完善我國分稅制模式之思考

1、完善我國分稅制制模式之思考考 內(nèi)容容提要：分稅稅制作為劃分分各級政府財財政收入的一一種分級預算算體制，已在在世界上實行行市場經(jīng)濟的的國家得以普普遍應用。本本文在主要介介紹一些發(fā)達達市場經(jīng)濟國國家在長期的的市場經(jīng)濟運運行中積累的的分稅制模式式經(jīng)驗的基礎礎上，比較分分析了我國分分稅制的現(xiàn)狀狀和存在問題題，認為要在在較短的時間間內(nèi)完善分稅稅制改革，不不僅需要從我我國實際出發(fā)發(fā)，而且有必必要借鑒國外外的成功經(jīng)驗驗，把國外分分稅制的普遍遍經(jīng)驗與中國國具體實際結結合起來。一、分稅制制概述分稅制是根根據(jù)市場經(jīng)濟濟的原則和公公共財政的理理論確立的一一種分稅分級級財政管理制制度。它是國國際上市場經(jīng)經(jīng)濟國家通行行

2、的一種財政政分配體制，是是處理中央與與地方財政分分配關系的一一種較為規(guī)范范的方式，至至今已有上百百年的歷史。作作為實行市場場經(jīng)濟的國家家普遍實行的的一種制度，分分稅制將一個個國家的全部部稅種在上下下級政府之間間進行劃分，以以此來確定中中央財政和地地方財政的收收入范圍，其其實質(zhì)是根據(jù)據(jù)各級政府的的事權確定其其相應的財權權，通過稅種種劃分形成中中央和地方兩兩個收入體系系，為各級政政府行使相應應的事權提供供穩(wěn)定的收入入來源。分稅稅制是一種較較為規(guī)范、科科學的財政管管理體制，有有利于協(xié)調(diào)中中央與地方的的財政分配關關系，有利于于促進企業(yè)平平等競爭和統(tǒng)統(tǒng)一市場的發(fā)發(fā)育和完善，有有利于國家產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策的貫貫徹

3、和實施，還還有利于促進進地方合理發(fā)發(fā)展經(jīng)濟，有有效地利用各各種資源，提提高經(jīng)濟效益益，最終增加加財政收入。通過對稅種種和稅收管理理權限的劃分分，分稅制成成為確立政府府間財力分配配關系的一種種制度。以分分稅制為基礎礎建立起來的的分級財政，是是國家財政管管理體制的一一種形式。在在以稅收為主主要財政收入入形式的國家家，中央政府府和地方政府府財政收入的的分配，集中中體現(xiàn)為稅收收收入的分配配。但并非所所有對稅收收收入的分配形形式都可稱之之為分稅制如果中央央把全國的收收入集中起來來，然后按某某一標準和比比例分給地方方；或者中央央和地方根據(jù)據(jù)某種體制實實行收入大包包干，中央和和地方稅收收收入捆在一起起分成，

4、再實實行上繳或補補助，都不是是分稅制。分稅制所要要解決的基本本問題或者說說分稅制的核核心內(nèi)容，是是按照稅種劃劃分中央和地地方各級政府府的收入，各各級政府進而而按照各自的的收入安排支支出，組織本本級政府的預預算。將全部部稅種在中央央和地方之間間進行合理的的劃分，明確確歸屬結果，可可形成3種形形態(tài)：中央稅稅、地方稅和和中央地方共共享稅。凡稅稅源廣，一般般而言稅基穩(wěn)穩(wěn)定而又占主主體地位，對對宏觀經(jīng)濟影影響大且有利利于宏觀調(diào)控控的稅種，應應劃為中央稅稅；凡稅源分分散，稅源形形成明顯帶有有地方區(qū)域特特征，對宏觀觀經(jīng)濟影響不不太直接的稅稅種，應劃為為地方稅；稅稅源大、流動動性也大的稅稅種，可劃為為中央與地

