自然保護區(qū)生態(tài)補償立法探析

1、自然保護區(qū)生態(tài)補償立法探析自然保護區(qū)生態(tài)補償立法探析我國經(jīng)濟開展迅速，但開展的同時卻帶來了諸多的環(huán)境問題，自然環(huán)境、生物多樣性、生態(tài)效勞功能遭到破壞，為了更好地解決這些問題，我國建立了自然保護區(qū)。為了有效協(xié)調(diào)自然保護區(qū)周邊地區(qū)經(jīng)濟開展與生態(tài)保護的關系，我國建立了自然保護區(qū)生態(tài)補償制度，由于該制度仍處于理論探究階段，理論根底薄弱，還沒有形成完好的立法體系，不利于該制度的貫徹施行，因此健全自然保護區(qū)生態(tài)補償立法體系是立法機關的首要任務。一、自然保護區(qū)生態(tài)補償相關概念界定一自然保護區(qū)與生態(tài)補償?shù)亩x世界保護聯(lián)盟將自然保護區(qū)定義為：主要致力于生物多樣性和有關自然和文化資源的管護，并通過法律和其它有效手

2、段進展本文由論文聯(lián)盟搜集整理管理的陸地或海域。1這是國際上的通說觀點，幾乎包含了所有自然物種保護的類型化區(qū)域，是廣義概念上的自然保護區(qū)。我國?自然保護區(qū)條例?對自然保護區(qū)的定義是：對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。，2是狹義概念上的自然保護區(qū)。綜合國際上與我國的定義，筆者認為，自然保護區(qū)是指為了保護自然生態(tài)物種，在空間上劃定的在自然物種或者資源屬性上具有獨特性的保護區(qū)域，并由法律規(guī)定的形式加以保障。在我國，由于生態(tài)學、經(jīng)濟學、法學等學科側(cè)重點的不同，不同學科學者

3、對生態(tài)補償?shù)睦斫獯笙鄰酵ィ瑢ζ涓拍畹慕缍ㄒ灿卸喾N解釋，我國現(xiàn)行立法還沒有對生態(tài)補償?shù)暮x作出明確規(guī)定。?生態(tài)補償條例?草案規(guī)定：生態(tài)補償是指國家、各級人民政府以及其他生態(tài)受益者給予生態(tài)保護建立者因其保護生態(tài)的投入或失去可能的開展時機而進展的補償。3目前應用最為廣泛的生態(tài)補償概念是：通過對損害或保護資源環(huán)境的行為進展收費或補償，進步該行為的本錢或收益，從而鼓勵損害或保護行為的主體減少或增加因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性或外部經(jīng)濟性，到達保護資源的目的。4綜合以上兩個概念，筆者認為，生態(tài)補償是以保護資源環(huán)境和恢復生態(tài)效勞功能為目的，利用政府干預和市場調(diào)節(jié)等手段，協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)保護者與損害者之間環(huán)境與經(jīng)濟

4、利益關系的一種鼓勵制度。二自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)暮x目前法學界還沒有一個較為公認的自然保護區(qū)生態(tài)補償定義。綜合生態(tài)補償?shù)暮x并參考其他類型生態(tài)補償?shù)难芯砍晒?，筆者認為自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)亩x為：為恢復自然保護區(qū)生態(tài)效勞功能、促進自然保護區(qū)的可持續(xù)開展，協(xié)調(diào)自然保護區(qū)相關利益者因保護或破壞自然保護區(qū)所產(chǎn)生的環(huán)境與經(jīng)濟利益關系以到達相對公平的一種鼓勵制度。二、我國自然保護區(qū)生態(tài)補償立法現(xiàn)狀及立法缺陷一我國自然保護區(qū)生態(tài)補償立法現(xiàn)狀我國目前還沒有自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)膶ｉT立法，立法一直處于理論研究階段，在國家政策、法律、法規(guī)以及地方性法規(guī)、規(guī)章中有所規(guī)定，但過于分散并沒有形成系統(tǒng)的自然保護區(qū)生態(tài)補償立法

5、體系。1.憲法的相關規(guī)定?憲法?第9條規(guī)定：國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。制止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。；第26條規(guī)定：國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。5該兩條規(guī)定說明國家將生態(tài)保護和污染防治放在同等地位，但這僅為自然保護區(qū)生態(tài)補償立法提供了指導，憲法中沒有相應條款作為自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)闹苯痈鶕?jù)。2.法律法規(guī)的相關規(guī)定?環(huán)境保護法?2022年修訂是我國環(huán)境保護的根本法，該法第31條第1款規(guī)定：國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。修訂后的?環(huán)境保護法?將污染治理與生態(tài)環(huán)境保護放在同等地位，增加了對生態(tài)

