淺析政府在社會保障中的職能定位

1、淺析政府在社會保障中的職能定位社會保障是社會通過一系列的公共措施向其社會成員提供的用以抵御因疾并生育、工傷、失業(yè)、傷殘、年老和死亡而喪失收入和收入銳減引起的經(jīng)濟(jì)和社會災(zāi)難的保護(hù)。從世界各國的社會保障理論來看,社會保障都顯示出政府參與的力量。政府能否完全履行職責(zé)及其履行效果對社會保障的日常運行和制度的建立完善有著決定性的影響。一社會保障中政府作用的必要性分析政府是現(xiàn)代社會保障制度中最重要的制度主體，在社會保障各關(guān)系主體中，政府處于不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社會保障要獲得持續(xù)的開展離不開政府的支持，同樣，政府要充分實現(xiàn)自身的職能，社會保障更是不可或缺的，這是由兩者的性質(zhì)所決定的。首先，社會保障的公共物品

2、屬性決定了政府介入社會保障的必要性。社會保障作為一種特殊的物品，同時具有私人物品屬性和公共物品屬性，其中公共物品的屬性特征更為強(qiáng)烈。正因為社會保障具有如此強(qiáng)烈的外部性，由國家之外的其他社會組織或私營企業(yè)來承擔(dān)這項社會職能都是不現(xiàn)實的，既非其所愿，亦非其所能。其次，社會保障的社會性要求政府介入。社會保障是社會化大消費的產(chǎn)物，具有顯著的社會性特征，要求必須有一個統(tǒng)一的管理體制，統(tǒng)一的資金收取與支付的標(biāo)準(zhǔn)，按照相關(guān)法律制度來運行，而只有政府通過其政府權(quán)威與強(qiáng)迫性手段才能滿足社會保障社會性的要求。第三，政府的介入是社會保障領(lǐng)域市場失靈的結(jié)果。社會保障所具有的一定的公共物品屬性與市場缺陷的存在是導(dǎo)致社會

3、保障中市場失靈的主要原因，這也是政府介入社會保障領(lǐng)域的根本理由。社會保障領(lǐng)域中的市場失靈的本質(zhì)原因是由于社會保障的公共物品性，對公平的追求與以竟?fàn)幒蛢?yōu)勝劣汰為核心的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制不相容。第四，政府權(quán)威及其強(qiáng)迫力使其在社會保障領(lǐng)域具有一定的本錢收益優(yōu)勢。社會保障是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單純依靠市場機(jī)制來施行社會保障，必然會產(chǎn)生宏大的交易本錢。而通過政府的強(qiáng)迫力對社會保障資金的征收、管理、運營、支付各方面通過法律法規(guī)形式進(jìn)展強(qiáng)迫性的規(guī)定，就能減少過高的本錢，獲得較高的經(jīng)濟(jì)效率。同時，國家財政具有較好的風(fēng)險防御才能，能更好的抑制財務(wù)上的困難。第五，政府的財政支持是社會保障制度持續(xù)開展的保證。社會保障是長

4、期性的社會工程，涉及幾代人的資金管理與保值增值問題。政府之外的其他社會組織很難有才能在如此長的時段內(nèi)抵御住社會系統(tǒng)風(fēng)險和市場風(fēng)險，投保人也難以相信其給予的長期承諾。因此，只有依靠政府財政支持，才能保證社會保障制度的長期持續(xù)性的運行。第六，社會保障是現(xiàn)代政府職能的重要內(nèi)容，在現(xiàn)代社會中政府職能的充分實現(xiàn)不可缺少社會保障內(nèi)容。社會保障是政府社會職能的重要內(nèi)容，是政府干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活的有效手段之一，也是政府經(jīng)濟(jì)職能的一項重要表現(xiàn)。綜上所述，社會保障制度的可持續(xù)開展需要政府的千預(yù)，而政府要充分實現(xiàn)其自身職能也必需要介入社會保障，兩方面的因素共同決定了政府在社會保障制度中的主導(dǎo)性作用。二社會保障對政府職