5、方方共享稅。相相應地，在分分稅制下，征征稅一般有33種形式：（11）集中征收收制，即將全全國稅收（除除絕對地方性性稅收外）的的一切重要稅稅源，都集中中于中央征收收。（2）委委托征收制，即即地方稅委托托中央政府代代征或者中央央稅委托地方方政府代征的的制度。（33）獨立征收收制，即各級級政府各自設設立征收機構構，各級征收收機構僅征收收屬于本級政政府的稅收。在分稅制條條件下，還有有必要進行稅稅收協(xié)調(diào)。這這里的稅收協(xié)協(xié)調(diào)不是指政政府與納稅主主體之間的稅稅收協(xié)調(diào)，而而是各級政府府之間的稅收收協(xié)調(diào)，通常常表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移移支付制度。實實行分稅制的的國家，一般般中央直接組組織的財政收收入要占600%左右，中中央支

6、出占440%左右。然然后中央通過過轉(zhuǎn)移支付的的辦法將200%左右的收收入撥給地方方政府，既可可作為不指定定用途的一般般補助，也可可用于指定項項目和特定目目的。建立中中央補助制度度的目的有33個：（1）地地方性公共物物品有很強的的正外部性，有有了中央的補補助，就可以以鼓勵地方政政府從事收益益外溢的活動動。（2）有有利于解決地地區(qū)之間的橫橫向公平。（33）有利于保保證地方稅的的低增長。實施轉(zhuǎn)移支支付通常有33種類型：一一是彌補地方方公共物品收收益外溢性的的補償性轉(zhuǎn)移移支付；二是是綜合轉(zhuǎn)移支支付；三是專專項轉(zhuǎn)移支付付。一般來說說，在通常情情況下3種類類型可同時被被采用，但各各國的實際做做法有很大的的

7、不同。許多多國家的分稅稅制經(jīng)過了一一二百年的歷歷史，已發(fā)展展成為一種比比較完善、比比較成熟的制制度，例如美美國、日本、法法國、澳大利利亞等國都比比較成功地實實行了分稅制制。他們實行行的分稅制各各具特色，具具有重要的借借鑒意義。二、分稅制制的國際模式式國際上通行行的分稅制按按集權、分權權的程度區(qū)分分，大體可分分為3種類型型：第一類是是管理權限分分散的聯(lián)邦制制國家的分稅稅制，以美國國最為典型，原原聯(lián)邦德國、意意大利、瑞典典、丹麥和挪挪威等國家實實行的分稅制制也屬于此類類。第二類是是管理權限集集中的單一制制國家的分稅稅制，法國是是其代表，英英國、匈牙利利等國家實行行的分稅制也也屬于此類。第第三類是介

8、于于上述兩者之之間的日本式式分稅制。下下面就對美國國、法國和日日本的情況作作簡要介紹。（一）美國國的分稅制及及其特點自建立“三三權分立”的聯(lián)邦制國國家以來，美美國一直實行行徹底的分稅稅制。在聯(lián)邦邦預算中，稅稅收是財政收收入的主要來來源，90%以上的聯(lián)邦邦財政收入來來自聯(lián)邦稅收收收入。為保保證各級政府府有一定的財財力，能夠提提供其事權范范圍內(nèi)的服務務，每級政府府都有一個主主體稅種作為為它的主要財財源。因此，美美國的分稅制制是聯(lián)邦、州州和地方政府府都有與其事事權相對應的的主體稅種的的三級稅收體體系。具體說說來，包括：（1）聯(lián)邦邦政府的稅收收體系。聯(lián)邦邦政府的稅收收體系是以個個人所得稅、公公司所得稅

9、和和工薪稅（社社會保險稅）三三大直接稅為為核心，輔之之以貨物稅、遺遺產(chǎn)稅、贈與與稅和關稅構構成。（2）州州政府的稅收收體系。州政政府的稅收體體系是以營業(yè)業(yè)稅為主體，輔輔之以個人所所得稅、公司司所得稅、貨貨物稅和各種種使用稅構成成。（3）地地方政府的稅稅收體系。地地方政府的稅稅收體系是以以財產(chǎn)稅為主主體，輔之以以個人所得稅稅、營業(yè)稅和和其他稅收構構成。三級政府之之間還存在著著復雜的稅源源共享關系。這這種稅源共享享關系主要包包括：（1）稅稅收補征。聯(lián)聯(lián)邦和州或地地方政府對統(tǒng)統(tǒng)一稅源分別別按不同稅率率各自征收，主主要有兩種方方式：一是下下級政府采用用上級政府的的稅基，以自自己的稅率親親自征管；二二是

