財政壓力制度變遷

1、財政壓力制度變遷一、引言如何解釋中國近20 年來的經(jīng)濟(jì)改革，解釋一個傳統(tǒng)計(jì)劃體制國家向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過渡過程，這對于現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)學(xué)是一個巨大的挑戰(zhàn)。一方面，根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)為一些轉(zhuǎn)軌國家制定的改革方案，在實(shí)施中卻持續(xù)遇到很多始料不及的巨大困難。這似乎能夠表明，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對市場經(jīng)濟(jì)的理解存有某種缺陷，對過渡經(jīng)濟(jì)的理解則準(zhǔn)備不足。另一方面，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在分析過渡經(jīng)濟(jì)問題時卻顯示了相當(dāng)?shù)慕忉屃ΑＰ轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)把由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡理解為一個漸進(jìn)的制度變遷的過程，并在分析制度變遷過程時強(qiáng)調(diào)組織和制度的互動關(guān)系。在新興的過渡經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)可能會成為主流的研究方法（ Clagueetal

2、.1992 ；盛洪， 1994； Lichtenstein,1996 ）。現(xiàn)有的過渡經(jīng)濟(jì)學(xué)或者側(cè)重從總體上比較激進(jìn)和漸進(jìn)這兩種改革方式的效果，或者具體分析過渡過程中持續(xù)出現(xiàn)的新問題。本文則試圖在已有的各種研究的基礎(chǔ)上，尋找某種能夠進(jìn)一步解釋中國改革進(jìn)程的分析框架。本文尤其關(guān)心的問題是，能否從歷史經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)理論中找到重大改革的一般性的最初起因，同時，在我們看來，對改革的起因有了較為深刻的理解之后，才能更好地解釋改革之路徑。本文的思想能夠概括為一個中心命題，即財政壓力決定了改革的起因和路徑。和很多其它的過渡經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)一樣，本文也受到新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法的影響。我們也認(rèn)為，改革是一個制度變遷的過程，

3、而改革的最終結(jié)果則取決于改革過程中各種組織的相互博弈。在本文中，我們想更為明確地提出：改革的實(shí)質(zhì)是國家主導(dǎo)型的制度變遷。國家的主導(dǎo)作用未必就是說國家會按照長遠(yuǎn)而詳盡的綱領(lǐng)和計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)改革，在我們看來，所謂國家的主導(dǎo)作用指的是，改革是在保持原有統(tǒng)治之穩(wěn)定性和連續(xù)性的前提下，由國家對既有的政治經(jīng)濟(jì)體制作出的自我調(diào)整。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，這種調(diào)整主要表現(xiàn)在國家逐步放松對市場的管制，以及國家持續(xù)退出原有的特權(quán)領(lǐng)域，而放松管制和主動退出都是國家出于自身利益考慮理性決策的結(jié)果。國家的自我調(diào)整意味著對于治國者來說，維持統(tǒng)治的外部條件發(fā)生了較為持久而重大的變化。一般來說，影響國家政權(quán)穩(wěn)定的外部條件主要包括：（ 1）

4、人口壓力。人口的數(shù)量變化不但會影響到經(jīng)濟(jì)增長的績效（ Forgel,1994 ），誘發(fā)制度的變遷（諾斯，1981），還在很大水準(zhǔn)上與國家政權(quán)的興衰有著緊密的聯(lián)系；（2）外部競爭。在相對開放的條件下，一國的長治久安不但取決于內(nèi)部穩(wěn)定，還取決于和其它國家之間的某種競爭，比如相對其它國家來說的更高水平的福利和安全；（3）制度僵化。從長期來看，沒有任何一種良好的體制能夠一勞永逸地保證國家的經(jīng)濟(jì)增長。隨著時間的推移，“制度僵化癥”往往會防礙經(jīng)濟(jì)增長，甚至可能引發(fā)政權(quán)危機(jī)（奧爾森，1982）。國家與各種組織的博弈決定改革的路徑。尤其要指出的是，改革的最終成功可能取決于國家能否和新興組織達(dá)成合作和結(jié)盟。在已

5、有的過渡經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們幾乎已經(jīng)達(dá)成一種共識，即，在轉(zhuǎn)軌時期新興組織的尋利活動是經(jīng)濟(jì)增長的主要來源（ Krueger,1992 ）。此外，除了在經(jīng)濟(jì)方面對改革的貢獻(xiàn)之外，新興組織的壯大還能給治國者提供新的義理性支持。當(dāng)然，這種可能性的實(shí)現(xiàn)需要看國家和新興組織之間能否達(dá)成穩(wěn)定的合作，具體地說，這種穩(wěn)定合作的內(nèi)容就是新興組織用穩(wěn)定稅收換取國家提供的產(chǎn)權(quán)保護(hù)?，F(xiàn)有的過渡經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)主要采用兩種不同的模型。一種是決策模型，即強(qiáng)調(diào)國家行為在制度變遷中的主導(dǎo)作用。另一種是博弈模型，即假定制度變遷的結(jié)果是社會各種力量與國家博弈的均衡結(jié)果。我們在研究方法上試圖綜合這兩種不同的模型。在我們看來，向市場經(jīng)濟(jì)

