論檢察機關提起環(huán)境公益訴訟上研究與分析

1、論檢察機關提起環(huán)境公益訴訟上王德新近年來，我國經(jīng)濟建立取得了舉世矚目的成績，但與此同時，中國的環(huán)境污染與環(huán)境破壞問題也日益嚴重，環(huán)境的惡化導致氣候異常，災害頻發(fā)。有專家指出，中國每年受各類災害影響的人口達4億人次，造成的經(jīng)濟損失平均高達2000多億元?？梢哉f，自然環(huán)境惡化的現(xiàn)狀背離了人與自然和諧相處的理念，嚴重制約了我國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)開展能力。如何加強環(huán)境保護的力度，提高環(huán)境保護的實效性已成為當前刻不容緩的任務。西方興旺國家在工業(yè)化的進程中，也曾飽受環(huán)境污染的困擾，他們在保護環(huán)境的實踐中探索出了一種行之有效的法律制度，即環(huán)境公益訴訟的制度。檢察機關作為環(huán)境公共利益的代表，其代表公眾提起環(huán)境

2、公益訴訟的制度在保護環(huán)境方面發(fā)揮著不容無視的巨大作用，值得我們認真學習和借鑒。一、環(huán)境公益訴訟制度評介環(huán)境公益訴訟制度，是指國家機關、普通公民或公益團體等依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或者可能受到污染或破壞的情況下，為維護環(huán)境公共利益不受損害，以有關侵害主體或行政監(jiān)管機關為被告向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的一種，公益訴訟早在公元前6世紀的古代羅馬法上就曾出現(xiàn)過，但環(huán)境公益訴訟卻是在20世紀后半期才出現(xiàn)的。20世紀60年代，西方工業(yè)化國家現(xiàn)代化工業(yè)污染和環(huán)境公害危機日益嚴重，在這種時代背景下美國率先確立環(huán)境公益訴訟制度。20世紀60年代末以來，美國先后公布了國家環(huán)境政策法?(19

3、69)、?清潔空氣法?(1970)、?聯(lián)邦水污染控制法?(1972)等多項環(huán)境保護法規(guī)。其中，國家環(huán)境政策法?第3條規(guī)定：“國會認為，每個人都應當享受安康的環(huán)境，同時每個人也有責任對維護和改善環(huán)境作出奉獻。?國家環(huán)境政策法?、?清潔空氣法?均設置有授權檢察官提起環(huán)境公益訴訟的條款。1970年？清潔空氣法？還將環(huán)境訴權賦予普通公民，該法第304條a款規(guī)定：“任何人可以以自己的名義對任何人包括美國政府、政府機關、公司或個人等提起訴訟。這就是著名的“公民訴訟(citizensuits)制度。美國？清潔空氣法？的公布和“公民訴訟制度的產(chǎn)生，是現(xiàn)代意義上的環(huán)境公益訴訟制度最終形成的標志。此后，受現(xiàn)代化工

4、業(yè)污染嚴重的日本、法國、德國、加拿大、英國等西方興旺國家，紛紛以法律或司法判例的形式確認了環(huán)境公益訴訟制度。綜觀各國法律規(guī)定，環(huán)境公益訴訟制度具有以下幾個方面的特點：.環(huán)境公益訴訟的目的，主要是為了保護環(huán)境公共利益訴訟目的的公益性，是公益訴訟區(qū)別于其它以保護私權為目的的私益訴訟的典型特征。早在古羅馬法上，就有公益訴訟(actionesprivatae)和私益訴訟(actionespublicaepopulares)的劃分，“以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護私人權益為目的的，叫私益訴訟;以保護公益為目的的，就叫做公益訴訟。2因環(huán)境侵權引發(fā)的訴訟，按照訴訟目的的不同可劃分為環(huán)境私益訴訟和環(huán)境公益訴訟。

5、3環(huán)境公益訴訟作為公益訴訟的一種，其訴訟目的就是為了為保護環(huán)境公共利益。“公共利益(publicinterest)，是一個與私人利益相對應的疇，其典型特征就是具有社會共享性，這可以從兩個層面來理解：第一，所謂社會性，是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、局部人的利益。第二，所謂共享性，既是指“共有性，也是指“共同受益性，并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益;公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。4所謂環(huán)境，是指影響人類生存和開展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景

