行政管理與法學(xué)法律專業(yè) 試論我國集體土地征收補(bǔ)償制度之重構(gòu)分析研究

1、試論我國集體土地征收補(bǔ)償制度之重構(gòu)摘要我國城市化快速發(fā)展的過程中，通過土地征收滿足城市建設(shè)用地的需要在我國成為一種普遍現(xiàn)象。土地征收是以犧牲一部分農(nóng)民的土地利益而達(dá)到實(shí)現(xiàn)公共利益目的的行為。土地征收補(bǔ)償是維護(hù)農(nóng)民利益和保護(hù)私權(quán)的重要制度，是土地征收制度的核心。我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度不能起到對農(nóng)民利益進(jìn)行充分保護(hù)的作用，失地農(nóng)民難以維持原有生活水平，長遠(yuǎn)的生計(jì)得不到保障，其生存狀況令人堪憂。本文通過闡述土地征收補(bǔ)償?shù)囊话憷碚?，在對我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上提出對我國土地征收補(bǔ)償制度重建的法律設(shè)想。關(guān)鍵詞：土地征收；補(bǔ)償制度；公正補(bǔ)償DISCUSSION ON THE RECONS

2、TRUCTION OF CHINAS COMPENSATION SYSTEM OF COLLECTIVE LAND EXPROPRIATIONABSTRACTIn the process of rapid urbanization,it has become a common phenomenon to meet the need of urban construction by land expropriation in China.Land expropriation is a kind of government behavior which sacrifice the land rig

3、hts of farmers to realize the public interests.Compensation of land expropriation is an important system for maintaining the farmers interests and protecting private rightsand its the core of the land expropriation system.Chinas current compensation system of land expropriation can not fully protect

4、 the interests of the land-lost farmers,whose original life level is hard to be guaranteed.Their survival has caused peoples concern.This paper explains the general theory of land expropriation.Based on the analysis of Chinas current compensation system of land expropriation,this paper puts forward

5、the legal idea of the reconstruction of Chinas land expropriation compensation system.Key words: land expropriation; compensation system; just compensation目 錄TOC o 1-3 h u HYPERLINK l _Toc289451993 一、緒論P(yáng)AGEREF _Toc289451993 h1 HYPERLINK l _Toc289451994 二、土地征收公正補(bǔ)償之理論與實(shí)踐依據(jù)PAGEREF _Toc289451994 h1 HYPE

6、RLINK l _Toc289451995 （一）土地征收公正補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)PAGEREF _Toc289451995 h1 HYPERLINK l _Toc289451996 1. 公正補(bǔ)償是法律平等保護(hù)的要求PAGEREF _Toc289451996 h1 HYPERLINK l _Toc289451997 2. 特別犧牲理論P(yáng)AGEREF _Toc289451997 h2 HYPERLINK l _Toc289451998 3. 從土地征收補(bǔ)償制度的理論發(fā)展來看公正補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)PAGEREF _Toc289451998 h2 HYPERLINK l _Toc289451999 （二）土地征

7、收公正補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐依據(jù)PAGEREF _Toc289451999 h2 HYPERLINK l _Toc289452000 1. 公正補(bǔ)償是規(guī)范政府土地征收權(quán)行使的需要PAGEREF _Toc289452000 h2 HYPERLINK l _Toc289452001 2. 公正補(bǔ)償是維持農(nóng)民生活水平的需要PAGEREF _Toc289452001 h3 HYPERLINK l _Toc289452002 三、我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在的問題PAGEREF _Toc289452002 h3 HYPERLINK l _Toc289452003 （一）土地征收補(bǔ)償基本原則的缺失PAGEREF _T

8、oc289452003 h3 HYPERLINK l _Toc289452004 （二）土地征收補(bǔ)償范圍過于狹窄PAGEREF _Toc289452004 h3 HYPERLINK l _Toc289452005 （三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不合理PAGEREF _Toc289452005 h4 HYPERLINK l _Toc289452006 1. 現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)土地的真實(shí)價(jià)值PAGEREF _Toc289452006 h4 HYPERLINK l _Toc289452007 2. 農(nóng)民的生活在現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下難以維持PAGEREF _Toc289452007 h4 HYPERLINK

9、 l _Toc289452008 3. 現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致土地收益分配的不合理PAGEREF _Toc289452008 h5 HYPERLINK l _Toc289452009 （四）補(bǔ)償安置方式單一PAGEREF _Toc289452009 h5 HYPERLINK l _Toc289452010 （五）集體土地所有權(quán)主體制度不完善PAGEREF _Toc289452010 h6 HYPERLINK l _Toc289452011 （六）土地征收補(bǔ)償程序不公PAGEREF _Toc289452011 h6 HYPERLINK l _Toc289452012 四、我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制