6、過渡是一個由決策模型向博弈模型過渡的過程。傳統(tǒng)計(jì)劃體制的起源在很大水準(zhǔn)上是國家意志的產(chǎn)物，所以適合用決策模型加以分析。但隨著國家在某些領(lǐng)域的主動退出，給各種社會力量的出現(xiàn)和成長創(chuàng)造了條件。最終，有效的產(chǎn)權(quán)制度是這些新興組織與國家長期博弈的結(jié)果。我們感到，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究制度變遷時，最需要，可能也是比較欠缺的就是一個分析國家行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型。我們希望能在本文中能對這個方面的研究作出一些補(bǔ)充和改進(jìn)：首先，本文假定國家（或者更準(zhǔn)確地說是治國者）是在約束條件下追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人，并進(jìn)而定義國家（治國者）的目標(biāo)函數(shù)為追求義理性最大化。其次，我們認(rèn)為，財政預(yù)算可能就是國家追求義理性最大化的約束條

7、件。根據(jù)我們的上述假設(shè)，能夠得出一個假說，即在絕絕大多數(shù)情況下，財政壓力是國家推動改革的直接原因。財政壓力猶如一個窗口，我們能夠透過它望見人口壓力、外部競爭和制度僵化等影響國家義理性的更為寬廣的背景。我們所謂財政壓力，是指持續(xù)增加的財政支出（或財政需求）和相對不足的財政收入（或財政供給）之間存有持續(xù)的緊張狀態(tài)。在閱讀相關(guān)文獻(xiàn)的時候，我們多少感到有些意外的是，對于國家財政與制度變遷之間的關(guān)系這樣一個重大問題，在主流經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)中卻幾乎很少討論。但是，從熊彼特（ Schumpter,1918 ）和?？怂梗?969）對這個問題的先驅(qū)性研究中，我們受到了很大啟發(fā)。熊彼特在 1918 年發(fā)表了稅務(wù)國家的危機(jī)

8、一文。他指出，研究財政歷史使得人們能夠“洞悉社會存有和社會變化的規(guī)律，洞悉國家命運(yùn)的推動力量”。熊彼特還有一段特別精彩的議論：“從國家財政入手的這種研究方法，在用于研究社會發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)時，效果尤為顯著，在社會的轉(zhuǎn)折時期，現(xiàn)存的形式相繼殞滅，轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌男问健Ｉ鐣霓D(zhuǎn)折總是包含著原有的財政政策的危機(jī)?！毙鼙颂卣J(rèn)為，財政體制與現(xiàn)代國家制度有著密不可分的聯(lián)系，以致于能夠把現(xiàn)代國家直接稱為稅務(wù)國家。他還指出，財政不但有助于國家的誕生，還有助于其發(fā)展。這不但是因?yàn)橹С謬艺＿\(yùn)轉(zhuǎn)的官僚體系就是隨著稅收體制的建立而建立起來的，而且更重要的是，國家借助財政能夠日益擴(kuò)大其管轄權(quán)，并把其意志逐漸滲透到市場經(jīng)濟(jì)活動

9、中。所以，熊彼特說，“一旦稅收成為事實(shí)，它就好象一柄把手，社會力量能夠握 住它，從而改變社會結(jié)構(gòu)?！毕？怂?1969 年所寫的經(jīng)濟(jì)史理論主要談的是，市場經(jīng)濟(jì)的演化自始至終都離不開國家的介入。在向市場經(jīng)濟(jì)緩慢演進(jìn)的歷史過程中，只有在國家認(rèn)同并出面確立了市場經(jīng)濟(jì)的兩大基石（即法律和貨幣制度）之后，這種被哈耶克稱為“自發(fā)秩序”的擴(kuò)展過程才可能持續(xù)持續(xù)。而且，市場經(jīng)濟(jì)在近代歐洲的形成，同時就是近代民族國家興起的歷史。民族國家借助市場經(jīng)濟(jì)力量才能成型，并要依賴于市場經(jīng)濟(jì)行使統(tǒng)治權(quán)，所以國家意識到必須保障市場經(jīng)濟(jì)秩序，同時也增大了對市場經(jīng)濟(jì)的控制。在這段歷史中我們能夠看到，近代民族國家的興起就是因?yàn)樨斦?/p>

10、因。近代國家起源于 16 世紀(jì)的西歐，這次歷史變革的主要原因就是財政壓力，即君主們需要大筆金錢去支付戰(zhàn)爭費(fèi)用。國家努力克服財政壓力，一方面持續(xù)尋求向新財富征稅，這導(dǎo)致了現(xiàn)代稅收制度的建立，另一方面，因?yàn)槿粘Ｕ鞫惾匀粷M足不了非常時期的軍費(fèi)開支，所以借債就成為非常迫切的任務(wù)。信用是借債的關(guān)鍵。結(jié)果，西歐國家尋求借款的努力，促動了資本市場和整個金融體系的成熟。我們把熊彼特和希克斯的思想概括為一個基本命題，即財政壓力是國家推動改革的直接原因。本文的討論，從某種意義上講可說是對熊彼特?？怂姑}的補(bǔ)充和擴(kuò)展。作為對熊彼特?？怂姑}的進(jìn)一步解釋，我們想補(bǔ)充說明的是，財政壓力所解釋的是根本性的、在歷史上有著轉(zhuǎn)

11、折意義的改革。作為對熊彼特希克斯命題的擴(kuò)展，我們認(rèn)為，財政壓力不但是改革的起因，還將在很大水準(zhǔn)上影響改革的路徑，所以，一個更為完整的命題應(yīng)該是：財政決定改革的起因和路徑。二、治理國家的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)國家作為一個政治系統(tǒng)，至少包括三種不同角色的參與者，即治國者、官員和公民。經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究政治體系的時候，總是將政治系統(tǒng)中的參與者假定為追求自身效用最大化的理性行為者。雖然這種假設(shè)多少是為了更為得心應(yīng)手地應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具，但同時它又是與源于霍布斯和托克維爾等人的政治哲學(xué)和政治科學(xué)的思想一致的。研究政治決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論被稱為公共選擇學(xué)說。其中，對公民參與政治決策之規(guī)則和過程的研究（ Buchananan