10、稅收寄征征，即上級政政府替下級政政府征收，然然后撥給下級級政府。（22）稅收扣除除。是在計算算納稅人的應應稅所得時，允允許從總收入入中扣除已向向州和地方政政府繳納的所所得稅額。（33）稅收抵免免。是納稅人人對州和地方方政府的納稅稅額可以抵消消向聯(lián)邦政府府繳納的稅款款?？傻置獾牡亩惙N有遺產(chǎn)產(chǎn)稅和失業(yè)保保險稅等。（44）稅收分享享。是上級政政府將所征收收的某種稅款款的一定比例例分給下級政政府，此辦法法通常用來處處理州和地方方政府之間的的關系。（55）稅收免征征。是對購買買州和地方政政府債券所得得的利息收入入，免征個人人所得稅，以以有利于州和和地方政府籌籌措資金。美國分稅制制的主要特點點是：（1）與

11、與國際上普遍遍按稅種來劃劃分收入不同同，美國采取取稅源分享的的形式來劃分分稅收收入，這這是一種分權權式的分稅制制度。聯(lián)邦、州州和地方政府府都可以征收收個人所得稅稅、公司所得得稅、營業(yè)稅稅以及其他稅稅。美國分稅稅制的這一特特點，從根本本來說是由美美國的政治體體制決定的。政政治上分權必必然導致各級級政府在財政政管理權限上上相對分散。（22）主要稅種種在三級政府府之間合理配配置。所得稅稅（包括個人人所得稅和公公司所得稅）、營營業(yè)稅和財產(chǎn)產(chǎn)稅是美國的的三大主體稅稅種，而這三三大稅種又分分別歸屬于聯(lián)聯(lián)邦、州和地地方政府，使使三級政府各各自擁有穩(wěn)定定可靠的收入入來源，為履履行各自的職職責奠定了堅堅實的經(jīng)濟

12、基基礎。（3）稅稅收收入在三三級政府之間間的分配呈倒倒梯形分布。政政府的級別越越高，擁有的的稅收就越多多。從西方各各國的實際情情況來看，中中央掌握一定定的財政收入入就可以行使使主動權。這這樣，聯(lián)邦政政府在很大程程度上就可以以憑借充裕的的財力，對州州和地方政府府的發(fā)展進行行有效的干預預。（4）三三級政府之間間收入與職責責劃分清楚，各各司其職。各各級政府的支支出主要依靠靠自己的收入入。美國憲法法對各級政府府的財權作了了一些具體的的限制，即任任何一級政府府都不能妨礙礙其他政府的的合法活動。因因此，聯(lián)邦政政府在州和地地方內(nèi)的財產(chǎn)產(chǎn)，州和地方方政府不能對對其課征財產(chǎn)產(chǎn)稅。州和地地方政府也不不能對聯(lián)邦政政

13、府發(fā)行公債債的利息所得得征稅；對賣賣給聯(lián)邦政府府的產(chǎn)品所獲獲得的銷售收收入，州和地地方政府也不不得征收營業(yè)業(yè)稅?？梢姡烂绹姆侄愔浦剖且环N嚴格格的劃分稅種種、依率計征征的稅收制度度。（5）依依法治稅，嚴嚴格理財。這這是美國分稅稅制的又一個個重要特點。在在美國，三級級政府都有獨獨立的稅收立立法權和稅收收征管權，不不管是哪級政政府的收支，都都有相應的法法律或法院的的判決為依據(jù)據(jù)。只要相應應的法律條文文沒有修改或或法院的判決決沒有被推翻翻，即使情況況發(fā)生了變化化，收支項目目變得不合理理了，也必須須嚴格執(zhí)行。（二）法國國的分稅制及及其主要特征征法國是西歐歐主要資本主主義國家當中中具有較強計計劃色彩的