6、環(huán)境與資源保護的原那么性規(guī)定，首次在環(huán)境根本法中明確了生態(tài)補償制度。?自然保護區(qū)條例?對自然保護區(qū)生態(tài)補償做了簡單規(guī)定，明確了補償由地方人民政府詳細執(zhí)行。如第23條規(guī)定管理自然保護區(qū)所需經(jīng)費，由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護區(qū)的管理，給予適當?shù)馁Y金補助；第27條規(guī)定自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)原有居民確有必要遷出的，由自然保護區(qū)所在地的地方人民政府予以妥善安置。6?生態(tài)補償條例?于2022年1月由國務院列入了立法方案。該條例確立了誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償、誰損害誰修復的原那么，在補償資金管理機制上有所加強，擴大了資金來源，強調(diào)要協(xié)調(diào)各部門之間的工作，權責清楚，保障法律

7、的有效施行。此外，一些自然資源單行法也對自然保護區(qū)生態(tài)補償做了相關規(guī)定：如?森林法?草原法?防沙治沙法?水土保持法?野生動物保護法?等。與生態(tài)補償相關的行政法規(guī)有?森林法施行條例?退耕還林條例?等。3.地方標準性文件的相關規(guī)定各地方政府也積極投入到立法理論中，結合本地自然保護區(qū)狀況，相繼制定了與自然保護區(qū)生態(tài)補償相關的法規(guī)及標準性文件，如云南省的?云南省環(huán)境保護條例?、?云南省森林生態(tài)效益補償基金管理施行細那么?、浙江省的?生態(tài)公益林管理方法的通知?、浙江省的?關于進一步完善生態(tài)補償機制的假設干意見?、廣東省的?廣東省生態(tài)公益林建立管理和效益補償方法?等。2022年10月1日起施行的?蘇州市生

8、態(tài)補償條例?是我國首個地方生態(tài)補償條例，該條例規(guī)定了對生態(tài)補償?shù)倪m用范圍、補償原那么、補償范圍、補償對象、補償標準以及審核程序等內(nèi)容，明確了政府職責，并規(guī)定市財政部門應當會同有關部門制定生態(tài)補償施行細那么，使補償可以順利施行。二自然保護區(qū)生態(tài)補償立法缺陷通過上文分析，我國關于自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)牧⒎w系已經(jīng)初步建立，但就有關法律規(guī)定本身和法律施行而言，相關法律規(guī)定過于破碎化、原那么化，同時由于經(jīng)濟與地域的差異，各省市自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)臉藴省⒎绞揭哺鞑灰粯樱焕谖覈匀槐Ｗo區(qū)生態(tài)補償理論的有效開展，可能出現(xiàn)不補償或任意補償?shù)默F(xiàn)象，難以完全適應生態(tài)保護和社會經(jīng)濟開展的需要。1.缺少憲法層面的規(guī)

9、定我國憲法給予了污染防治和生態(tài)保護同等的重要地位，規(guī)定了我國公民的根本權利，而未規(guī)定保護區(qū)居民享有基于生存的目的而利用自然資源的權利，從而使自然保護區(qū)生態(tài)補償沒有直接的憲法根據(jù)。2.缺少中央層面立法的綜合性規(guī)定我國立法機關還沒有對自然保護區(qū)生態(tài)補償專門立法，相關法律法規(guī)散見于野生動物、草原、森林、海洋等自然資源保護的單行法規(guī)中。如?野生動物保護法?第14條規(guī)定了對野生動物造成農(nóng)作物或者其他損失的補償；?草原法?第35條規(guī)定了對草原禁牧、休牧、輪休區(qū)實行舍飼圈養(yǎng)的牧民進展補償；?森林法?第8條提出建立森林生態(tài)效益補償基金；?森林法施行條例?第15條中明確指出防護林、特種用途林的經(jīng)營者有獲得生態(tài)效