10、度存在的問題的原因分析PAGEREF _Toc289452012 h7 HYPERLINK l _Toc289452013 （一）受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響PAGEREF _Toc289452013 h7 HYPERLINK l _Toc289452014 （二）物權(quán)平等保護(hù)觀念的缺失PAGEREF _Toc289452014 h7 HYPERLINK l _Toc289452015 （三）歷史原因造成了集體土地所有權(quán)主體的模糊PAGEREF _Toc289452015 h7 HYPERLINK l _Toc289452016 五、重建我國土地征收補(bǔ)償制度的構(gòu)想PAGEREF _Toc28945

11、2016 h8 HYPERLINK l _Toc289452017 （一）土地征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以維持被征收土地者的生活水平為原則PAGEREF _Toc289452017 h8 HYPERLINK l _Toc289452018 （二）確立對被征收土地市場化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)PAGEREF _Toc289452018 h8 HYPERLINK l _Toc289452019 （三）拓寬補(bǔ)償范圍PAGEREF _Toc289452019 h9 HYPERLINK l _Toc289452020 （四）靈活運(yùn)用多種補(bǔ)償安置方式PAGEREF _Toc289452020 h10 HYPERLINK l _Toc

12、289452021 （五）明確集體土地所有權(quán)主體PAGEREF _Toc289452021 h10 HYPERLINK l _Toc289452022 （六）建立公正的土地征收補(bǔ)償程序PAGEREF _Toc289452022 h10 HYPERLINK l _Toc289452023 六、結(jié)語PAGEREF _Toc289452023 h11 HYPERLINK l _Toc289452024 參考文獻(xiàn)PAGEREF _Toc289452024 h12 HYPERLINK l _Toc289452025 致 謝PAGEREF _Toc289452025 h13一、緒論我國實(shí)行土地的社會(huì)主義公

13、有制，包括土地的國有和農(nóng)民集體所有。其中，城市市區(qū)的土地屬于國家所有。工業(yè)化和城市化的深入使得城市用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，原有的市區(qū)國有土地不能滿足城市發(fā)展的需要，因此土地征收在今天的中國成為十分普遍的現(xiàn)象。土地征收是國家對農(nóng)民集體土地的征收，是農(nóng)民以犧牲自己的土地利益為代價(jià)以滿足城市建設(shè)的需要，涉及到農(nóng)民的核心利益。我國現(xiàn)行土地征收制度在對農(nóng)民利益的保護(hù)上還有許多欠缺，導(dǎo)致土地征收過程中農(nóng)民的權(quán)益受到嚴(yán)重的侵害，失地農(nóng)民的生存得不到保障，為城市化的進(jìn)程付出了慘重的代價(jià)。征地過程中農(nóng)民與政府的矛盾突出，圍繞著土地征收產(chǎn)生了大量的上訪，頻頻出現(xiàn)大規(guī)模的群體性事件。農(nóng)村集體土地征收已經(jīng)與城市房屋拆遷、下

14、崗失業(yè)等成為社會(huì)的熱點(diǎn)問題，引起了人們的廣泛關(guān)注。在土地征收過程中，征地補(bǔ)償關(guān)系到農(nóng)民的直接利益，關(guān)系到農(nóng)民長遠(yuǎn)的生計(jì)，在土地征收產(chǎn)生的矛盾中，往往是關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)募m紛。補(bǔ)償問題的解決是解決土地征收中矛盾的重要環(huán)節(jié)。我國現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度未能給予農(nóng)民公正的補(bǔ)償。法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)只能算是一種臨時(shí)救濟(jì)，不能解決失地農(nóng)民失去土地以后的生存保障問題。土地對于農(nóng)民所具有的就業(yè)和發(fā)展功能、保障功能并未被法律規(guī)定的補(bǔ)償安置所彌補(bǔ)。失去土地的農(nóng)民難以維持被征收土地之前的生活水平。鑒于此，我國土地征收補(bǔ)償制度有進(jìn)一步完善的必要。本文在闡述土地征收補(bǔ)償基本理念的基礎(chǔ)上，分析我國現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度，指出

15、制度存在的問題和其背后的原因，并提出對我國土地征收補(bǔ)償制度重新建構(gòu)的法律構(gòu)想，以期能夠建立一個(gè)合理完善的補(bǔ)償制度，達(dá)到對失地農(nóng)民的公正補(bǔ)償。二、土地征收公正補(bǔ)償之理論與實(shí)踐依據(jù)（一）土地征收公正補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)土地征收是指以社會(huì)公共利益為直接目的，政府依法定程序強(qiáng)制獲得他人土地物權(quán)并必須支付補(bǔ)償費(fèi)用的行為。本文認(rèn)為土地征收應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公正的補(bǔ)償，公正補(bǔ)償是進(jìn)行土地征收的前提。以下將從土地征收的理論與實(shí)踐兩方面論述土地征收公正補(bǔ)償?shù)谋匾浴?. 公正補(bǔ)償是法律平等保護(hù)的要求土地征收是國家運(yùn)用公權(quán)力對農(nóng)民私權(quán)的一種限制，旨在實(shí)現(xiàn)更高的利益，即犧牲一部人的利益來滿足公共利益的需求，是利益之間的取舍。而根據(jù)