14、市市場經(jīng)濟國家家，政府十分分重視財政的的宏觀調(diào)控職職能，注意發(fā)發(fā)揮稅收、預預算和補助的的作用。因此此其稅收管理理具有高度集集中的特征。其其基本特征是是稅收管理權權限主要集中中在中央一級級，在稅收收收入劃分上也也是中央占大大頭。法國的稅收收分為中央、省省、市鎮(zhèn)三級級管理，分稅稅制采取完全全劃分稅種的的辦法。一些些大宗的、稅稅源穩(wěn)定的稅稅種都劃歸中中央管理，不不與地方分成成。中央稅主主要包括個人人所得稅、公公司所得稅、增增值稅、消費費稅、登記稅稅、印花稅、工工資稅和關稅稅等，占稅收收總收入的883%.其中中增值稅的比比重最大，所所得稅次之。地地方稅分為直直接稅和間接接稅兩種，主主要包括行業(yè)業(yè)稅、居

15、住稅稅、建筑土地地稅、非建筑筑土地稅、財財產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅、娛娛樂稅等，僅僅占稅收總收收入的17%.其中，行行業(yè)稅、居住住稅和建筑土土地稅所占比比重較大。法法國的地方稅稅主要由市鎮(zhèn)鎮(zhèn)征收，其次次由省征收。在稅收管理理權限方面，稅稅收的立法權權包括開征權權、征稅范圍圍以及如何分分配稅收收入入等，均由中中央統(tǒng)一規(guī)定定。具體的稅稅收條例、法法令由財政部部制定，地方方政府只能按按國家的稅收收政策及法令令執(zhí)行。但地地方政府也有有一定的機動動權力，如可可以制定地方方稅收的稅率率，有權對納納稅人采取某某些減免稅措措施，有權開開征一些捐費費等。在稅收收征收管理上上，法國分為為中央、地方方兩套系統(tǒng)，分分別征收各自自的稅

16、收收入入。法國的分稅稅制是屬于中中央集權型的的稅收制度，其其主要特征是是：（1）中中央稅收收入入占稅收收入入的比重很大大，而且稅收收管理權限也也主要集中于于中央一級。法法國的主要稅稅種包括增值值稅、個人所所得稅、公司司所得稅、消消費稅和關稅稅等，全部集集中為中央收收入，地方不不得參與分成成，中央稅收收收入占稅收收總收入的比比重為75%左右。在稅稅收管理上，中中央政府掌握握著重要稅種種的立法權、稅稅法解釋權、開開征停征權和和減免權等。（22）地方政府府的稅收管理理權較小。220世紀600年代以前，地地方稅有400多個稅種，地地方管理權限限也較大，可可以自行調(diào)整整稅率和稅目目。通過200世紀60年

17、年代末期和220世紀700年代初期的的改革，目前前地方稅主要要包括收入彈彈性較小的行行業(yè)稅、居住住稅和建筑土土地稅等，地地方政府的稅稅收管理權限限較小。19982年實行行非集中化以以后，地方的的管理權限又又略有擴大。（33）建立了相相應的轉(zhuǎn)移支支付制度，重重視收入再分分配的作用，同同時也有利于于照顧經(jīng)濟落落后地區(qū)的發(fā)發(fā)展。法國地地方財政收入入中相當大一一部分是中央央財政的專項項補助，這體體現(xiàn)了中央政政府的宏觀調(diào)調(diào)控能力。（三）日本本的分稅制及及其特色日本是實行行地方自治制制度的單一制制國家。行政政機構分為中中央、都道府府縣和市町村村三級，其中中47個都道道府縣和32253個市町町村在法律上上是

18、平行的行行政機構，統(tǒng)統(tǒng)稱為“地方公共團團體”。與此相適適應，日本的的稅收也分為為中央、都道道府縣和市町町村三級管理理。稅法由國國會統(tǒng)一制定定，內(nèi)閣為實實施稅法制定定政令，都道道府縣和市町町村各級政府府根據(jù)政令制制定條例。各各級稅務機構構為了貫徹執(zhí)執(zhí)行稅法和政政令，需要制制定各種各樣樣的內(nèi)部文件件。當?shù)胤秸霈F(xiàn)收不不抵支的情況況時，可以開開征法定外普普遍稅，但該該稅的開征和和調(diào)整必須經(jīng)經(jīng)過地方議會會討論通過，并并經(jīng)自治大臣臣批準。在稅稅收征收管理理上，日本分分為中央和地地方兩套系統(tǒng)統(tǒng)，三級政府府均有自己的的征管機構，各各自負責征收收自己的稅收收。日本的分稅稅制按稅種劃劃分為國稅和和地方稅。國