12、dTullock,1962; ），以及對官僚行為的研究（Downs,1957； Tullock,1965;Niskanen,1971 ），都已經(jīng)相當(dāng)深入。相比之下，對治國者的研究則較為欠缺。本文試圖對治國者（國家領(lǐng)導(dǎo)人）的行為方式作一些初步的分析，以期能進(jìn)一步充實(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)對國家的考察。本文假定，治國者的目標(biāo)函數(shù)是追求義理性的最大化，也就是說，治國者關(guān)心的是長治久安，即盡可能持久而穩(wěn)定地維持政權(quán)的統(tǒng)治。馬克斯韋伯可能是最早討論義理性的學(xué)者之一。他在經(jīng)濟(jì)與社會中曾給出了一個關(guān)于義理性的定義：“社會學(xué)所要討論的政治系統(tǒng)的義理性，只能是符合命令服從關(guān)系的相對應(yīng)態(tài)度存有以及由此引發(fā)出與之相符的實(shí)際行為

13、二者相關(guān)水準(zhǔn)的可能性?！保∕axWebe，r1968）。換言之，義理性是指被統(tǒng)治者服從統(tǒng)治者命令的可能性。只有符合義理性的執(zhí)政者，才有可能長期、穩(wěn)定地治理國家。利普塞特上承馬克斯韋伯的觀點(diǎn)，指出任何一個民主國家的穩(wěn)定水準(zhǔn)，取決于其政治制度的有效性和義理性。有效性是指實(shí)際的政績，即完成政府基本功能的效率；義理性的意義是指，“這個制度能否形成并維持這種信念，即現(xiàn)存的政治制度最適合這個社會。”利普塞特說，有效性維持政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，而義理性則提供價值判斷。在他看來，義理性危機(jī)是變革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。（利普塞特，1993）后來，政治學(xué)和社會學(xué)對義理性的含義實(shí)行了更為細(xì)致的討論，政治學(xué)文獻(xiàn)主要是從以下兩個方面討論義理

14、性的含義：（ 1）對政府運(yùn)作的評價（基于效率標(biāo)準(zhǔn)或基于公平標(biāo)準(zhǔn)）；（2）公眾對政權(quán)的接受水準(zhǔn)（主要是根據(jù)公眾參與政治的水準(zhǔn)加以測度的）（ Weatherford,1992 ）。本文對義理性的討論與上述各種觀點(diǎn)略有不同。我們認(rèn)為，治國者的義理性歸根到底來自公民和官員對其的擁護(hù)。更具體地說，義理性有兩個來源：1 義理性的獲得來自于公民的普遍支持。韋伯以前談到，國家在公民中的義理性可能來自三個基礎(chǔ)：（ 1）領(lǐng)袖人物的感召力；（2）擁有傳統(tǒng)所承認(rèn)的統(tǒng)治地位；（3）由公民間的理性契約賦予的統(tǒng)治權(quán)力。相對應(yīng)地，韋伯將統(tǒng)治分為三種純粹類型，即卡里斯馬型（ charismatic ）統(tǒng)治，傳統(tǒng)型統(tǒng)治和法理型統(tǒng)

15、治。本文認(rèn)為，無論是在哪一種統(tǒng)治類型下，治國者如欲贏得公民的義理性都必須使公民普遍相信，在其治理之下，公民將獲得最大的收益或預(yù)期收益。公民的個人收益之所以和國家統(tǒng)治相關(guān)是因?yàn)椋菏紫?，國家制定的產(chǎn)權(quán)規(guī)則實(shí)際上為社會提供了激勵機(jī)制，從而決定了公民從事尋利性活動的積極性。其次，國家會直接向公民提供各種福利。一般來說，公民個人收益中的第一部分是其在市場經(jīng)濟(jì)中個人決策的結(jié)果，而其收益中的福利部分則是其在政治市場上參與集體行動獲得的。因?yàn)閲以跔幦」竦牧x理性支持時直接面對的總是參與集體行動的公民，所以國家為了提升義理性，更注意如何滿足公民對提升福利水平的需求。2 義理性的獲得也來自于官員的支持。正如韋伯

16、所指出的，法理型統(tǒng)治最有利于國家的長治久安，而官僚體系正是法理型統(tǒng)治的基礎(chǔ)。韋伯認(rèn)為，人類社會處在一個持續(xù)理性化的過程之中。在這個漫長的路途中，官僚體系因?yàn)槠湓诩夹g(shù)效率上的優(yōu)越性，逐漸發(fā)展了起來，成為管理日益復(fù)雜的社會行政工作的不能不依靠的一支力量。同時，官僚體系在持續(xù)壯大和膨脹起來之后，日益成為相對獨(dú)立的利益集團(tuán)，并在政治領(lǐng)域獲得了越來越大的影響力。實(shí)際上，官員們不但維持著國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且在很大水準(zhǔn)上還能左右國家的行政決策。這是因?yàn)椋海?1）一般來說，官員階層在參與選擇和任命治國者的程序中比普通公民有更大的影響力；（2）官員體系的高度專業(yè)化使得其地位和作用在一般情況下是不可替代的，這