16、法律平等保護(hù)的原則，無論是多數(shù)人利益還是少數(shù)人利益都應(yīng)當(dāng)平等地保護(hù)。因此在對私權(quán)進(jìn)行限制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過補(bǔ)償這種手段來達(dá)到這兩種利益的平衡，土地征收補(bǔ)償正是起到了在限制私權(quán)的情況下維持利益平衡的作用。2. 特別犧牲理論在土地征收補(bǔ)償法律理論中，最為德國理論界和法院推崇的是特別犧牲理論。特別犧牲理論從財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的憲政原則出發(fā)，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然具有社會(huì)性，但也應(yīng)當(dāng)適用平等保護(hù)原則，少數(shù)人為公共利益而受的犧牲如不予補(bǔ)償則有失平等。按照自然法的理念，每一個(gè)人應(yīng)在平等范圍內(nèi)擔(dān)負(fù)普遍的社會(huì)義務(wù)，當(dāng)特定主體為大眾做出了某一不可期待的犧牲時(shí)，只有補(bǔ)償才能使個(gè)別主體的不平等性轉(zhuǎn)變?yōu)槠降?；征收建立在立法者為?shí)現(xiàn)

17、較高利益而對原來利益重新分配的基礎(chǔ)上，所以補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)就是平衡兩種利益的失衡1?？偠灾恋卣魇昭a(bǔ)償體現(xiàn)著公共利益和私人利益間的協(xié)調(diào)平衡關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)利益重新分配的手段。公正的補(bǔ)償當(dāng)作為土地征收的前提。3. 從土地征收補(bǔ)償制度的理論發(fā)展來看公正補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)從土地征收制度的理論發(fā)展來看，在自由資本主義時(shí)期社會(huì)奉行權(quán)利本位的思想，所有權(quán)絕對而不受限制，國家對人民財(cái)產(chǎn)的干預(yù)被限制在十分有限的范圍之內(nèi)，國家的征收行為被附加了種種的限制。至19世界末20世紀(jì)初，社會(huì)從單純注重個(gè)人權(quán)利發(fā)展到同時(shí)注重社會(huì)利益的維護(hù)，國家的職能逐漸加強(qiáng)，對私權(quán)進(jìn)行了一定的限制?，F(xiàn)代的土地征收制度是在這種背景下建立起來的。具體到土

18、地征收領(lǐng)域，這種對私權(quán)的限制表現(xiàn)為國家強(qiáng)制取得他人土地，實(shí)質(zhì)上是物權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓。從物權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓上講，土地征收只是為了公共利益限制了被征收人的意思自治，而沒有限制被征收人的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。土地征收的強(qiáng)制性只應(yīng)體現(xiàn)在征收決定上，而不是體現(xiàn)在補(bǔ)償環(huán)節(jié)的利益確定上2。據(jù)此，在土地征收中，獲得公正的補(bǔ)償是被征收土地者的權(quán)利，土地征收要以公正的補(bǔ)償為前提條件。（二）土地征收公正補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐依據(jù)1. 公正補(bǔ)償是規(guī)范政府土地征收權(quán)行使的需要從現(xiàn)實(shí)中土地征收的實(shí)際來看，不合理的低價(jià)補(bǔ)償會(huì)刺激政府肆意行使土地征收。原因在于被征收的土地在由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程中，政府會(huì)通過對土地使用權(quán)的出讓獲得巨大的土地價(jià)值增值收益

19、，而政府只要支付低廉的補(bǔ)償成本就能獲得這種增值。這種低價(jià)進(jìn)，高價(jià)出的利益驅(qū)動(dòng)會(huì)促使政府頻繁行使土地征收，濫用土地征收權(quán)。此時(shí)公正的征地補(bǔ)償有利于消除這種由于低成本而帶來的利益驅(qū)動(dòng)，從而使得公正的補(bǔ)償和公共利益的征收目的一起限制政府土地征收權(quán)的隨意行使。2. 公正補(bǔ)償是維持農(nóng)民生活水平的需要從維持失地農(nóng)民的生活上來說，公正的補(bǔ)償是維持農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的需要。土地是農(nóng)民賴以生存的依靠，是農(nóng)民的生產(chǎn)資料、生活來源，具有保障功能。土地征收使得農(nóng)民失去了對土地的所有權(quán)和使用權(quán)，實(shí)際上是剝奪了他們維持生存的來源，想要保證農(nóng)民的生活不因此而失去著落并維持原有的生活水平，公正的補(bǔ)償是必不可少的。不可因?yàn)楣怖娴?/p>

