淺析公共利益最大化目標(biāo)下中國收費(fèi)公路的管理

1、淺析公共利益最大化目的下中國收費(fèi)公路的管理摘要：通過分析公路產(chǎn)品的公共物品屬性，對(duì)收費(fèi)公路與公共利益最大化和中國收費(fèi)公路開展中公共目的定位存在的問題進(jìn)展了分析，對(duì)公共利益最大化目的下如何進(jìn)展收費(fèi)公路管理提出了對(duì)策。關(guān)鍵詞：公路建立；收費(fèi)公路；公共利益中圖分類號(hào)：F81文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X202216-0009-02二十年來，收費(fèi)公路在中國從無到有，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)公共交通的缺乏，滿足了人們快捷、平安、舒適的交通需要，為中國經(jīng)濟(jì)的蓬勃開展作出了宏大奉獻(xiàn)。正確提醒收費(fèi)公路在公共效勞方面的標(biāo)準(zhǔn)和限度，從公共管理角度給出公眾信服的解釋，同時(shí)為公共決策提供理論參考，對(duì)中國公路建立事業(yè)安康

2、開展有重要意義。一、公路產(chǎn)品的公共物品屬性公共產(chǎn)品根據(jù)非排他性和非競爭性的強(qiáng)弱，即使用的性質(zhì)不同分為純公共產(chǎn)品和半公共產(chǎn)品。半公共產(chǎn)品又可分為：一是擁擠性的公共產(chǎn)品，二是指隨著消費(fèi)者人數(shù)的增加而產(chǎn)生擁擠。它的特點(diǎn)是具有非排他性或消費(fèi)者共同受益，但消費(fèi)上具有一定程度的競爭性。由此可以得出這樣的結(jié)論：對(duì)于等級(jí)公路產(chǎn)品雖然在一定意義上具有消費(fèi)的非排他性，但卻不具備獲得方式的非競爭性特征，從效用上來講，對(duì)公路的消費(fèi)既可以使私人的收益進(jìn)步，也有利于社會(huì)福利程度的進(jìn)步，所以這類公路產(chǎn)品的屬性更接近于半公共產(chǎn)品。而農(nóng)村公路那么具有非競爭性和非排他性，可以視為純粹的公共產(chǎn)品。對(duì)于不同的公共產(chǎn)品，財(cái)政采取的支持

3、方式是不同的。純粹的公共產(chǎn)品由財(cái)政直接投資進(jìn)展建立。半公共產(chǎn)品的建立與投資的根本方式有：一是由政府直接投資全部或大局部，或由政府出面組織資金，讓具有獨(dú)立法人地位的公司去經(jīng)營，必要的時(shí)候政府派出代表或由委托政府有關(guān)部門去監(jiān)管；二是把一些公共產(chǎn)品的消費(fèi)與供應(yīng)，通過政府與私人企業(yè)簽訂合同，承包給私人企業(yè)去經(jīng)辦。這兩者都有轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的特點(diǎn)。對(duì)于擁擠性的公共產(chǎn)品，通過對(duì)消費(fèi)者收取一定費(fèi)用可以實(shí)現(xiàn)排他性，因此可以選擇市場或政府供應(yīng)。公路產(chǎn)品就屬于此類。二、收費(fèi)公路與公共利益最大化從我們對(duì)收費(fèi)公路的分析看，政府及有關(guān)管理機(jī)構(gòu)并不一定能代表公共利益。中央政府與地方政府作為不同的利益主體，除了自身利益訴求之外，

4、在公共利益的總體目的方面也有著不同的價(jià)值取向和偏好程度上的差異，從收費(fèi)公路開展來看，其公共政策還經(jīng)常出現(xiàn)目的及內(nèi)容上的沖突、結(jié)果與預(yù)期之間的重大偏向。從青島收費(fèi)公路開展來看，甚至在一個(gè)地區(qū)內(nèi)部，各個(gè)利益主體的目的訴求都是不同的。在確定收費(fèi)公路公共利益最大化目的時(shí)，誰使用誰付費(fèi)是最理想的區(qū)別手段，但這種手段過度運(yùn)用產(chǎn)生的問題，最終導(dǎo)致收費(fèi)站過度開展，引發(fā)了一系列社會(huì)問題。從外表上看誰使用誰付費(fèi)解決了效率和公平問題，但通過我們對(duì)收費(fèi)公路的分析，完全可以看出，誰使用誰付費(fèi)并不能解決公共利益最大化問題，而必須在宏觀建立目的和詳細(xì)收費(fèi)公路運(yùn)營目的控制方面作出多層次協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三、中國收費(fèi)公路開展中公共目的