17、也增加了官員在與治國者博弈中的討價還價水平；（3）官員在分管不同的部門中，往往與其管理的部門形成利益共同體。實(shí)際上，我們能夠不太嚴(yán)格地假定官員總是某個利益集團(tuán)的代表，而政府的政策最終常常是各個利益集團(tuán)博弈的均衡結(jié)果。根據(jù)以上的討論，我們能夠進(jìn)一步得出兩個結(jié)論：其一，治國者的目標(biāo)函數(shù)中同時也包含著公民和官員的效用，所以近似地講，治國者出于自利追求義理性最大化，同時也是在追求在某種水準(zhǔn)上可做為整體利益的國家利益的最大化，或者說，治國者和作為一個整體的公民之間，以及和官員階層之間存有著“共容利益”。其二，所謂國家利益 并非某種由個體利益加總得到的社會福利函數(shù)，而是國家、公民和官 員三方相互博弈的結(jié)果

18、。值得注意的是，在國家和公民，國家和官員， 以及公民和官員之間總是存有著某種利益的沖突，其中公民和官員的 利益沖突可能是最直接和突出的。這種利益的不一致使得國家在參加 三方博弈時，能夠在某個特定時期選擇與不同的對手結(jié)成聯(lián)盟，以便 提升或至少維持其義理性水平。比如說，治國者能夠通過打擊腐敗的 官員爭取民心，或在公民力量分散因而很難形成集體行動時更注意依 靠官員的支持。接下來，我們假定治國者主要通過組織生產(chǎn)一組公共產(chǎn)品獲得義理性。 對于這個假定需要做以下幾點(diǎn)說明。第一，我們所說的公共產(chǎn)品，是 就其由國家組織生產(chǎn)和分配這個性質(zhì)來說，與所謂的純粹的公共產(chǎn)品 意義有所不同。純粹的公共產(chǎn)品是指在生產(chǎn)和消費(fèi)

19、方面滿足不可分性、 非擁擠性和非排他性的產(chǎn)品。但事實(shí)上，國家所提供的產(chǎn)品遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過 了純粹公共產(chǎn)品的范圍。第二，國家提供的最基本的公共產(chǎn)品包括軍 隊(duì)（對外防御）、法律和秩序（對內(nèi)防御）、意識形態(tài)、對外部性問 題的管制（如環(huán)境保護(hù)）、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、貨幣穩(wěn)定等等。不過，不 同時期和不同體制的國家提供的公共產(chǎn)品集合并不完全重合，對集合 中各種公共產(chǎn)品所給予的權(quán)重也并不相同。傳統(tǒng)計(jì)劃體制國家的首要 目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)增長率和充分就業(yè)，顯然，這與發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的目標(biāo) 函數(shù)就有很大不同。第三，國家之所以能夠通過提供公共產(chǎn)品獲得義 理性，首先是因?yàn)楣駥伯a(chǎn)品存有需求，其次是因?yàn)樘峁┕伯a(chǎn) 品是官員的職責(zé)（治國者

20、負(fù)責(zé)決策，官員負(fù)責(zé)生產(chǎn)，所以在治國者和 官員之間形成了一種委托一代理關(guān)系），所以官員的既得利益也是和 公共產(chǎn)品的生產(chǎn)掛鉤的。國家提供公共產(chǎn)品要受到財政預(yù)算的約束。據(jù)此推論，國家提供的公 共產(chǎn)品數(shù)量應(yīng)該以不超過財政收入的負(fù)擔(dān)為極限。但實(shí)際上，公共產(chǎn) 品的生產(chǎn)數(shù)量卻常常突破這個極限。這是因?yàn)橹螄呓?jīng)常受到來自公 民和官員的雙重壓力，不得不增加公共產(chǎn)品的產(chǎn)量。首先，從公民的角度來看，一方面，公民希望獲得更多的公共產(chǎn)品數(shù)量，但另一方面，因?yàn)樯a(chǎn)公共產(chǎn)品的成本最終要由公民的納稅支付，所以公民也關(guān)心公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的最小化。這里的問題在于，因?yàn)楣襁h(yuǎn)離公共產(chǎn)品的生產(chǎn)決策，所以他們對公共產(chǎn)品數(shù)量增加的關(guān)心和

21、對稅收水平維持原狀的關(guān)心便被割裂開了。換言之，公民一方面要求國家不增加稅收，另一方面卻要求國家持續(xù)增加公共產(chǎn)品的產(chǎn)量。尤其是在民主社會中，個人利益能夠通過公共領(lǐng)域表達(dá)。民主社會最初的基本信念是公民在公共事務(wù)中有平等的權(quán)利。但隨著民主的通道打開，人們通過公共領(lǐng)域傳達(dá)的要求逐漸擴(kuò)展到社會福利的各個方面，并演變成一場“爭取應(yīng)享權(quán)利的革命”(revolutionofrisingentitlements )(丹尼爾貝爾，中譯本，1989)。收入分配超過了社會生產(chǎn)，這就引起了奧康納所說的“國家的財政危機(jī)”，也是皮特斯和羅斯之所以擔(dān)心“政府是否會破產(chǎn)”的原因(O Connor,1973;Petersan d

22、Rose,1987)。其次，從官員的角度來看，隨著官員體系的持續(xù)壯大，其生產(chǎn)公共產(chǎn)品的效率卻在逐漸下降。在外部的監(jiān)督和激勵機(jī)制方面，因?yàn)楹芏喙伯a(chǎn)品的產(chǎn)量是難以“測量”的，也因?yàn)檎诠伯a(chǎn)品的供給和需求方面都作為壟斷者出現(xiàn)，所以引起治國者和公民監(jiān)督官員體系的困難，也使政府部門因缺乏競爭壓力而效率低下。進(jìn)一步地，從內(nèi)部的監(jiān)督激勵機(jī)制來看，因?yàn)楣賳T的薪金和增進(jìn)效率幾乎毫無關(guān)系，所以官員自身缺乏動力追求效率的增進(jìn)。根據(jù)尼斯卡寧的研究，官員追求的目標(biāo)包括：薪金、職務(wù)津貼、在公眾中的聲譽(yù)、權(quán)力、任免權(quán)、機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出、輕而易舉地制造變化、輕而易舉地從事行政管理，等等。他還強(qiáng)調(diào)指出，除了最后兩項(xiàng)之外，官員追