20、需要而剝奪一部分人的生存權(quán)利，使他們生活在艱苦的生存狀況里。綜合以上論述可知，無論從權(quán)利的平等保護(hù)、維持土地征收中利益的平衡出發(fā)還是從限制政府土地征收權(quán)的行使、保障失地農(nóng)民的生存和維持長遠(yuǎn)生計(jì)出發(fā)，公正的補(bǔ)償均是土地征收的必備要件。因此，根據(jù)理論上的要求和實(shí)踐中的需要，土地征收應(yīng)當(dāng)公正補(bǔ)償。三、我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在的問題我國沒有對土地征收進(jìn)行專門立法，有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定散見于憲法、物權(quán)法、土地管理法和土地管理法實(shí)施條例等法律法規(guī)和部門規(guī)章中。土地征收補(bǔ)償制度包括補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等幾部分內(nèi)容，現(xiàn)根據(jù)相關(guān)條文的規(guī)定分別對我國土地征收補(bǔ)償制度作出解析。（一）土

21、地征收補(bǔ)償基本原則的缺失我國憲法規(guī)定國家為公共利益的需要，可以依法實(shí)行征收并給予補(bǔ)償。憲法的規(guī)定以根本法的形式為土地征收補(bǔ)償提供了依據(jù)，但是如何補(bǔ)償、補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么樣的原則進(jìn)行憲法未予以明確的規(guī)定。這就導(dǎo)致了沒有一個(gè)關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)幕緶?zhǔn)則來統(tǒng)領(lǐng)土地征收制度中的具體規(guī)則?；驹瓌t體現(xiàn)了一個(gè)制度的基本精神和價(jià)值取向，具有統(tǒng)領(lǐng)全局的主心骨作用，其他規(guī)定都應(yīng)圍繞著基本原則展開。土地征收制度基本原則的缺失給補(bǔ)償制度的具體規(guī)定在確定補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)等具體問題時(shí)留下了很大的隨意性的空間。（二）土地征收補(bǔ)償范圍過于狹窄有關(guān)土地征收補(bǔ)償范圍的規(guī)定見于土地管理法第47條，本條將征收補(bǔ)償范圍限定在與所征收土地有

22、直接經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上，僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。這是十分不全面的。首先，這三項(xiàng)補(bǔ)償都是針對土地所有權(quán)的補(bǔ)償，沒有對于土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。我國農(nóng)地制度實(shí)行土地集體所有和農(nóng)民聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在集體土地的所有權(quán)歸集體享有的情況下，所有權(quán)和使用權(quán)相分離，農(nóng)民以家庭為單位享有土地承包經(jīng)營權(quán)，獨(dú)立于集體的所有權(quán)，農(nóng)民相對于集體來說是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)營主體。因此土地承包經(jīng)營權(quán)理應(yīng)在土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)是對土地的使用權(quán)，對于農(nóng)民是生活資料的來源，是其維持長久生計(jì)的保證，不予補(bǔ)償則是對農(nóng)民利益的極大損害，使其難以維持征地之前的生活水平。另外，補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)

23、目應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民的損失為根據(jù)?，F(xiàn)行立法只補(bǔ)償了與所征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失，而對土地征收客觀上造成的其他損失則沒有補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，例如殘余地分割的損害、營業(yè)的損害、及其他各種因征地所支出的必要費(fèi)用等。這些損失對于被征收者來說都是現(xiàn)實(shí)的損害，直接導(dǎo)致了其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的減少。法律對這些損失不予補(bǔ)償而由農(nóng)民自己承擔(dān)不能謂公正的補(bǔ)償。（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不合理現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定于土地管理法第47條。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)容是以被征收土地的原用途為準(zhǔn)，按照土地的平均年產(chǎn)值乘以一定倍數(shù)的方法來計(jì)算。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地

24、被征收前三年平均年產(chǎn)值的4至6倍。每公頃不超過15倍。這種以土地的平均年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，乘以一定倍數(shù)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被稱為“產(chǎn)值倍數(shù)法”。1. 現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)土地的真實(shí)價(jià)值以土地的年產(chǎn)值乘以一定倍數(shù)的方法作為對土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)首先于其本身就存在不合理性。耕地的年產(chǎn)值具有不確定性。實(shí)踐中農(nóng)用地的利用方式不同，計(jì)算產(chǎn)值的依據(jù)和方法的不同導(dǎo)致產(chǎn)值結(jié)果的差異。以土地的年產(chǎn)值作為計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)的依據(jù)不能確定土地的真實(shí)價(jià)值。土地的真實(shí)價(jià)值往往受土地的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場交易價(jià)格、人均耕地面積等因素的影響，僅僅以被征收土地的產(chǎn)出來衡量土地的真實(shí)價(jià)值顯然是不合理的。2. 農(nóng)民的生活在