5、能的要求雖然各國政府在社會保障中發(fā)揮的作用各異，但在承擔(dān)社會保障制度設(shè)計、法律制定、監(jiān)視管理、財政支持與推動制度變革等根本職能方面還是一致的，只是由于介入程度的不同，在政府職能的實現(xiàn)方式上存在著一定的區(qū)別?？傮w而言，政府在社會保障制度中承擔(dān)的根本職能包括如下幾項:首先，政府是社會保障制度的設(shè)計者與建立者。在現(xiàn)代社會，社會保障是一項涉及長遠(yuǎn)、關(guān)乎民生的重要社會經(jīng)濟(jì)制度，絕非個人、群體所能負(fù)擔(dān)和承受的，只有對社會公共事務(wù)承擔(dān)管理職能的政府才能成為這一制度設(shè)計的主體，才能在如此復(fù)雜的環(huán)境下達(dá)成各方面的平衡與妥協(xié)，并通過政府權(quán)威與強(qiáng)迫性來建立社會保障制度。其次，政府是社會保障法律體系的建立者。無論是被

6、視為近代社會保障先驅(qū)的德國社會保障制度，還是被視為現(xiàn)代社會保障典范的美國社會保障制度，無不都是立法先行，借助法律手段來實現(xiàn)的。在現(xiàn)代國家，立法資源是由政府統(tǒng)一掌握的，只有政府部門通過一定的立法程序，才能制定出正式的法律。再次，財政支持與“最終付款人。社會保障制度是一項重要的社會經(jīng)濟(jì)制度，涉及到大量的資金流轉(zhuǎn)，這種資金流轉(zhuǎn)詳細(xì)表現(xiàn)為社會保障基金的籌集、運營和發(fā)放。政府對社會保障的財政支持與財政兜底責(zé)任是社會保障財務(wù)穩(wěn)定的重要保證。第四，政府承擔(dān)著社會保障的管理與監(jiān)視職能。社會保障管理，是指通過一定的機(jī)構(gòu)與程序，采取一定的方式、方法和手段，對各種社會保障事務(wù)進(jìn)展方案、組織、協(xié)調(diào)、控制及監(jiān)視的過程，

7、詳細(xì)包括社會保障行政管理、社會保障業(yè)務(wù)管理和社會保障基金管理等。最后，政府還是社會保障制度創(chuàng)新的主導(dǎo)者與施行者。社會保障制度作為協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一種制度安排，隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化也需要不斷改善以與之相適應(yīng)，從而就會發(fā)生社會保障制度的制度創(chuàng)新與變革。在社會保障制度變遷中，政府主導(dǎo)的色彩會更為強(qiáng)烈。因此，在社會保障制度變革時期，政府是制度創(chuàng)新的主導(dǎo)者，在設(shè)計新的社會保障制度、推進(jìn)社會保障制度轉(zhuǎn)換和承擔(dān)轉(zhuǎn)制本錢等方面都需要政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用。三我國政府行使社會保障中職能的缺陷到了80年代，隨著改革開放政策的執(zhí)行，我國開始了以城市為中心的經(jīng)濟(jì)體制改革，舊的社會保障制度越來越難以適應(yīng)新體制的要求，存

8、在的問題逐漸暴露出來。主要問題有以下幾個方面：第一，覆蓋范圍過于狹窄。我國傳統(tǒng)的社會保障制度只涵蓋了行政事業(yè)單位、國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工，而城鎮(zhèn)部分集體企業(yè)職工、個體經(jīng)營者、私營企業(yè)和外資企業(yè)中的中方職工以及占人口大多數(shù)的農(nóng)民沒有得到社會保障。第二，專業(yè)化管理和效勞程度偏低，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。一方面增加了企業(yè)的消費本錢，影響了企業(yè)的競爭力，另一方面也使得一部分職工因企業(yè)的破產(chǎn)倒閉而無法享受本來應(yīng)享受的法定社會保險待遇，從而增加了社會的不穩(wěn)定因素。第三，社會保險費用來源單一。自改革開放以來，我國的社會分配制度已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，國家對工資制度進(jìn)展了全面的改革，職工工資程度有了很大的進(jìn)步，完全有