23、求的其它目標(biāo)均與預(yù)算規(guī)模有正相關(guān)的關(guān)系( Niskanen ， 1971)。由此可見，官員出于自身利益的考慮，傾向于提升公共產(chǎn)品的產(chǎn)量，從而獲得更多的預(yù)算撥款，而這樣做的結(jié)果，常常使公共產(chǎn)品的產(chǎn)量超過了社會最優(yōu)的需要量。綜上所述，國家的目標(biāo)函數(shù)是追求義理性的最大化。為了維持和提升義理性，國家需要組織公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。因?yàn)樯a(chǎn)和分配公共產(chǎn)品都涉及到國家的財政預(yù)算，實(shí)際上，能夠看出，財政預(yù)算就是國家追求義理性最大化的約束條件。公民出于自身利益更關(guān)心稅收水平，亦即財政收入，官員出于自身利益更關(guān)心財政撥款，亦即財政支出。所以，在國家追求義理性最大化的約束條件中，包含著治國者、公民和官員之間的博弈關(guān)系。三

24、、財政壓力決定改革的起因和路徑（一）財政壓力決定改革的起因回顧歷史，我們發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的重大的社會變革都有著深刻的財政壓力的背景：發(fā)生在中國古代宋、明兩朝中期的兩次大變法，均肇始于財政長期虧空的積弊（宋史；葉坦，1996；黃仁宇，1990）。17世紀(jì)英國經(jīng)歷了兩次革命（1642年爆發(fā)的由奧利佛克倫威爾領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)戰(zhàn)以及1688 年的光榮革命），也都和君主與議會的財政權(quán)力之爭相關(guān)（金德爾伯格，1991; Braun,1975）。償債壓力不但是法國大革命的直接起因，而且在整個18 世紀(jì)后期，債務(wù)危機(jī)和由債務(wù)危機(jī)引起的通貨膨脹始終左右著動蕩的法國政局（ SargentandVelde ， 1995）。一

25、戰(zhàn)后德國由魏瑪共和國一步步蛻變?yōu)閷Ｖ普w，并最終使希特勒代表的法西斯勢力能夠執(zhí)政，是與其戰(zhàn)后承擔(dān)巨額戰(zhàn)爭賠款而引起國家財政幾乎瀕于破產(chǎn)直接相關(guān)的（ keynes， 1919；）。所有這些史實(shí)，似乎都在支持同一個假說，即財政壓力決定改革的起因。在我們看來，改革是國家主導(dǎo)型的制度變遷，而國家主導(dǎo)改革的初始動機(jī)，首先是為了提升或至少維持國家的義理性水平。如果義理性水平能夠保持不變，國家的政策大體上也不會變動。但是我們將強(qiáng)調(diào)指出，在邊界穩(wěn)定的社會中，隨著時間的推移，國家的義理性將逐漸下降。這或可稱為國家義理性投資的邊際報酬遞減規(guī)律。之所以如此，是因?yàn)椋海?）因?yàn)樯弦还?jié)中提到的公民對社會福利的需求剛性，

26、以及官員擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模的欲望，國家將不得不持續(xù)提升公共產(chǎn)品的產(chǎn)量。這意味著，隨著時間的推移，國家維持義理性的難度越來越大；（2）在邊界穩(wěn)定的社會里，隨著時間的推移，將出現(xiàn)越來越多的利益集團(tuán)，利益集團(tuán)在生產(chǎn)公共產(chǎn)品的決策中起重要影響，其總的趨勢是降低生產(chǎn)效率和國民總收入（奧爾森， 1982）；（3）隨著利益集團(tuán)力量的壯大，政治生活中的分歧將會加劇，潛在的競爭者增加，而國家的義理性是與潛在競爭者的數(shù)量成反比的；（4）一般來說，由意識形態(tài)提供的激勵作用也會隨著時間的推移遞減。與國家義理性投資的邊際報酬遞減規(guī)律緊密聯(lián)系的是瓦格納定律，即從長期來看，國家財政支出表現(xiàn)出持續(xù)上升的趨勢。此現(xiàn)象最早由 19世紀(jì)

27、的一位德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫瓦格納提出。之后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)一步用計(jì)量方法檢驗(yàn)了這個假說的有效性（ LewisandMartin,1956;Oshima,1957 ），并提出了各種解釋。已有的解釋主要可歸納為以下幾種：（ 1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，尤其是“起飛”階段需要大量的公共資本形成（Musgrave,1969;Rostow,1971 ）；（ 2）公共消費(fèi)品的需求收入彈性可能大于1，因而公共消費(fèi)與私人消費(fèi)的比率隨人均收入上升而上升；（3）人口壓力至少會影響到公共支出的絕對規(guī)模增加；（4）財政支出一旦擴(kuò)張（比如在戰(zhàn)爭等危機(jī)時期被迫提升稅率，擴(kuò)大開支），則危機(jī)過去之后支出仍然不會下降（Peacockan