25、現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下難以維持現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過低，只能作為一種臨時(shí)救濟(jì)，根本不能保障失地農(nóng)民原有的生活水平和長遠(yuǎn)的生計(jì)。據(jù)一項(xiàng)對西部地區(qū)的調(diào)查，從西部地區(qū)一些城市的情況看，根據(jù)征地補(bǔ)償安置辦法，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為1.8萬元每人（不含青苗和地上附著物補(bǔ)償）。與城鎮(zhèn)居民收入相比，僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。按目前農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持2年多的生活3。3. 現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致土地收益分配的不合理由于我國土地的一級市場被國家壟斷，任何單位和個(gè)人需要使用土地必須申請使用國有土地，不允許集

26、體所有土地直接轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，集體土地只有先被征收為國有土地才能進(jìn)入建設(shè)用地市場。按照目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國家獲得的土地出讓金的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地補(bǔ)償費(fèi)，由被征收土地所獲得的利益主要分配給了政府，在這種利益分配機(jī)制下，政府成為土地征收中最大的獲益者。又由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由政府單方面制定的，政府既是利益的分配者，又是利益的獲得者，這就使得政府在利益驅(qū)動(dòng)下在現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的幅度內(nèi)行使自由裁量權(quán)時(shí)往往就低不就高。這樣，失地農(nóng)民的生活就更加難以保障。據(jù)一項(xiàng)在廣東省廣州市白云區(qū)的調(diào)查顯示，一般的耕地征用補(bǔ)償費(fèi)為5000060000元/畝，在因京珠線征地時(shí)為70000元/畝，但這些地實(shí)際起碼值30萬元/畝

27、4。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部長韓俊在一次談話中說，我國自改革以來通過低價(jià)向農(nóng)民征地，然后高價(jià)出售，據(jù)專家估計(jì)，已從農(nóng)民手中拿走了2萬個(gè)億。這些土地增值收益本應(yīng)作為農(nóng)民被征收土地以后的生活保障?？梢娫谶@種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，土地收益的分配是十分不合理的。（四）補(bǔ)償安置方式單一土地管理法對于補(bǔ)償安置的途徑只規(guī)定了貨幣安置的方式，沒有提出其他具體的安置方式。2004年國務(wù)院頒布了關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（以下簡稱決定）。決定適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)建立的狀況，重新提出了多種安置方式。國土資源部為貫徹決定，發(fā)布了關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見（以下簡稱意見），明確規(guī)定用地單位在同等條件下優(yōu)先安排被征地農(nóng)民就業(yè)，

28、保障他們的長遠(yuǎn)生計(jì)。對被征地農(nóng)民的安置提出了多種安置的方式，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置。這樣就拓寬了安置的途徑。但是這只是規(guī)范性文件，未上升到法律層面?，F(xiàn)行的安置方式難以對失地農(nóng)民的未來生活提供有效的保障。由于企業(yè)用工制度的市場化，強(qiáng)制企業(yè)安置勞動(dòng)力已經(jīng)不符合市場規(guī)律，地方政府對失業(yè)農(nóng)民的安置渠道越來越少。拿著一部分安置補(bǔ)助費(fèi)的農(nóng)民進(jìn)入社會(huì)以后，沒有其他勞動(dòng)技能，文化素質(zhì)較低，就業(yè)競爭能力差，失業(yè)現(xiàn)象十分普遍。土地被征收，農(nóng)民失去的是生活的來源，補(bǔ)償安置應(yīng)當(dāng)是一個(gè)能提供持續(xù)不斷的生活來源的安置方式，一個(gè)與土地同等效能的安置方式。（五）集體土地所有權(quán)主體制度不完善

29、雖然我國憲法、土地管理法均規(guī)定農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。但是在對“集體”的界定上我國法律的規(guī)定并不明確。這就造成了集體土地所有權(quán)主體的缺失。這種缺失導(dǎo)致在征地補(bǔ)償費(fèi)的分配上補(bǔ)償主體的缺失。土地管理法實(shí)施條例第26條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有。而依據(jù)法律的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只是負(fù)責(zé)對集體土地的經(jīng)營和管理，其本身并不是集體土地所有權(quán)人。而土地補(bǔ)償費(fèi)是對被征收土體所有權(quán)的補(bǔ)償，法律對于土地補(bǔ)償費(fèi)分配的規(guī)定是與法律對于集體土地所有權(quán)主體的規(guī)定相沖突的。土地補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額高于安置補(bǔ)助費(fèi)，是補(bǔ)償費(fèi)用中的大頭。土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的弊端在于，這種歸屬分配方式使得土地的真正所有權(quán)人農(nóng)民