19、國稅即中央稅稅，主要包括括個人所得稅稅、法人所得得稅、繼承稅稅、贈與稅、酒酒稅、印花稅稅等25種。地地方稅又分為為道府縣稅和和市町村稅兩兩個部分。道道府縣稅包括括道府縣居民民稅、事業(yè)稅稅、汽車稅、餐餐館飲食消費費稅等15種種；市町村稅稅包括市町村村居民稅、固固定資產(chǎn)稅、卷卷煙消費稅、電電稅、煤氣稅稅等17種。在日本，凡凡是征收范圍圍廣、影響到到全國利益的的稅種，都劃劃為中央稅。但但是，在稅收收的使用上，為為了支持地方方經(jīng)濟文化事事業(yè)，中央政政府又以地方方繳付稅和地地方讓與稅以以及國庫支出出金等形式，進進行轉(zhuǎn)移支付付。這樣，一一方面中央政政府可以掌握握對地方資金金的支配權，使使中央的政策策意圖能

20、貫徹徹執(zhí)行；另一一方面，也有有利于充分發(fā)發(fā)揮地方政府府調(diào)節(jié)和干預預經(jīng)濟的自主主性和積極性性。地方繳付稅稅是中央政府府為了平衡各各地區(qū)的經(jīng)濟濟發(fā)展，把國國稅中的所得得稅、法人稅稅和酒稅按一一定的比例下下?lián)芙o地方的的一種稅。地地方繳付稅是是地方政府重重要的收入來來源，貧困地地區(qū)得到的地地方繳付稅比比例更高。地地方繳付稅不不確定專門用用途，不附加加其他條件，地地方政府可以以自由使用，如如同地方政府府稅收一樣，使使地方政府能能有一個比較較穩(wěn)定的收入入。同時，它它又是中央政政府的一種地地區(qū)平衡手段段，用以平衡衡地區(qū)之間的的收入差別。地方讓與稅稅是中央政府府把作為國稅稅征收的特定定稅種的收入入按照一定的的

21、標準轉(zhuǎn)讓給給地方政府的的一種稅。國庫支出金金是根據(jù)一定定的目的和條條件由國庫撥撥付給地方政政府用于特定定支出的一種種財政資金。從從地方財政的的角度來看，可可以根據(jù)支出出的目的和性性質(zhì)把它劃分分為國庫負擔擔金、國庫委委托金和國庫庫補助金三大大類。在地方方政府承辦的的事務中，有有些關系到國國家的整體利利益，需要國國家統(tǒng)一標準準，由國家負負擔其全部或或部分經(jīng)費，國國家為此支付付的國庫支出出金就稱為國國庫負擔金，如如義務教育費費、生活保護護費等。有些些事務本應由由國家承辦但但發(fā)生在地方方，委托給地地方辦理，國國家為彌補地地方政府支出出中這部分經(jīng)經(jīng)費開支而撥撥付給地方的的國庫支出金金就是國庫委委托金，如

22、國國會議員當選選費、自衛(wèi)隊隊駐扎費等。在在地方興辦的的事務中有些些是國家鼓勵勵地方自辦的的事務，如地地方的某項基基礎設施建設設，中央認為為有利于整體體經(jīng)濟發(fā)展，因因此給以補貼貼。這種國家家出于行政上上的需要，根根據(jù)自身判斷斷而撥付給地地方的國庫支支出金，就是是國庫補助金金。歸納起來，日日本的分稅制制在稅種分布布、稅源劃分分和稅收調(diào)整整等方面有以以下幾個基本本特點：（11）國稅在全全國稅收總額額中處于主導導地位，財權權偏重于中央央。征收范圍圍廣的稅種大大部分劃歸中中央，中央財財政集中了相相當部分的稅稅源，這就為為中央政府加加強對整個國國民經(jīng)濟和社社會再生產(chǎn)的的干預提供了了財力保證。與與其他資本主

