ppp公私合作關(guān)系

1、（公私合作關(guān)系：Public-private Partnership ）pppPPP (Public-Private-Partnership)，即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目 融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建 設(shè)。按照這個(gè)廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓非公共部門所掌握 的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程參與更深， 企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更

2、長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱。PPP是Public一PrivatePartnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采 取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同， 由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。PPP是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅僅是 一種融資手段，而是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改 革。1、三大特征伙伴關(guān)系PPP具有三大特征，第一是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問(wèn)題。政府購(gòu)買商品和服務(wù)、 給予授權(quán)、征收稅費(fèi)和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然

3、表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和 延續(xù)。比如，即使一個(gè)政府部門每天都從同一個(gè)餐飲企業(yè)訂購(gòu)三明治當(dāng)午餐，也不能構(gòu)成伙 伴關(guān)系。PPP中私營(yíng)部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目 標(biāo)一致。公共部門之所以和民營(yíng)部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問(wèn)題是存在一個(gè)共同的目標(biāo): 在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營(yíng)部門是以此目 標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān) 系，首先要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長(zhǎng)久與發(fā) 展，還需要伙伴之間相互為對(duì)方考慮問(wèn)題，具備另外兩個(gè)顯著特征：利益共享和風(fēng)險(xiǎn)

4、分擔(dān)。利益共享需明確的是，PPP中公共部門與私營(yíng)部門并不是簡(jiǎn)單分享利潤(rùn)，還需要控制私營(yíng)部門可能 的高額利潤(rùn)，即不允許私營(yíng)部門在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中形成超額利潤(rùn)。其主要原因是，任何PPP 項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤(rùn)最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤(rùn)，其實(shí)是很 容易的一件事，只要允許提高價(jià)格，就可以使利潤(rùn)大幅度提高。不過(guò)，這樣做必然會(huì)帶來(lái)社 會(huì)公眾的不滿，甚至還可能會(huì)引起社會(huì)混亂。既然形式上不能與私營(yíng)部門分享利潤(rùn)，那么， 如何與私營(yíng)部門實(shí)際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會(huì)成果，還包括使 作為參與者的私人部門、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。利益共享顯 然是伙伴

5、關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒(méi)有利益共享，也不會(huì)有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)伙伴關(guān)系作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的PPP機(jī)制，利益與風(fēng)險(xiǎn)也有對(duì)應(yīng)性，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是利 益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)。如果沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴 關(guān)系。無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、無(wú)論是私人部門還是公共部門、無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè), 沒(méi)有誰(shuí)會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)。即使最具冒險(xiǎn)精神的冒險(xiǎn)家，其實(shí)也不會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)，而是會(huì)為了利益千 方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。在PPP中，公共部門與私營(yíng)部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營(yíng) 部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購(gòu)過(guò)程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系, 是因?yàn)殡p方

6、在此過(guò)程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公共部 門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。一個(gè)明 顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致 私營(yíng)部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分 擔(dān)”框架下，有效控制私營(yíng)部門因車流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，私營(yíng)部門會(huì)按 其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚 主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。如果每種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，毫無(wú)疑問(wèn)，整個(gè)基礎(chǔ)

7、設(shè)施建設(shè)項(xiàng) 目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡(jiǎn)單化的“融資模式”理解，上升到 從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。二、PPP模式分類融資性質(zhì)從廣義的層面講，公私合作（PPP）應(yīng)用范圍很廣，從簡(jiǎn)單的，短期（有或沒(méi)有投資需求） 管理合同到長(zhǎng)期合同，包括資金、規(guī)劃、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、維修和資產(chǎn)剝離。PPP安排對(duì)需要高 技能工人和大筆資金支出的大項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是有益的。它們對(duì)要求國(guó)家在法律上擁有服務(wù)大眾的 基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)家來(lái)說(shuō)很有用。公私合作關(guān)系資金模式是由在項(xiàng)目的不同階段，對(duì)擁有和維持 資產(chǎn)負(fù)責(zé)的合作伙伴所決定。PPP廣義范疇內(nèi)的運(yùn)作模式主要包括以下幾種：（1）建造、運(yùn)營(yíng)、移交（BOT）私營(yíng)部門的

8、合作伙伴被授權(quán)在特定的時(shí)間內(nèi)融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施組件（和 向用戶收費(fèi)），在期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。（2）民間主動(dòng)融資（PFI）PFI是對(duì)BOT項(xiàng)目融資的優(yōu)化，指政府部門根據(jù)社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的 項(xiàng)目，通過(guò)招投標(biāo)，由獲得特許權(quán)的私營(yíng)部門進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，并在特 許期（通常為30年左右）結(jié)束時(shí)將所經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目完好地、無(wú)債務(wù)地歸還政府，而私營(yíng)部門則 從政府部門或接受服務(wù)方收取費(fèi)用以回收成本的項(xiàng)目融資方式。（3）建造、擁有、運(yùn)營(yíng)、移交（BOOT）私營(yíng)部門為設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營(yíng)這些設(shè)施，待期限屆滿，民營(yíng)機(jī) 構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府