6、名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等(我國？環(huán)境保護法？第2條)。環(huán)境具有不可分割性、相互影響性，它對于每個人、每個國家乃至整個人類都具有特別重要的意義，環(huán)境利益具有了公共利益的特征。對環(huán)境的破壞和污染可能損害個人的私益，也可能危害社會和整個人類的公益。因此，當環(huán)境公共利益遭受損害時，應當賦予普通民眾和代表公共利益的檢察機關提起訴訟的權利，要求侵害者停頓損害、恢復原狀。.環(huán)境公益訴訟的圍，包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟環(huán)境公益訴訟并不是一種獨立的訴訟程序，而是一個以訴訟目的為基準界定的概念。從訴訟性質(zhì)上看，它既可以是民事訴訟，也可以是行政訴訟。通常情況下，政府被認為是公共利益的代表者和維護者，政府通過

7、行政監(jiān)管機關和檢察官來維護環(huán)境公共利益：行政機關通過日常的監(jiān)視檢查和行政處分權來保護環(huán)境，而檢察官那么通過對破壞環(huán)境者提起訴訟來保護環(huán)境。但正如美國學者威廉羅杰斯所言，“即使在美國，也難以保證公共官員熱心于維護環(huán)境公益因為地方檢察官由當?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，必須依靠地方居民的支持才能取得職位，而對地方上的污染源公司提起訴訟，必然會觸犯當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟利益。5當政府機關怠于履行環(huán)境保護的職責時該怎么辦呢?美國第二上訴法院在1943年美國紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案中首次提出“私人檢察總長理論，該理論認為：“在出現(xiàn)官吏的行為時，為制止這種行為，國會可以授權一個公共官吏，例如檢察總長主公共利益提起訴訟，這時就

8、發(fā)生了一個實際存在的爭端。同時，國家也可授權一個官吏提起訴訟，而制定法律授權私人團體提起訴訟，制止官吏的行為。這象檢察總長的情況一樣，也有一個實際的爭端存在。憲法不制止國會授權任何人，不管是官吏或非官吏提起這類爭端的訴訟，即使這個訴訟的惟一目的是主公共利益也可以。得到這樣授權的人可以說是一個檢察總長。6動用私人力量對國家權力進展制約和補充，具體途徑有兩種：第一，允許普通公民對怠于履行職責的行政機關提起訴訟;第二，允許普通公民對污染環(huán)境者提起訴訟雖然英美法系沒有民事訴訟和行政訴法的區(qū)分，但顯然前者是環(huán)境行政公益訴訟，后者是環(huán)境民事公益訴訟。在有些大陸法系國家，維護公共利益被認為是政府的專職，因此

9、他們所謂的環(huán)境公益訴訟甚至主要就是指環(huán)境行政公益訴訟，如法國的越權之訴、日本的取消之訴;德國甚至確立了行政訴訟的公共利益代表人制度，檢察官可以作為公共利益的代表人，可代表聯(lián)邦或地方獨立提起或參加行政法院的行政訴訟。.提起環(huán)境公益訴訟的主體，包括檢察機關、普通公民和公益團體各國法律通常將環(huán)境公益訴訟的訴權賦予三種主體：檢察機關、普通公民和公益團體。首先，檢察機關可以提起環(huán)境公益訴訟。法國是世界上最早規(guī)定檢察機關提起民事訴訟的國家，檢察機關作為國家和社會利益的代表，有權以主當事人（即原告）的身份提起訴訟或以從當事人的身份參與訴訟。德國、日本、英國等大多數(shù)國家也規(guī)定檢察機關可以提起或參與涉及公共利益