10、益補償?shù)臋嗬＞C合分析，中央層面的自然保護區(qū)生態(tài)補償立法存在缺陷：首先，各單行法之間協(xié)調(diào)性不夠，沒有系統(tǒng)梳理。由于自然保護區(qū)分類眾多，不同保護區(qū)保護的對象不同，針對不同保護對象的單行法不盡一樣，導致各單行法之間缺少協(xié)調(diào)性。其次，關于生態(tài)補償?shù)囊?guī)定多為原那么性規(guī)定、可操作性差。各單行法沒有明確規(guī)定自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)闹黧w、補償范圍、標準、方式等重要問題，不利于法律施行。3.缺少地方立法的普遍性規(guī)定由于沒有上位法的統(tǒng)一規(guī)定和指導，制定配套的地方法律法規(guī)缺少法律根據(jù)或陷入困境。我國自然保護區(qū)生態(tài)補償理論僅在少數(shù)省市開展，自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)不多。另外，盡管自然保護區(qū)生態(tài)補償集中于地方性法規(guī)

11、規(guī)章，但主要是以政府規(guī)章的形式出現(xiàn)，導致自然保護區(qū)生態(tài)補償法律標準位階不高、難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時，在自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)南挛环ㄒ?guī)定中，自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)姆ǘǔ绦蚰：驔]有相應的規(guī)定，從而造成自然保護區(qū)生態(tài)補償實際執(zhí)行于法無據(jù)，難以落到實處。三、自然保護區(qū)生態(tài)補償立法完善我國應建立完善的、自上而下的由憲法、法律、法規(guī)和地方性法規(guī)組成的自然保護區(qū)生態(tài)補償立法體系，為地方的補償理論提供詳細可行的法律根據(jù)。從理論上來說，我國生態(tài)補償立法形式大致可以分為兩種，第一種是由上而下的統(tǒng)一立法形式，即制定一部專門的生態(tài)補償法律或條例，在該法律或條例下再制定自然保護區(qū)生態(tài)補償單行法；第二種是單項法打破形式，即在現(xiàn)

12、有的多部單行法中對單個生態(tài)資源的生態(tài)補償分別進展規(guī)定。第一種形式層次多，操作過于復雜。我國目前應用第二種形式，然而各單行法中對某一領域生態(tài)補償規(guī)定不夠詳細，假設要建立生態(tài)補償制度，就需要對各單行法律進展補充修改，工作量之大是對立法資源的浪費，還會導致生態(tài)補償?shù)囊恍└仔院统绦蛐詥栴}難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，筆者建議選用層次少又節(jié)約立法資源的新形式，即制定一部綜合的生態(tài)補償法律為各領域生態(tài)補償立法提供根據(jù)，然后結合在自然保護區(qū)立法中明確建立生態(tài)補償制度的立法形式。一關于?憲法?修改筆者認為應當把生態(tài)補償寫入憲法作為根本國策，賦予生態(tài)補償最高的法律效力，為自然保護區(qū)生態(tài)補償提供直接的憲法根據(jù)?？梢酝ㄟ^新

13、增憲法修正案的方式，增加有關生態(tài)補償?shù)膽椃ㄒ?guī)定，將生態(tài)補償最為環(huán)境立法的重要組成部分，為自然保護區(qū)生態(tài)補償制度的建立奠定憲法基矗二制定?生態(tài)補償法?與?自然保護區(qū)法?1.制定?生態(tài)補償法?一種制度的建立需要立法來指導和制約，生態(tài)補償作為一項新生制度需要立法來確認它在法律中的地位，以標準社會各主體的行為。我國于2022年4月26日開始?生態(tài)補償條例?的起草工作，該草案已經(jīng)完成，該草案涉及了生態(tài)補償?shù)母拍?、補償原那么、補償領域、補償對象、補償方式等內(nèi)容。但條例法律位階低，針對自然資源法如?森林法?草原法?防沙治沙法?水土保持法?野生動物保護法?等關于生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容發(fā)生沖突時，不能進展標準，起不到對生態(tài)補償?shù)慕y(tǒng)領作用。所以應提升生態(tài)補償法的立法層級，制定?生態(tài)補償法?。2.制定?自然保護區(qū)法?1994年12月1日起施行的?自然保護區(qū)條例?至今已有二十年，由于立法背景等因素，側(cè)重對環(huán)境污染者的懲治而未規(guī)定對環(huán)境保護的鼓勵制度。我國很多單行法律、法規(guī)中都涉及到自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)南嚓P內(nèi)容，但是由于保護對象的不同，缺少協(xié)調(diào)性且難免出現(xiàn)法律法規(guī)沖突的現(xiàn)象。此外，這些單行法更側(cè)重于對某一種資源可持續(xù)利用的保護，而建立自然保護區(qū)的主要目的是保護生態(tài)環(huán)境和生物多樣性，二者在目的上存在偏向。提升自然保護區(qū)法的法律層級使其上升到法律層面，制定?自然保護區(qū)法?，使生態(tài)補償制度的相