28、dWiseman,196D。我們認(rèn)為，國家義理性投資的邊際報酬遞減規(guī)律與瓦格納定律的關(guān)系更為直接。因?yàn)閲业牧x理性投資邊際報酬遞減，則僅僅為了維持已有的義理性水平，國家就不得不持續(xù)提升財政支出。義理性的下降迫使國家持續(xù)提升財政支出。財政支出持續(xù)增加的后果是引起財政收支的缺口持續(xù)擴(kuò)大，財政支出的增長率超過國民經(jīng)濟(jì)的增長率。最終，出現(xiàn)了財政壓力。財政壓力使得國家無法再依靠原有的政策維持義理性水平不變，或者說，財政壓力反過來會導(dǎo)致國家義理性的進(jìn)一步下降。為了打破這個惡性循環(huán)，國家開始尋求改革。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，在國家發(fā)動改革的時候，其官員體系和意識形態(tài)總是仍然保持著相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。相對于財政來說，官員體

29、系和意識形態(tài)之所以有更大的穩(wěn)定性是因?yàn)椋海?1）官員是原有的體制下最主要的既得利益集團(tuán)，所以他們是政權(quán)穩(wěn)固的最大的支持者，同時，改革在很大水準(zhǔn)上依靠官員的實(shí)際操作，所以一般情況下官員體系的變動并不大；（2）意識形態(tài)的建立需要極大的沉淀成本（sunkcost ），所以成熟的意識形態(tài)會在較長時期內(nèi)占據(jù)壟斷地位，并隨著時間的推移，變 為深入人心的復(fù)雜而普遍的思想情感。所以，改革是在官員體系和意 識形態(tài)基本穩(wěn)定時自上而下的變革；財政壓力是在官員體系和意識形 態(tài)相對穩(wěn)定時的改革動因。國家尋求緩解財政壓力的自利行為改變了產(chǎn)權(quán)規(guī)則，產(chǎn)權(quán)規(guī)則又影響 到經(jīng)濟(jì)績效，所以，本文的基本命題實(shí)際上說的是：政治決定經(jīng)濟(jì)。

30、 一個在經(jīng)濟(jì)增長理論中一直被忽視的重要現(xiàn)象是，經(jīng)濟(jì)的增長或衰退 經(jīng)常是在一國范圍內(nèi)出現(xiàn)的，這從某個側(cè)面有助于說明我們的觀點(diǎn)。（二）財政壓力決定改革的路徑財政壓力的出現(xiàn)，對國家的義理性提出了不容回避的挑戰(zhàn)。國家將被 迫調(diào)整原有的政治經(jīng)濟(jì)體制，以做出相對應(yīng)的應(yīng)戰(zhàn)，這便是國家主導(dǎo) 的改革。當(dāng)面對財政壓力時，國家實(shí)際上有兩種不同的對策。首先， 既然公共產(chǎn)品產(chǎn)量過多是國家財政危機(jī)的直接原因，那么面對財政壓 力，國家直接做出的政策調(diào)整恐怕就是減少國家承擔(dān)的公共產(chǎn)品生產(chǎn) 數(shù)量，以此節(jié)省財政支出。我們稱之為“甩包袱”。必須指出的是， 國家“甩包袱”的同時，總是伴隨著某些權(quán)利的下放。國家之所以甘 愿下放權(quán)利，是

31、因?yàn)榻?jīng)過利弊權(quán)衡，認(rèn)為這樣做是合算的。當(dāng)然，國 家也能夠采取另一種對策，即更為努力地挖掘財政收入增加的潛力。 鑒于從舊的經(jīng)濟(jì)部門中收取的財政收入已幾乎達(dá)到極限，則唯一能夠 有所作為的就只能是向新興部門征稅。所以我們稱之為“向新增財富 征稅”。一般來講，“甩包袱”和“向新增財富征稅”實(shí)際上是改革過程中的 兩個不同的階段。國家在改革中選擇不同的戰(zhàn)略，會在很大水準(zhǔn)上決 定改革的路徑，也就是說，“甩包袱”和“向新增財富征稅”這兩個 不同階段的先后排序。以下我們試圖證明，如欲獲得改革的成功，則 這兩個階段的先后次序是不可顛倒的。具體地說，如果“甩包袱”在 前，“向新增財富征稅”在后，就能減少財政收支缺口

32、，促動經(jīng)濟(jì)增 長，并由此提升國家的義理性；反之，如果“向新增財富征稅”在前,“甩包袱”在后，則可能引起財政問題更加惡化，同時會遏制經(jīng)濟(jì)的增長動力，最后易導(dǎo)致國家義理性的進(jìn)一步下降。首先，讓我們來看第一種情況，即“甩包袱”在前，“向新增財富征稅”在后。依常情而論，國家主動降低其公共產(chǎn)品的供給會引起義理性的下降，但在財政壓力相當(dāng)迫切的情況下，這種義理性的下降可能是有限的。在國家的財政危機(jī)已經(jīng)為公民了解，而國家依然維持著自己的統(tǒng)治穩(wěn)定性的條件下，公民會預(yù)期到在原有體制下尋求進(jìn)一步收入分配的“尋租活動”的收益是遞減的，希望國家能夠提升福利水平甚至維持原有福利水平已經(jīng)是此路不通了，同時，我們還要看到，國