9、才能為自己繳納社會保險費用。繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的保障繳費方式，既不能表達(dá)社會保障權(quán)利與義務(wù)相對等的原那么，又加重了國家和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。第四，管理體制混亂，缺乏有效監(jiān)視。長期以來，我國沒有形成統(tǒng)一完好的社會保障體系，社會保障管理體制混亂。造成各部門之間互相推諉的現(xiàn)象，混亂的管理體制，使社會保險基金難以統(tǒng)籌使用，造成社會保險失靈。我國社會保險方面的法律、法規(guī)不健全，國家監(jiān)視不力，造成社會保障基金被挪用甚至貪污、浪費的現(xiàn)象時有發(fā)生?？傮w來看，社會保障制度在由舊的制度安排向新的制度安排轉(zhuǎn)換的過程中，我國社會保障中政府責(zé)任“越位、“不到位和“缺位并存，它的總體效率還比較低，還不能真正適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立

10、的需要。四我國政府在社會保障中的職能定位政府在社會保障中應(yīng)承擔(dān)的一般責(zé)任是什么？在我國社會特殊的轉(zhuǎn)型時期，在社會保障制度完善和改革的過程中，政府應(yīng)該如何履行自身責(zé)任、實現(xiàn)社會保障制度的整合與重構(gòu)？現(xiàn)對我國政府在社會保障制度中的職能定位提出一些原那么性的政策建議。一，應(yīng)當(dāng)堅持和增強(qiáng)我國政府在社會保障制度中的主導(dǎo)性地位。我國的社會保障形式的選擇在今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)都應(yīng)以政府主導(dǎo)型為宜。從歷史文化傳統(tǒng)來看，我國長期實行的是中央集權(quán)的政府管理體制，政府具有較高的權(quán)威力，社會成員對政府的認(rèn)同度也較高，由政府來推行和開展社會保障阻力較少，效率較高;從現(xiàn)實國情來看，我國政府規(guī)模比較龐大，由政府來負(fù)責(zé)社會

11、保障制度詳細(xì)施行，本錢也較低;尤其是我國目前處于經(jīng)濟(jì)體制與社會保障制度的雙重轉(zhuǎn)型時期，政府在社會保障中的主導(dǎo)性作用和所需承擔(dān)的職能不僅不能削弱，反而需要增強(qiáng)。二，我國政府在社會保障中的職能定位必須與我國的經(jīng)濟(jì)開展?fàn)顩r相適應(yīng)。一方面我國整體經(jīng)濟(jì)開展還處在較低的程度、國民收入與對社會保障的需求也較低這個根本國情的墓礎(chǔ)上，社會保障也應(yīng)該保持低程度；另一方面，我國經(jīng)濟(jì)開展還具有地區(qū)開展不平衡、城鄉(xiāng)開展不平衡的特點，這就要求政府在對社會保障制度進(jìn)展集中管理和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的同時還要尊重這種經(jīng)濟(jì)開展差異性，根據(jù)不同的保障需求采取不同的政府干預(yù)形式、承擔(dān)不同的職能。三，我國政府應(yīng)該加快建立一個比較全面的社會保障法