30、失去了對土地補(bǔ)償費(fèi)的控制，一些掌握權(quán)力的村干部可以通過手中的權(quán)力對土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行截留、侵吞。對集體土地所有權(quán)主體規(guī)定的模糊還導(dǎo)致多個(gè)所有權(quán)行使主體爭搶土地補(bǔ)償費(fèi)的局面。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國集體土地所有權(quán)行使主體有三種，包括農(nóng)民集體、農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。這三者之間相互包容而且地位不平等，出現(xiàn)了相互間爭奪土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象。這種局面使得農(nóng)民在低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之下土地補(bǔ)償費(fèi)的進(jìn)一步流失。（六）土地征收補(bǔ)償程序不公我國的土地征收補(bǔ)償程序是行政主導(dǎo)型的補(bǔ)償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補(bǔ)償安置方案都由行政機(jī)關(guān)單方面做主，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民沒有機(jī)會(huì)參與到程序中來

31、，其權(quán)利主體的地位沒有得到應(yīng)有的尊重。土地征收事關(guān)農(nóng)民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協(xié)商的權(quán)利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質(zhì)疑和協(xié)商的權(quán)利。在糾紛解決程序中，我國法律規(guī)定對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議和因未按照依法批準(zhǔn)的征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)的爭議均由行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)、裁決。作為方案的制定者和執(zhí)行者，行政機(jī)關(guān)難以站在一個(gè)中立的立場進(jìn)行公正的裁決。另外法律沒有賦予被征收者提起訴訟的權(quán)利，使糾紛不能得到司法途徑的解決。這種征收補(bǔ)償程序的設(shè)立對于被征地者來說是不公的，對其權(quán)益的保護(hù)來說是不利的。四、我國現(xiàn)行土地

32、征收補(bǔ)償制度存在的問題的原因分析我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在的種種缺陷有其深層次的原因：（一）受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，資源的流轉(zhuǎn)依靠行政調(diào)配。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家為保障建設(shè)用地，嚴(yán)格控制土地流轉(zhuǎn)，限制集體所有土地的流轉(zhuǎn)，建設(shè)用地由國家統(tǒng)籌補(bǔ)償劃撥，國家為了確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)低價(jià)甚至無償征收集體土地。在這種經(jīng)濟(jì)體制下，土地征收并未被視為財(cái)產(chǎn)征收，沒有從私法保護(hù)的角度來看待土地征收問題，僅僅將其作為一種行政資源的配置，土地對于其所有者的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不顯現(xiàn)5。我國土地征收補(bǔ)償制度的建立就曾受這種經(jīng)濟(jì)體制傳統(tǒng)的影響。具體表現(xiàn)為對現(xiàn)行補(bǔ)償制度中補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收補(bǔ)償程序等的影響。（二）物權(quán)

33、平等保護(hù)觀念的缺失在我國，集體所有權(quán)的地位一直在國家所有權(quán)之下，私權(quán)得不到應(yīng)有的尊重和保護(hù)，國家為了國家利益就可以不受任何約束地對私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收。對國家所有權(quán)的優(yōu)先保護(hù)，對私權(quán)的漠視是受我國傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)觀念影響的。我國傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)觀念是將財(cái)富集中在官府中，財(cái)富被認(rèn)為是國家的專利。這種沿襲幾千年的封建社會(huì)財(cái)富觀念和財(cái)富占有制度使得我國在遙遠(yuǎn)的過去始終沒有出現(xiàn)真正保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律體系。而是形成了財(cái)產(chǎn)歸國家所有是基本形態(tài)，財(cái)產(chǎn)歸個(gè)人所有則是特殊情形的模式6。憲法2004年修改以后才將補(bǔ)償作為土地征收的條件。在這種所有權(quán)不平等保護(hù)，對私權(quán)漠視的情況下，造成了我國目前沒有以公平公正的標(biāo)準(zhǔn)對被征收的集

34、體土地進(jìn)行補(bǔ)償。（三）歷史原因造成了集體土地所有權(quán)主體的模糊作為土地征收補(bǔ)償?shù)呐涮字贫?，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度的完善有助于保護(hù)被征地農(nóng)民的利益。我國集體土地的產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了土地的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者私有化、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社下的土地“按分公有”制、高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社下的“共同公有”制、人民公社化的“公社所有制”、“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制下的土地農(nóng)民集體所有制、農(nóng)民集體所有下的土地承包經(jīng)營制的演化過程，形成了當(dāng)前集體土地所有權(quán)三級主體行使的格局，其各自的權(quán)利和利益界定是模糊的。這種集體土地所有權(quán)主體的模糊，導(dǎo)致了征地補(bǔ)償費(fèi)歸屬的糾紛。五、重建我國土地征收補(bǔ)償制度的構(gòu)想基于以上對我國土地征收