23、主義國家相比比，日本地方方稅收在全國國稅收總收入入中所占的比比重較低。盡盡管地方政府府的稅收管理理權限較小，大大多數(shù)稅種必必須由中央立立法，然而地地方政府在支支出管理上的的權限則較大大，很多事務務都由地方政政府來承辦。（22）在稅制結結構上采取雙雙主體結構，即即每一級政府府都以兩種稅稅為主體稅種種。中央的主主體稅種是個個人所得稅和和法人所得稅稅，道府縣的的主體稅種是是道府縣居民民稅和事業(yè)稅稅，市町村的的主體稅種是是市町村居民民稅和固定資資產(chǎn)稅。（33）有一套健健全、細致、獨獨特的稅收調(diào)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付付制度。日本本地方政府承承擔的事務較較多，其支出出占全國總支支出的2/33，稅收收入入?yún)s只占全國國

24、稅收總收入入的1/3左左右，這就決決定了地方政政府為了滿足足其支出的需需要，必須依依靠中央政府府的巨額撥款款。（四）國外外成功經(jīng)驗小小結從以上分析析并歸納美、法法、日各國實實行3種類型型分稅制的情情況可以看出出，分稅制作作為處理縱向向財政分配關關系的一項通通行性制度，其其功能是十分分有效的，也也是很成功的的。其成功之之處主要表現(xiàn)現(xiàn)在以下幾個個方面：第一，無論論在稅收收入入的劃分上還還是在稅收管管理上，都保保證了中央政政府的主導地地位。在這方方面，借鑒國國外的經(jīng)驗是是十分必要的的。我國從11980年實實行“分灶吃飯”財政體制以以來，中央政政府直接組織織的收入只占占全部財政收收入的1/33強，而且

25、近近一段時間以以來還呈下降降趨勢。在中中央財政支出出中，有相當當大的部分需需要靠地方財財政上繳稅來來維持，這就就形成了上繳繳稅比例大的的地區(qū)想方設設法藏富于企企業(yè)，致使財財政收入連年年“滑坡”，從而削弱弱了中央政府府對國民經(jīng)濟濟的宏觀調(diào)控控能力。因此此，在分稅制制的改革中，應應該適當提高高中央財政收收入所占的比比重，加強中中央政府的宏宏觀調(diào)控能力力，使中央政政府掌握的財財力與國家宏宏觀調(diào)控的需需要相一致。第二，在保保證中央政府府集中財權、財財力的前提下下，也充分考考慮到地方稅稅制在整個稅稅制中的重要要地位。通過過對3種類型型國家的分稅稅制進行比較較，我們已經(jīng)經(jīng)看到，隨著著各國政治經(jīng)經(jīng)濟和社會的

26、的發(fā)展，無論論是集權型的的分稅制，還還是分權型的的分稅制，都都十分重視地地方政府的財財政需要。所所以，分稅制制在大部分國國家都在朝著著集中與分散散相結合的方方向發(fā)展。這這也是通過多多年的實踐之之后，各國都都體會到過分分集中與分散散各有利弊，只只有將兩者結結合起來，相相互補充，才才能使分稅制制更好地發(fā)揮揮作用，使中中央和地方的的財政關系處處理得更好。我我國經(jīng)過100余年的財政政體制改革，既既取得了不少少成功的經(jīng)驗驗，也有值得得吸取的教訓訓。認真研究究各國的分稅稅制，根據(jù)我我國的具體國國情和民情，選選擇集中與分分散相結合的的分稅制，將將會對我國的的財政體制改改革起到很重重要的推動作作用。第三，在稅