10、的訴訟。但美國?國家環(huán)境政策法?第一次明文規(guī)定，檢察機關可以提起環(huán)境公益訴訟。其次，普通公民可以提起環(huán)境公益訴訟。美國1970年?清潔空氣法?賦予了普通公民提起環(huán)境公益訴訟的訴權，以作為政府保護環(huán)境的補充機制?！肮裨V訟權在美國被視為一項制止權（即制止非法排污權），或者是一項強制措施;公民那么被視為私人檢察官，與政府的職能相對應而存在，在實施環(huán)境法規(guī)中發(fā)揮著重要的作用。7但大陸法系國家一般不允許公民以保護公共利益為由提起民事訴訟。有法國學者認為，“個人利益終究是與總體利益相對立的，因此，原那么上任何個人如果在其中沒有任何個人利益，便不得唯一為了讓人遵守法律而行使訴權、提起訴訟。因為，這種訴權應

11、當屬于檢察機關。8但是，大陸法系國家環(huán)境行政公益訴訟制度比擬興旺，普通公民提起環(huán)境行政公益訴訟是受法律鼓勵的。最后，公益團體開場發(fā)揮日益重要的作用。在美國的社會構造中，NGOs俳政府組織）之作用非常獨特，它們不僅可以提起訴訟，“實際上也充當了立法者、看家狗與吹哨者、私人檢察官三個角色，全程參與了環(huán)境公共利益的保護。9從實施效果來看，美國國會在環(huán)境法執(zhí)行機制中雖然設置了公民訴訟制度，實際上自國會賦予此項權力以來公民個人倒沒有多少能力能通過公民訴訟條款獲取成功，倒是NGOs找到了一個嵌入治理構造之時機，特別是在保護大氣與水、本地物種以及公共用地方面。.法院在環(huán)境公益訴訟中的角色，由被動地適用法律轉(zhuǎn)

12、為積極地影響環(huán)境政策在傳統(tǒng)環(huán)境損害賠償訴訟中，法院的審判活動以解決私權糾紛、保護私權為主要目的，以認定事實、適用法律為根本手段，著重解決受害者因環(huán)境污染遭受的損害賠償?shù)臄?shù)額問題。但在法院對環(huán)境公益訴訟的審判中，與對傳統(tǒng)訴訟的審判有重大區(qū)別。首先，法院肩負著保護環(huán)境公共利益的重任?！半S著現(xiàn)代社會的復雜化，單單一個行為就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事件頻繁發(fā)生。其結果使得傳統(tǒng)的把一個訴訟案件僅放在兩個當事人之間進展考慮的框架越來越顯得不甚完備在當今福利國家里，應該保護因類似情況而受到影響的人和集團的利益，這一點已被廣泛認同。10其次，法院的任務不僅僅是適用法律，更為經(jīng)常的是要對環(huán)境公共政策

13、進展選擇，對利益沖突進展平衡，法院的判決在社會上的影響也更為深遠。日本學者谷口安平指出：“新型訴訟被區(qū)別于所謂糾紛解決模式的一般民事訴訟，而稱之為行為調(diào)查模式或公共訴訟、制度改革訴訟等，其特征簡單說來就是涉及到大量利害關系相對于以調(diào)整個人之間利害沖突為根本對者的公共政策問題發(fā)生爭議并要求法院對此作出法律判斷象的傳統(tǒng)民事訴訟來說，這種以處理牽涉多數(shù)人或集團間錯綜復雜的利害關系為特征的新型案件大大擴展了訴訟的功能，從而具有在社會上發(fā)生更廣泛和更直接影響的效應。11二、檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的合理性（一）確立檢察機關提起環(huán)境公益訴訟制度的法理根底.檢察機關宜于提起環(huán)境公益訴訟，是由檢察機關是公共利

14、益代表者的身份決定的從比擬法的角度看，雖然兩大法系在是否允許普通公民、公益團體提起公益訴訟方面尚存在分歧，但對于檢察機關有權提起和參與公益訴訟方面卻是一致的。在大陸法系國家，自從檢察制度產(chǎn)生時起就有類似的制度，如1806年法國?民事訴訟法典?就曾規(guī)定，檢察官可以通過起訴或其他方式介入“關于國之安寧之訴訟;關于官府之訴訟;關于屬于官之土地、邑并公舍之訴訟;關于因貧人不公贈予之訴訟等民事公益訴訟案件。法國1976年?民事訴訟法?第421-423條依舊規(guī)定，檢察機關得以“代表社會的名義，以“主當事人或者“從當事人的身份提起或參加各類民事公益訴訟。德國法律確立了行政訴訟公共利益代表人制度，檢察官可以作

