(shí)性，至少反映了地方官員的一種思維邏輯一一改善 投資環(huán)境，招商引資，進(jìn)而發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造政績(jī)。顯然，要改變這種思維邏輯，就要改變政 績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)這根指揮棒，通過(guò)樹(shù)立正確的政績(jī)觀來(lái)推動(dòng)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。對(duì)利益分配格局作出新的重大調(diào)整，首先是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求，同 時(shí)也是決定改革沿著正確方向推進(jìn)的重要舉措。從以上利益分配格局存在的問(wèn)題看，調(diào)整的可能 性無(wú)非來(lái)自兩個(gè)方面：其一，來(lái)自進(jìn)一步深化的市場(chǎng)化改革。深化市場(chǎng)化改革，有助于打破壟斷 和地區(qū)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)，形成機(jī)會(huì)均等和利潤(rùn)率平均化的機(jī)制。這些改革成果對(duì)于利益 格局的調(diào)整有重要作用。深化市場(chǎng)化改革，客觀上需

18、要市場(chǎng)良性發(fā)育的配合。中國(guó)現(xiàn)階段市場(chǎng)缺 陷的特殊性，就在于市場(chǎng)發(fā)育不足。因此，市場(chǎng)化改革的一個(gè)重要任務(wù)，就是營(yíng)造市場(chǎng)良性發(fā)育 的環(huán)境和條件。其二，來(lái)自政府在社會(huì)公平、公正理念指導(dǎo)下的利益分配和再分配。不難發(fā)現(xiàn)， 目前利益分配格局中存在的問(wèn)題，與政府經(jīng)濟(jì)職能過(guò)強(qiáng)、公共服務(wù)職能過(guò)弱，以及相關(guān)的公共政 策不得力或不合理有關(guān)。顯然，這兩個(gè)方面的可能性都與政府改革及自身建設(shè)有關(guān)。與此同時(shí)， 由于政府是公共服務(wù)的供給主體，因此，提高公共資源配置效率，并增進(jìn)其公平性的基本措施， 也在于深化政府自身的改革和建設(shè)。政府現(xiàn)行體制不得到有效改革，與之相關(guān)的政府職能不得到 切實(shí)轉(zhuǎn)變，公共資源的配置效率及其公平性是不可能得到提高的。中國(guó)的改革已近30年，我們 深知，接下來(lái)的大部分改革都直接