9、方。（4）建設(shè)、移交、運(yùn)營(yíng)（BTO）民營(yíng)機(jī)構(gòu)為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方 再授予其經(jīng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)期合同。（5）重構(gòu)、運(yùn)營(yíng)、移交（ROT）民營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理以及擴(kuò)建/改建項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)管理， 期滿將全部設(shè)施無(wú)償移交給政府部門。（6）設(shè)計(jì)建造（DB）在私營(yíng)部門的合作伙伴設(shè)計(jì)和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范，往往是 固定價(jià)格。私營(yíng)部門合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)。（7）設(shè)計(jì)、建造、融資及經(jīng)營(yíng)（DB-FO）私營(yíng)部門的合作伙伴設(shè)計(jì)，融資和構(gòu)造一個(gè)新的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分，以長(zhǎng)期租賃的形式， 運(yùn)行和維護(hù)它。當(dāng)租約到期時(shí)，私營(yíng)部門的合作伙伴將

10、基礎(chǔ)設(shè)施部件轉(zhuǎn)交給公共部門的合作 伙伴。（8）建造、擁有、運(yùn)營(yíng)（BOO）私營(yíng)部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施部件。公共部門合作伙伴 的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。（9）購(gòu)買、建造及營(yíng)運(yùn)（BBO）一段時(shí)間內(nèi)，公有資產(chǎn)在法律上轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門的合作伙伴。建造、租賃、營(yíng)運(yùn)及移交 （BLOT）（10）只投資私營(yíng)部門的合作伙伴，通常是一個(gè)金融服務(wù)公司，投資建立基礎(chǔ)設(shè)施，并向公共部門收 取使用這些資金的利息。非融資性質(zhì)（1）作業(yè)外包政府或政府性公司通過(guò)簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/ 個(gè)人承擔(dān)和完成，以期達(dá)到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。一般由政

11、府方給作 業(yè)承擔(dān)方付費(fèi)（2）運(yùn)營(yíng)與維護(hù)合同（0&M）私營(yíng)部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時(shí)間內(nèi)，運(yùn)營(yíng)公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留 資產(chǎn)的所有權(quán)。（3）移交、運(yùn)營(yíng)、移交（TOT）政府部門將擁有的設(shè)施的移交給民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，通常民營(yíng)機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期 滿后再將設(shè)施無(wú)償移交給政府方。股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓政府將國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)機(jī)構(gòu)，建立和形成多元投 資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營(yíng) 特定業(yè)務(wù)合資合作政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)（通常以現(xiàn)金方式出資）共同組建合資公司，負(fù)責(zé)原國(guó) 有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。同樣，政府將授予新合資公司特許

12、權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營(yíng) 特定業(yè)務(wù)。2三、主要內(nèi)涵第一，PPP是一種新型的項(xiàng)目融資模式。項(xiàng)目PPP融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是項(xiàng) 目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng) 目投資人或發(fā)起人的資信來(lái)安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是 償還貸款的資金來(lái)源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。第二，PPP融資模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這也 正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營(yíng)企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程 的合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作

13、規(guī)則使民營(yíng)企業(yè)參與到城市 軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來(lái)，這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng) 險(xiǎn)，而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來(lái)，還能有效地 實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國(guó)家與民 營(yíng)企業(yè)各方的利益。這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯 定的現(xiàn)實(shí)意義。第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。私營(yíng)部門的投資目標(biāo)是尋 求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。 而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從

14、而很好地解決了這 個(gè)問(wèn)題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等。通過(guò)實(shí)施這些政策 可提高民營(yíng)資本投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。第四，PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì) 量。在PPP模式下，公共部門和民營(yíng)企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，由民營(yíng)企業(yè) 負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié) 省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙 方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。四、PPP模式的目標(biāo)及運(yùn)作思路PPP模式的目標(biāo)有兩種，一是低層次目標(biāo)，指

15、特定項(xiàng)目的短期目標(biāo)；二是高層次目標(biāo)，指 引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長(zhǎng)期合作的目標(biāo)機(jī)構(gòu)目標(biāo)層次如圖1所示。機(jī)構(gòu)之柯機(jī)構(gòu)內(nèi)部公兵制門私A部門低広次冃標(biāo)設(shè)施服#底平獲収項(xiàng)目的育 鼓回報(bào)分配請(qǐng)任和高層枕目標(biāo)厭占有雖詢效服務(wù)設(shè) 施的悅鮒圖1項(xiàng)目機(jī)構(gòu)目標(biāo)分解圖PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，同時(shí) 還可能包括公共非營(yíng)利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型 的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧 模糊化，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。PPP模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字 塔頂部是項(xiàng)目所在

16、國(guó)的政府，是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。項(xiàng)目所在國(guó)政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有一個(gè)完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對(duì)項(xiàng)目 的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。金字塔中部是項(xiàng)目所在國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù) 責(zé)對(duì)政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運(yùn)用，形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)。金字塔的底部是項(xiàng)目私人參 與者，通過(guò)與項(xiàng)目所在國(guó)政府的有關(guān)部門簽署一個(gè)長(zhǎng)期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、 項(xiàng)目所在國(guó)政府的政策目標(biāo)和項(xiàng)目所在國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參 與各方在項(xiàng)目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。這種模式的一個(gè)最顯著的特點(diǎn)就是項(xiàng)目所在國(guó)政府或 者所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營(yíng)者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用。PPP模 式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，但并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改，而是對(duì)項(xiàng)目生命周過(guò)程中的 組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而 形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更 為有利的結(jié)果，其運(yùn)作思路如圖1所示。在圖2,參與各方雖然沒(méi)有達(dá)到自身理想的最大利益, 但總收益卻是最大的，實(shí)現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng)，即社會(huì)效益最大化，