5、定位存在的問題中國大規(guī)模公路建立的開展歷程，從本質(zhì)上來說就是收費(fèi)公路的增長過程。1984年，國務(wù)院確立了貸款修路、收費(fèi)還貸政策。據(jù)有關(guān)數(shù)字統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過多年建立，在現(xiàn)有公路網(wǎng)當(dāng)中，包括95%的高速公路、61%的一級(jí)公路、42%的二級(jí)公路都是靠收費(fèi)公路政策開展起來的。所以，理清整個(gè)公路建立在公共目的上的定位，就可以找到收費(fèi)公路公共目的控制出現(xiàn)偏離的原因。1.建立期限高度集中帶來公路開展目的超出常規(guī)。國家對(duì)公路建立目的的設(shè)定，影響了收費(fèi)公路的開展，也決定了收費(fèi)公路過度開展出現(xiàn)了公共目的上的偏離。19982002年，國家共發(fā)行長期建立國債6600億元，加上銀行和社會(huì)投資，累計(jì)完成投資24600億元。其中

6、公路建立完成投資約15000億元，占總投資量近61%。五年中，全國新增公路通車?yán)锍?.3萬公里，其中高速公路1.2萬公里。下頁表1是20222022年中國五種運(yùn)輸方式線路長度。表1中國五種運(yùn)輸方式線路長度單位：萬公里從表1可以看出，中國近幾年對(duì)公路建立投入是非常集中的，也是其他任何一項(xiàng)根底設(shè)施投資難以比較的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，19962000年，鐵路全行業(yè)完成基建投資共2438億元，而同期公路建立完成投資11500億元。1998年至2001年，國家投入水利資金1365億元，而同期公路建立投資達(dá)12000億元。2002年，全國港口投資169億元。2022年完成公路水路根底設(shè)施建立投資7930億元。其中，公

7、路建立完成投資6645億元，同比增長2.4%；沿海港口建立完成投資759億元，同比增長5.5%；內(nèi)河建立完成投資181億元，同比增長9%。2.公路建立目的長期定位于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)和刺激投資。實(shí)際上，對(duì)公路建立進(jìn)展大規(guī)模投資以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)是積極財(cái)政政策最大打破口，這是與公路產(chǎn)品本身的固有公共性和中國經(jīng)濟(jì)開展的實(shí)際情況決定的。19902002年，中國根底產(chǎn)業(yè)和根底設(shè)施根本建立累計(jì)完成投資80249億元，同期公路建立投資累計(jì)完成12600億元。1998年起，在不利的國際國內(nèi)環(huán)境下，國家為啟動(dòng)內(nèi)需，施行積極的財(cái)政政策。19982002年五年間根底產(chǎn)業(yè)和根底設(shè)施投資73380億元，同期公路建立投資累計(jì)完成1437

8、9億元，相當(dāng)于19501997年全國公路建立投資總和的1.7倍，占全部產(chǎn)業(yè)和根底設(shè)施投資的19.6%。20222022年的五年間，根底產(chǎn)業(yè)和根底設(shè)施建立投資總額182703億元，同期公路建立投資累計(jì)完成25000億元，占同期全社會(huì)投資總額的13.7%。圖1為19782022年中國財(cái)政收入情況。圖119782022年財(cái)政收入在以上根底產(chǎn)業(yè)和設(shè)施門類中，其投資來源是不同的，其中教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境、水利等工程根本上是由財(cái)政投入，煤炭、石油、電力產(chǎn)業(yè)由國有壟斷企業(yè)靠自身投入，而完成投資較大的交通運(yùn)輸業(yè)，對(duì)銀行貸款依賴最大。有關(guān)研究說明，在一定時(shí)期內(nèi)，中國公路投資對(duì)國內(nèi)消費(fèi)總值的最終乘數(shù)效應(yīng)約