12、律體系的步伐。從我國社會保障開展的理論來看，立法滯后是制約其開展的重要因素。我國的社會保障目前仍為政策主導(dǎo)型，這與社會保障作為一項根本社會制度的地位極不相符。條例、政策和規(guī)定沒有法律的強(qiáng)迫力和約束力，使社會保障的相關(guān)規(guī)定難以落到實處，對于違規(guī)者無法可依，難究其責(zé)；政策、條例執(zhí)行起來有較大的靈敏性和盤旋余地，阻礙了社會保障制度化、標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程；缺乏社會保障相關(guān)法律，人們對將來生活預(yù)期悲觀；從社會保障法律文本的歷史淵源來看，其闡釋和規(guī)定已不能適應(yīng)和涵蓋社會開展的要求。四，我國政府在轉(zhuǎn)型期應(yīng)承擔(dān)更多的社會保障職能。目前我國正處于經(jīng)濟(jì)體制改革與社會保障制度改革的雙重轉(zhuǎn)型期，需要政府加大對社會保障的干預(yù)力

13、度，以保證社會秩序穩(wěn)定，化解改革阻力，保證體制改革與社會保障制度改革的順利進(jìn)展。我國政府在社會保障制度改革中應(yīng)該承擔(dān)的職能主要包括推進(jìn)制度創(chuàng)新、承擔(dān)改革本錢和采取臨時性的非制度保障措施三方面內(nèi)容。這都需要政府在盡快健全社會保障體系的同時，采取適當(dāng)?shù)呐R時的非制度性的社會保障措施加以彌補(bǔ)，盡可能的減少體制轉(zhuǎn)型所帶來的新的社會問題。五，加大資金投入力度，承擔(dān)財政出資責(zé)任。穩(wěn)定的資金來源是社會保障良性開展的基矗政府是社會保障資金主要承擔(dān)者之一。長期以來，社會保障資金缺乏一直是制約其開展的一個難題，資金來源是社會保障的核心內(nèi)容。近年來，由于我國社會保障制度改革的進(jìn)程加快，國家對它的投入逐年增加。盡管如此

14、，但投入比例仍然明顯偏低。因此，政府必須調(diào)整各級財政的支出構(gòu)造，進(jìn)步社會保障在中央財政總支出中的比重。六，在政府管理體制方面，我國政府應(yīng)當(dāng)分清中央與地方政府責(zé)任，共同承擔(dān)社會保障的管理職能。目前我國中央與地方政府在社會保障中的財政負(fù)擔(dān)是上重下輕。中央政府與地方政府之間財政責(zé)任不明確、不平衡，導(dǎo)致中央政府負(fù)擔(dān)過重、地方政府沒有承擔(dān)或沒有完全承擔(dān)，這嚴(yán)重影響了社會保障制度的進(jìn)一步開展。因此，我國政府應(yīng)當(dāng)盡快理順中央與地方的社會保障責(zé)任，在分稅制根底上，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原那么確定各級政府在社會保障中應(yīng)該承擔(dān)的職能與責(zé)任。七，根據(jù)我國社會經(jīng)濟(jì)開展的二元社會特點，我國政府在城鄉(xiāng)社會保障中應(yīng)該承擔(dān)不同的職能。我國城市與農(nóng)村在消費力程度和消費方式上都存在宏大的差異，從而形成了城鄉(xiāng)不同的社會保障需求構(gòu)造，這就要求政府在城鄉(xiāng)承擔(dān)不同的社會保障職能。應(yīng)該建立一種和目前實際需求相吻合又便于向城鄉(xiāng)整合目的過渡的社會保障體系，以社會保險為核心，采取家庭保障、集體幫助、國家補(bǔ)助與個人儲蓄相結(jié)合的方式為農(nóng)民提供生活保障，對部分農(nóng)村貧困人口的幫助也應(yīng)從目前的不標(biāo)準(zhǔn)的救濟(jì)制度逐步過渡到標(biāo)準(zhǔn)的最低生活保障制度。八，我國政府應(yīng)該重視家庭保障在我國社會保障中的重要作用。我國政府應(yīng)該重視家庭保障在社會保障中的重要地位，采取適當(dāng)?shù)闹贫劝才?，鼓勵和支持家庭保障發(fā)