33、家在“甩包袱”的時候常常能夠給予公民更多的權(quán)利，所以公民會把更多資源投放到體制外的尋利活動中。面對國家的財政危機(jī)，官員的反應(yīng)要更為復(fù)雜：一方面，官員直接擁護(hù)國家統(tǒng)治的穩(wěn)定性，不愿看到國家因?yàn)樨斦毫Χ飘a(chǎn)的局面，但另一方面，如果官員們都預(yù)期國家的財政破產(chǎn)是不可避免的，那么他們會象擠兌銀行那樣爭相“提出”原有體制下自己能夠控制的那部分國家財產(chǎn)，結(jié)果就果真促成了國家的財政破產(chǎn)（ Solnick ， 1996）。我們在此暫且排除后一種可能性的發(fā)生?！八Πぁ笔紫纫馕吨鴩乙顺鰧?jīng)濟(jì)活動的控制和干預(yù)。一方面，國家不再作為公共產(chǎn)品的壟斷供給者，另一方面，國家也不再承擔(dān)分配公共產(chǎn)品的責(zé)任，而是讓公民作為

34、消費(fèi)者直接從新的供給者那里直接購買，這便創(chuàng)造出了巨大的市場和巨額的利潤。這些市場和贏利機(jī)會被釋放出來之后，又會持續(xù)引致出新的潛在的市場和利潤。于是，越來越多的生產(chǎn)要素便有了可被組合和配置的場所。與此同時，“甩包袱”還意味著從舊體制中分離出去的生產(chǎn)要素現(xiàn)在必須在競爭中自己求生存。如果我們承認(rèn)經(jīng)濟(jì)增長的動力來自創(chuàng)新活動，那么新興部門在適合市場競爭的過程中扮演的正是創(chuàng)新者的角色，它們逐漸成長壯大，并成為經(jīng)濟(jì)增長的主要源泉。新興部門持續(xù)增長，而舊的既得利益部門則相對停滯，最終，兩個部門之間的增長率的差別會變成它們在國民經(jīng)濟(jì)整體中所占份額的差別。在這種情況下，新 興部門適合充當(dāng)轉(zhuǎn)折時期國家財政收入的新的

35、可靠來源。最后，新興組織的出現(xiàn)可能是打破舊有“分利集團(tuán)”的一種有效辦法（孫廣振和張宇燕，1997）。奧爾森（1982）指出，在一般情況下，社會中的特殊利益組織或集團(tuán)會降低社會效率和總收入，并使政治生活中的分歧加劇。在他提出的消除分利集團(tuán)的諸種設(shè)想中，有兩種與過渡經(jīng)濟(jì)最為相宜：奧爾森談到，采取劇烈變動的措施并促使經(jīng)濟(jì)高速增長（改革），或是從在封閉的體系之外引入自由貿(mào)易（開放），都能有助于削弱分利集團(tuán)的影響。由此可見，改革和開放的一個主要作用就是在舊體制之外培育出了新興組織，而經(jīng)驗(yàn)研究表明，新興組織形成壟斷的可能性要小得多。利用新興組織打破“分利集團(tuán)”，意味著從某種意義上講，新興組織在轉(zhuǎn)軌時期可能

36、會為國家提供新的義理性的支持。再看相反的情況，即先“向新興財富征稅”，再“甩包袱”。在這種情況下，國家雖然可能獲得較為穩(wěn)定的財政收入，暫時緩解財政危機(jī)，但從長期來看，在沒有遏制國家財政支出急劇增長的條件下增加財政收入，無助于從根本上解決財政危機(jī)。更為嚴(yán)重的問題在于，在向新興財富征稅的同時，國家并不會相對應(yīng)地讓渡權(quán)力或主動提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)，新興尋利集團(tuán)在和“尋租集團(tuán)”的競爭中本來就已經(jīng)處在劣勢，而政府的過度干預(yù)和高額征稅對新興組織的壯大不啻釜底抽薪。結(jié)果，“尋租活動”日益猖獗而“尋利活動”逐漸萎縮，經(jīng)濟(jì)增長將失去動力，國家亦將因無法解決財政危機(jī)而失掉相當(dāng)?shù)牧x理性支持，最終的結(jié)局可能是改革失敗甚或政權(quán)

37、倒臺。既然這種先“向新興財富征稅”后“甩包袱”的改革路徑幾乎注定失敗，為什么在歷史中卻屢屢見到改革者重蹈覆轍呢？原因可能在于：（ 1）缺乏一種有效的機(jī)制使治國者對未來收益給予充足的重視，或者說，如果治國者對未來收益的貼現(xiàn)率過低將導(dǎo)致政治上的短視行為；（ 2）既得利益集團(tuán)的力量往往過于強(qiáng)大，給改革帶來了阻力；（3）因?yàn)樵械亩愂阵w制所限，或因?yàn)橛审w制創(chuàng)新到經(jīng)濟(jì)增長之間存有長達(dá)數(shù)年甚至十?dāng)?shù)年的時滯問題，由新興組織創(chuàng)造的財富無法即時地轉(zhuǎn)化為國家歲入，而財政危機(jī)的迫切性可能使國家不得不放棄改革的努力，而是用出賣特權(quán)的方法換取短期內(nèi)穩(wěn)定的財政收入。這種方式從短期來看可能富有成效，但其長期后果則是有害的。

38、因?yàn)橛锰貦?quán)換歲入的方式損害了產(chǎn)權(quán)安排的公正與平等，而一個缺乏公正與平等的產(chǎn)權(quán)制度會挫傷人們從事生產(chǎn)性活動的積極性，并由此使經(jīng)濟(jì)萎頓。溫習(xí)中外歷史上的改革經(jīng)驗(yàn)，是為了尋找解釋當(dāng)代中國改革的理論。在經(jīng)過了一番初步的、但仍然要算是非常艱難的探討之后，我們想在此文的結(jié)尾處引申出關(guān)于中國改革的一個命題。當(dāng)然，這個命題在嚴(yán)格意義上講僅僅一個初步的假說和猜想，但進(jìn)一步的理論論證和經(jīng)驗(yàn)分析恐怕就只能留待以后的工作完成了：在社會主義國家最終建立的計(jì)劃體制，歸根結(jié)底是為了協(xié)助實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)。這種體制在本質(zhì)上是一種財政主導(dǎo)型的體制。在中國經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，財政關(guān)系的變更貫穿始終。尤其是在傳統(tǒng)體制的后期，社會主義國