35、補(bǔ)償制度的缺陷及其原因的分析，本文認(rèn)為重建我國土地征收補(bǔ)償制度應(yīng)遵循物權(quán)平等保護(hù)的理念，在市場經(jīng)濟(jì)條件下按照市場的規(guī)則建立我國的土地征收補(bǔ)償制度?，F(xiàn)就我國土地征收補(bǔ)償制度的重構(gòu)提出以下構(gòu)想。（一）土地征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以維持被征收土地者的生活水平為原則如前所述，土地征收的實(shí)質(zhì)是利益的重新分配，土地征收補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是平衡公共利益和少部分人利益，以彌補(bǔ)少數(shù)人為公共利益所付出的特別犧牲。土地征收的進(jìn)行要以公正補(bǔ)償為其前提條件。但是何為公正？有人從生存成本的角度探討對失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，指出土地征收對農(nóng)民的影響在于改變了農(nóng)民當(dāng)前的和長遠(yuǎn)的生存資源條件，從而改變了農(nóng)民的生存成本水平，農(nóng)民讓渡土地就要獲得一個(gè)與土

36、地等效用的補(bǔ)償6。這對于確定土地征收補(bǔ)償應(yīng)遵循的原則有一定借鑒意義。筆者認(rèn)為公正的補(bǔ)償當(dāng)以被征收土地者喪失的利益為準(zhǔn)。土地對我國農(nóng)民來說具有就業(yè)和發(fā)展的功能、保障功能，土地為其提供源源不斷的生存來源。土地征收使農(nóng)民失去了土地對于其生存和發(fā)展的這些功能，從利益角度講則是生存和發(fā)展利益的喪失。這些利益體現(xiàn)了被征收土地者實(shí)質(zhì)的損失，而不僅僅是土地本身所具有的價(jià)值。所以，土地征收補(bǔ)償要以土地對農(nóng)民來說所具有的利益為準(zhǔn)，征收者應(yīng)當(dāng)提供一個(gè)與被征收土地具有同等效用的補(bǔ)償。因此可以得出，土地征收補(bǔ)償要以保持被征收者原有的生活水平為原則，要保證征地后被征收者的生活水平不因此而降低。此為公正之標(biāo)準(zhǔn)所在。國務(wù)院2

37、004年發(fā)布的決定和國土資源部同年發(fā)布的意見就提出了保證被征地農(nóng)民原有生活水平不因征地而降低的原則。所以，在確定了以保持被征收者原有生活水平為原則的前提下，土地征收補(bǔ)償制度的具體規(guī)則應(yīng)當(dāng)以此為指導(dǎo)來進(jìn)行規(guī)定。（二）確立對被征收土地市場化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)我國目前的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是非市場化的，不以市場為導(dǎo)向。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能體現(xiàn)土地的真實(shí)價(jià)值。土地作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民對于其享有所有權(quán)，國家強(qiáng)制征收農(nóng)民的土地，按照公平原則，應(yīng)當(dāng)以與被征收財(cái)產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)償。由于我國實(shí)行土地一級市場的國家壟斷，不允許集體土地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場，同一塊土地在農(nóng)民手上時(shí)禁止通過市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地所有權(quán)被征收

38、時(shí)只能獲得低廉的補(bǔ)償費(fèi)用，而當(dāng)這塊土地屬于國家所有時(shí)，國家卻可以通過出讓土地使用權(quán)獲得高額的土地收益。從所有權(quán)平等保護(hù)的角度講，這種制度是對集體土地所有權(quán)的不公。本著所有權(quán)平等保護(hù)的理念，應(yīng)當(dāng)允許集體土地所有人以土地的真實(shí)價(jià)值獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。而體現(xiàn)土地地理位置，土地所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的市場價(jià)格體現(xiàn)了土地的真實(shí)價(jià)值。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料都從市場上以市場價(jià)格購買，可以說農(nóng)民的生活是完全處在市場條件下的，其購買生產(chǎn)、生活資料的成本都是市場化的成本，而作為其財(cái)產(chǎn)的土地若以非市場化的低廉價(jià)格流轉(zhuǎn)，即其獲得其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的非市場化，這顯然是不符合市場規(guī)律的?，F(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以保障農(nóng)民在市