9、為2.63，即1個(gè)單位的公路建立投資最終將增加國內(nèi)消費(fèi)總值2.63個(gè)單位，當(dāng)年的乘數(shù)效應(yīng)約為1.27，其他局部表如今以后的各年中。按當(dāng)年乘數(shù)效應(yīng)做保守測算，中國19982022年對(duì)公路建立的投資總額達(dá)16254.3億元，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的奉獻(xiàn)占到了國內(nèi)消費(fèi)總值的4%5%。顯然，公路在國民經(jīng)濟(jì)中扮演的角色已經(jīng)不僅僅是效勞于工業(yè)化和城市化，公路的高速開展，已經(jīng)成為國家經(jīng)濟(jì)生活中拉動(dòng)相關(guān)企業(yè)效益增長和增加勞動(dòng)就業(yè)的重要手段。四、公共利益最大化目的下如何進(jìn)展收費(fèi)公路管理1.由國家財(cái)政投入建立非收費(fèi)公路。?收費(fèi)公路管理?xiàng)l例?明確提出，公路開展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)開展收費(fèi)公路。這意味著在公路建立投資中，

10、必須盡可能地進(jìn)步國家財(cái)政投入所占的比例，只有這樣才能逐步減少直至取消收費(fèi)公路。2.解決與國家投資政策目的的沖突。對(duì)于各種投資，政府可以根據(jù)工程性質(zhì)不同，分別采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸、貼息等多種方式，也可以與土地增值捆綁解決資金問題。對(duì)于撤銷的收費(fèi)站，財(cái)政要有必要的贖買措施，而不能一撤了之，對(duì)于公路貸款債權(quán)落實(shí)和不良貸款清收轉(zhuǎn)化等要由政府財(cái)政解決。進(jìn)一步拓寬籌融資渠道，吸引多種資金參與公路建立，防止對(duì)銀行信貸的過度依賴。政策性銀行與商業(yè)銀行在公路建立中努力實(shí)現(xiàn)雙贏。商業(yè)銀行要不斷更新經(jīng)營理念，創(chuàng)新貸款營銷手段，加強(qiáng)貸款管理，有效躲避信貸風(fēng)險(xiǎn)，積極、審慎、穩(wěn)妥地支持公路建立。放寬某

11、些根底產(chǎn)業(yè)和效勞業(yè)的進(jìn)入限制，鼓勵(lì)競爭，破除或減少壟斷。這是國家宏觀政策目的，在根底設(shè)施選擇上，必然選擇高速公路。但是私人和社會(huì)投資是要回報(bào)的，這一目的與通行費(fèi)收費(fèi)站自身的目的又是沖突的。在政府經(jīng)營和市場化之間，需要公共目的選擇上維持一個(gè)平衡，使社會(huì)資金和財(cái)政資金在不同領(lǐng)域發(fā)揮作用。3.全部公路費(fèi)稅用于公路建立。在堅(jiān)持全新的建立資金保障機(jī)制的同時(shí)，收費(fèi)公路政策仍然是籌集公路交通建立資金的重要渠道。以收費(fèi)政策為主導(dǎo)的融資體制，仍將繼續(xù)堅(jiān)持下去，但是收費(fèi)公路的執(zhí)行條例將有望按照目前的新形勢進(jìn)展相應(yīng)的調(diào)整。在公路建立中，不應(yīng)以公路貸款負(fù)擔(dān)城市設(shè)施建立，應(yīng)區(qū)分城市交通與公路交通。城市道路建立，應(yīng)開拓專門的建立渠道。五、完畢語收費(fèi)公路已引起社會(huì)各界的高度關(guān)注，收費(fèi)公路何去何從，不僅事關(guān)中國公路建立政策，而且事關(guān)中國產(chǎn)業(yè)政策趨