39、家一直處于財政緊張的局面，這可能是導(dǎo)致 1978 年中國經(jīng)濟(jì)改革的直接原因。在這之后，我們能夠看到，國家在財政壓力面前步步后退，新興的經(jīng)濟(jì)組織逐漸繁榮，國家與新興組織之間較為穩(wěn)定的合作促動了近20 年來中國經(jīng)濟(jì)增長的奇跡。這是我們理解中國改革的一條基本線索。注釋：解釋中國的改革進(jìn)程，至少需要總結(jié)近20 年來向市場經(jīng)濟(jì)過渡的全過程，并且最好能夠追溯到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制最初在中國的確立，講述一個完整的故事。在這個方面，中國的學(xué)者已經(jīng)作出了一些嘗試。林毅夫等人（ 1994）對計(jì)劃體制的起源給出了一種較為完整的解釋。他們談到，計(jì)劃體制在中國的確立，是國家意志的產(chǎn)物（或者更具體地說，是國家追求趕超戰(zhàn)略的產(chǎn)物）

40、。周其仁（1994）以建國以來中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變革為例，說明了有效的產(chǎn)權(quán)能夠通過社會各種力量和國家之間的博弈產(chǎn)生。王紹光和胡鞍鋼（1993）強(qiáng)調(diào)了財政汲取水平在國家水平中的重要性，以及財政壓力對國家維持其合法性的重大挑戰(zhàn)。我們在分析國有企業(yè)的一篇論文中（1996）也已經(jīng)指出，財政困難是國家改革國有企業(yè)的終極原因。人口壓力對于社會主義國家的義理性影響尤為重大。這是因?yàn)?，在社會主義國家和公民之間存有某種隱含的“社會契約”，即國家有義務(wù)保障公民的就業(yè)權(quán)利。比如 Granick （ 1987）提出，在蘇聯(lián)型社會主義國家的社會福利函數(shù)中，工作權(quán)利被放在最優(yōu)先的位置。我國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬寅初在50 年代已

41、經(jīng)指出，人口過多可能會成為中國的一個大問題。他強(qiáng)調(diào)了兩個方面：其一，人口過多會影響經(jīng)濟(jì)增長；其二，人口過多會增加對福利以及就業(yè)需求的壓力（馬寅初，1979）。給我們留下更深刻印象的是陳云同志的相關(guān)論著。在公共財政和公共選擇理論中，我們很少看到對財政壓力和國家義理性這個重大問題的討論。馬斯格雷夫僅把財政成為“公共部門”，與私人部門即市場經(jīng)濟(jì)對應(yīng)（馬斯格雷夫1969）。 Wildavsky （1964）和Niskanen （ 1971）討論了政治過程中國家預(yù)算的形成及管理，但他們的側(cè)重點(diǎn)都放在了對官僚行為方式的考察上。 Brennan 和 Buchanan（ 1980）強(qiáng)調(diào)課稅的權(quán)力要在立憲層次上

42、討論，但他們始終站在選民的角度分析。O Connor（ 1973）聲稱要從一個馬克思主義的立場剖析財政危機(jī)對國家義理性的影響。他的觀點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)之外（主要是政治學(xué)界）才引起較大的反響。歷史學(xué)家，或是經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究歷史的時候，則常常對財政問題表現(xiàn)出極大的注重。保羅肯尼迪（1988）在談到西歐民族國家的興起時著重談到由戰(zhàn)爭引起的財政壓力迫使國王們改弦易轍，圖謀改革。 Tilly（1975）等人對這個問題的分析更為全面和有說服力。金德爾伯格（1985）和諾斯（1981）都談到了面對財政壓力，英、法等國的不同改革措施對其后的長期經(jīng)濟(jì)增長和制度演化產(chǎn)生了長遠(yuǎn)影響。社會學(xué)家丹尼爾貝爾（1978）在其資本主義

43、文化矛盾一書中專門有一章，討論財政和國家義理性之間的關(guān)系。在國王們力求緩和財政危機(jī)的過程中，國家持續(xù)退出已往的特權(quán)領(lǐng)域，創(chuàng)造了新興財富的新興組織逐漸獲得了更多的權(quán)利，這就是民主制的起源。這似乎能夠說明，民主制的出現(xiàn)是治國者自利行為理性化和長期化的制度努力（ Olson,1993 ）。同時這也有助于說明，制度變遷是一個由決策模型向博弈模型過渡的過程。讀者不難發(fā)現(xiàn)，以下的討論大體上是以近代民主政體為主要背景的。但是，我們在研究中已經(jīng)感到，以既有的公共選擇和政治學(xué)理論研究其它政體存有諸多困難。我們對此有一個很深的感受，即為了更好地研究中國的政治經(jīng)濟(jì)，必須在已有的理論上有較大的創(chuàng)新。從某種意義上講，也能夠說國家的義理性來自其所實(shí)現(xiàn)的公平和效率。近似地說，公民往往更注重公平原則，而官員則會從國家的行政效率判斷其義理性水準(zhǔn)。值得提出的是：（ 1 ）一黨制下的官員體制與多黨制下的官員體制存有較大的差異。在一黨制下，還必須考