27、稅收管理權限限上，都注意意將各級政府府的責、權、利利有機地結合合起來，因而而能充分發(fā)揮揮各級政府的的積極性和主主動性。從日日、美、法三三國分稅制的的實踐來看，各各種稅的征收收權限、管理理權限、稅率率的調(diào)整權限限歸哪級政府府，都是由法法律明確規(guī)定定的。所以，各各級財政的關關系一直比較較穩(wěn)定，中央央財政和地方方財政之間討討價還價、互互相扯皮的現(xiàn)現(xiàn)象很少發(fā)生生。這個問題題正是我國長長期以來沒能能很好解決的的，很值得我我們學習和借借鑒。第四，都采采用了相應的的稅收調(diào)整制制度，重視國國民收入的再再分配作用。如如美國的稅收收調(diào)整額為225%左右，法法國為35%左右，日本本一般為400%.西方各各國實行分稅

28、稅制，稅收的的分配不是使使地方擁有足足以自我平衡衡的財政收入入，而僅僅是是使地方的收收入能滿足地地方政府最低低水平活動的的需要。而作作為政策變量量的地方收支支差額則由中中央政府補助助或用其他形形式給以補足足。各級地方方政府要實現(xiàn)現(xiàn)自身的財政政收支平衡，必必須不同程度度地依靠中央央政府的補助助。中央通過過對地方的各各種補助，實實現(xiàn)資源的最最佳配置?？傊侄惗愔谱鳛閲H際上通行的一一種財政管理理體制，完全全可以為我國國所采用。中中國共產(chǎn)黨十十四屆三中全全會決議明確確規(guī)定，實行行分稅制，取取代財政包干干體制，是財財政體制改革革的重點。當當然，我國的的分稅制不可可能完全照搬搬外國的模式式，必須根據(jù)據(jù)

29、分稅制的基基本理論，結結合我國的實實際情況，開開創(chuàng)出一條具具有中國特色色的分稅制之之路。三、我國分分稅制的現(xiàn)狀狀、存在的問問題及政策建建議（一）我國國現(xiàn)行分稅制制與國外分稅稅制的區(qū)別1994年年起實施的分分稅制財政管管理體制改革革的總體框架架是，以原包包干制為基礎礎，按照“存量不動，增增量調(diào)整，逐逐步提高中央央的宏觀調(diào)控控能力，建立立合理的財政政分配機制”的原則設計計，采取了“三分一返一一轉(zhuǎn)移”的形式，即即劃分收入、劃劃分支出、分分設稅務機構構、實行稅收收返還和轉(zhuǎn)移移支付制度。首首先，按稅種種劃分收入，將將體現(xiàn)國家權權益、具有宏宏觀調(diào)控功能能的稅種劃為為中央稅；將將與經(jīng)濟發(fā)展展直接相關的的主要

30、稅種劃劃為中央與地地方共享稅；將適合地方方征管的稅種種劃為地方稅稅。初步形成成了收入大頭頭歸中央的分分配格局。其其次，依據(jù)現(xiàn)現(xiàn)行事權劃分分中央與地方方的支出范圍圍。中央財政政主要承擔國國家安全、外外交和中央國國家機關運轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)調(diào)整國民經(jīng)濟濟結構、協(xié)調(diào)調(diào)地區(qū)發(fā)展，實實施宏觀調(diào)控控及中央直接接管理的事業(yè)業(yè)發(fā)展等所需需支出；地方方財政主要承承擔本地區(qū)政政權機關運轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，經(jīng)濟與事事業(yè)發(fā)展所需需支出。再次次，分設國、地地稅兩套稅務務機構，實行行分別征稅。中中央稅和共享享稅由國稅機機關征收，地地方稅由地稅稅機關征收。從從而有助于嚴嚴格稅收優(yōu)惠惠，減少收入入流失。第四四，稅收返還還以19933年為基數(shù)

31、，將將原屬地方支支柱財源的增增值稅和消費費稅（以下簡簡稱“兩稅”）按實施分分稅制后地方方凈上劃中央央的數(shù)額（即即增值稅755%加消費稅稅減中央下劃劃收入），全全額返還地方方，保證地方方既得利益，并并以此作為稅稅收返還基數(shù)數(shù)。為調(diào)動地地方協(xié)助組織織中央收入的的積極性，按按各地區(qū)當年年上劃中央“兩稅”的平均增長長率的10.3的系系數(shù)，給予增增量返還。第第五，實行“過渡期轉(zhuǎn)移移支付辦法”。在分稅制制運行兩年后后，中央財政政推行了“過渡期轉(zhuǎn)移移支付辦法”，即中央財財政從收入增增量中拿出部部分資金，選選擇對地方財財政收支影響響較為直接的的客觀性與政政策性因素，并并適當考慮各各地的收入努努力程度，確確定轉(zhuǎn)