39、場條件下的生存，是不考慮農(nóng)民長遠(yuǎn)生活保障的表現(xiàn)。尤其是在農(nóng)民脫離土地以后其生活費(fèi)將成倍增加的情況下，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確難以維持農(nóng)民原有的生活水平。比較日本、英國、德國等國的規(guī)定，各國制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般都以市價(jià)為準(zhǔn)。以日本為例，土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為：征收時(shí)正常的市價(jià)=確定征收時(shí)臨近同種類的土地交易價(jià)格所確定的相當(dāng)價(jià)格確定征收至實(shí)際征收間的物價(jià)指數(shù)變動(dòng)7。因此，土地補(bǔ)償應(yīng)以市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，無論于理論上還是實(shí)踐需要都是無疑的。（三）拓寬補(bǔ)償范圍現(xiàn)行補(bǔ)償制度補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目都是與土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失，僅包括三項(xiàng)內(nèi)容。這與農(nóng)民的實(shí)際損失不符。而對其他損失的補(bǔ)償，是作為維持農(nóng)民原有生活水平的補(bǔ)償而存在的。首先，應(yīng)

40、當(dāng)將土地承包經(jīng)營權(quán)納入補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)。物權(quán)法將土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)為一種獨(dú)立的用益物權(quán)，用益物權(quán)作為一種主物權(quán)不從屬于任何一種物權(quán)，不以其他物權(quán)的存在為成立前提。作為一種獨(dú)立于所有權(quán)的定限物權(quán)，當(dāng)權(quán)利人一旦設(shè)立用益物權(quán)后，用益物權(quán)人便獨(dú)立地享有物的使用權(quán)、收益權(quán)。定限物權(quán)效力優(yōu)于所有權(quán)，因征收等原因而消滅時(shí)必須給予單獨(dú)的補(bǔ)償。另外，對于因土地征收而造成的其他損失包括殘余地的損失、正常營業(yè)的損害以及其他各種因征地而支出的必要費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)納入征地補(bǔ)償?shù)姆秶?，因?yàn)檫@些損失是被征收者財(cái)產(chǎn)價(jià)值事實(shí)上的減損，都是被征收者原有生活水平的保證?？疾炱渌麌业囊?guī)定，各國除了將土地補(bǔ)償費(fèi)納入補(bǔ)償范圍之外，大都將殘余地

41、損害、營業(yè)損失及其他各種附帶損失均列入補(bǔ)償范圍。以英國為例，土地征收補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目包括土地的補(bǔ)償、殘余地的分割或損害補(bǔ)償、租賃權(quán)損失補(bǔ)償、遷移費(fèi)、經(jīng)營損失等干擾的補(bǔ)償以及其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償。（四）靈活運(yùn)用多種補(bǔ)償安置方式安置因失地而產(chǎn)生的剩余勞動(dòng)力是替代土地具有的生活保障功能的重要途徑。隨著企業(yè)用工制度越來越適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，對于失地農(nóng)民采取強(qiáng)制安置于企業(yè)的安置方式已經(jīng)不符合企業(yè)的需要，地方政府對失地農(nóng)民的安置途徑越來越少，普遍選擇貨幣安置的辦法。而在失地農(nóng)民就業(yè)困難的情況下，單純的貨幣安置難以保證失地農(nóng)民長久地保持生活水平不下降。對于失地農(nóng)民的安置應(yīng)當(dāng)參考國土資源部2004年發(fā)布的意見和各

42、地探索出的其他的補(bǔ)償方式，以保障失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生活水平不降低為目標(biāo)，根據(jù)被安置勞動(dòng)力的不同情況靈活采用不同的安置方式。這些安置方式包括留地補(bǔ)償安置、替代地補(bǔ)償安置、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償安置方式、土地使用權(quán)入股的補(bǔ)償安置方式、異地移民補(bǔ)償安置方式等。對于青壯年勞動(dòng)力可采取一次性貨幣補(bǔ)償安置，并對其進(jìn)行必要的就業(yè)技能培訓(xùn)，對于超過或即將超過就業(yè)年齡的勞動(dòng)力可采取社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償安置方式，以生活來源的喪失換取社會(huì)保障，即將其納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。在土地資源比較豐富的地區(qū)可采取替代地補(bǔ)償安置方式。（五）明確集體土地所有權(quán)主體集體土地所有權(quán)主體同時(shí)也是土地征收補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w，只有集體土地所有權(quán)主體明確才能保障土地補(bǔ)償費(fèi)最終由失地農(nóng)民所享有。多極的和不確定的所有權(quán)主體不利于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。因此應(yīng)當(dāng)確定唯一的、能體現(xiàn)農(nóng)民集體的主體作為集體土地所有權(quán)的主體。土地管理法規(guī)定，國有土地以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地屬于農(nóng)民集體所有，因此享有集體土地的所有權(quán)的是農(nóng)民集體，立法應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民集體作為集體土