15、為公共利益的代表人，代表聯(lián)邦或地方獨立提起或參加行政法院的行政訴訟;檢察官作為社會公共利益的代表人，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟。12在英國，但凡涉及公共權力和利益的訴訟，并要公布訓令或宣言加以保護的，必須由檢察長參加。英國檢察長在行政訴訟中既可能是原告人，也可能是被告人。檢察機關在行政訴訟中享有提起訴訟、參與訴訟、在法庭上發(fā)表評論、提出意見、向上級法院或主管法院提出控訴、上訴或復審請求的權力。美國?國家環(huán)境政策?、?清潔空氣法?等多項環(huán)境法律均授權檢察機關可以提起相應的環(huán)境侵權訴訟，或者參與訴訟以支持主管行政機關或者私人提出的請求。檢察機關之所以能越來越廣泛地參與公益訴訟

16、案件，是由其公共利益代表的身份決定的。傳統(tǒng)上，檢察機關主要參與刑事訴訟活動。但是隨著社會生活的日趨復雜化和權利觀念由“個人本位向“社會本位的轉(zhuǎn)變，檢察機關開場比擬廣泛地干預涉及公共利益的民事訴訟和行政訴訟，并逐漸擔當起民事行政訴訟中公共利益代表人的角色。誠如俄國法學家穆拉耶夫所言，“檢察機關這些公職人員的使命，按其職務來說，主要是使他們在司法方面成為法律的監(jiān)視者，公共利益和政府機關的代表。13我國憲法第12條也規(guī)定：“中華人民國人民檢察院是國家的法律監(jiān)視機關。這一條文規(guī)定了檢察機關的性質(zhì)，即是國家法律監(jiān)視機關，同時也暗含了它是國家和社會公共利益的代表。.檢察機關宜于提起環(huán)境公益訴訟，是由環(huán)境權

17、的公益性質(zhì)決定的所謂環(huán)境權，是公民享有在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權利。14環(huán)境權是伴隨著環(huán)境危機的出現(xiàn)而產(chǎn)生的一種新型權利，它的討論和研究始于上一世紀60年代初，隨后不斷迅速開展。1960年，原西德一位醫(yī)生向歐洲人權委員會提出控告，認為向傾倒放射性廢物的行為違反了?歐洲人權條約?中關于保障清潔衛(wèi)生的環(huán)境的規(guī)定，從而引發(fā)了是否要把環(huán)境權追加進歐洲人權清單的大討論。1970年，在日本東京舉行了有13個國家參加的“公害問題國際座談會，會后發(fā)表的?東京宣言?建議：“我們請求，把每個人享有其安康和福利等要素不受侵害的環(huán)境權利和當代人傳給后代的遺產(chǎn)應是一種富有自然美的自然資源的權利，作為

18、一種根本人權，在法律體系中確定下來。上述關于環(huán)境權的研究討論和立法實踐引起了國際社會的高度重視。1972年聯(lián)合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開了第一次人類環(huán)境會議，會議普遍承受了環(huán)境權的觀點，并在會議所發(fā)表的?人類環(huán)境宣言?中加以明確確認：“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的根本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴責任。我國法律上尚未出現(xiàn)“環(huán)境權這一概念。環(huán)境權中的“環(huán)境一詞，主要是指人類生活的自然環(huán)境。根據(jù)我國?環(huán)境保護法?規(guī)定，它是指影響人類生存和開展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。在對環(huán)境權法律屬性的認識上，主要有“人權說、“人格權說、“財產(chǎn)權說、“人類權說以及“財產(chǎn)權兼人格權說等學說。15且不說各種學說的優(yōu)劣，由于環(huán)境是一種公共資源，是不可分割的，具有消費的非排他性，從而造成環(huán)境所有權的虛化，不可能像物權制度那樣定紛止爭。但由于環(huán)境資源的唯一性，環(huán)境問題的嚴重性以及人類歷史的延續(xù)性，環(huán)境權不僅與當代人類休戚相關，甚至會影響到未來世