32、移支付付補助額，重重點用于解決決地方財政運運行中的主要要矛盾與突出出問題，并適適度向民族地地區(qū)傾斜。與其他市場場經(jīng)濟國家相相比，我國分分稅制的主要要特點是：（11）按國外通通行的分稅制制辦法，中央央財政與地方方財政對共享享稅是按不同同稅率分享的的，而我國的的共享收入是是按隸屬關系系或比例分享享的。例如資資源稅，從陸陸地資源征收收的歸地方，海海洋石油資源源稅歸中央；而增值稅則則是按比例分分享的，755%歸中央財財政，25%歸地方財政政。（2）充充分考慮地方方既得利益。分分稅制改革以以1993年年為基期年，根根據(jù)地方財政政實際收入數(shù)數(shù)和分稅后收收入變化情況況，核定中央央對地方的稅稅收返還基數(shù)數(shù)，不

33、影響地地方的既得利利益；在支出出劃分上，仍仍按原定事權權范圍，未作作調(diào)整，保證證了各地區(qū)原原有支出規(guī)模模。另外，由由于中央財力力限制，我國國分稅制未采采用國外通行行的“支出因素法法”。（3）實實行分稅制沒沒有影響地方方財力，加快快了地方經(jīng)濟濟發(fā)展的速度度。我國的分分稅制是“溫和式”的，既考慮慮到中央要適適當集中一部部分財力，解解決中央財政政困難，又不不影響地方組組織財政收入入的積極性。實實行分稅制后后，消費稅和和增值稅的775%劃歸中中央，但在基基期年中央將將這部分收入入全部返還給給地方，而且且以后每年再再按一定比例例遞增，因此此，中央實際際上集中的只只是消費稅和和增值稅每年年增量中的一一部分

34、，只占占地方全部收收入的3%5%，比重重很小。中央央財政收入的的比重要達到到60%的目目標，大約要要經(jīng)過566年的時間。中中央收入比重重逐步增加的的做法是國際際上沒有的。地地方財政收入入由3個部分分組成，都是是增長的。劃劃歸地方的固固定收入與地地方經(jīng)濟緊密密聯(lián)系，每年年都有較大增增長；共享收收入增值稅225%劃給地地方，也是每每年穩(wěn)定增長長的；中央對對地方的稅收收返還也按110.3的系系數(shù)遞增，每每年都有增長長。因此，我我國實行的分分稅制不僅對對地方財力沒沒有影響，而而且對地方經(jīng)經(jīng)濟發(fā)展有促促進作用。這這是我國分稅稅制與國外分分稅制最大的的區(qū)別。（二）現(xiàn)行行分稅制存在在的問題1994年年的稅制

35、改革革，是我國稅稅制建設史上上的一個重要要里程碑。作作為財稅體制制改革重要組組成部分的分分稅制改革也也取得明顯成成效。但是新新的運行機制制才初步建立立起來，受政政治、經(jīng)濟、歷歷史諸多因素素的影響較大大，因此，與與國外發(fā)達市市場經(jīng)濟國家家的分稅制相相比，已經(jīng)出出現(xiàn)一些問題題。1.分稅不不徹底?，F(xiàn)行行分稅制不是是真正意義上上的分稅制，舊舊體制的痕跡跡非常明顯。如如分配格局不不變，對地方方既得利益部部分搞基數(shù)返返還，增值稅稅按比例分成成。從表面看看按稅種劃分分收入，實質(zhì)質(zhì)上并沒有真真正實現(xiàn)“分稅”。2.稅種劃劃分未充分考考慮稅收職能能作用的發(fā)揮揮?，F(xiàn)行分稅稅制主要考慮慮的是稅收收收入在各級財財政之間

36、的歸歸屬與分配，旨旨在通過稅收收劃分解決財財政預算分配配問題，而對對稅收調(diào)節(jié)經(jīng)經(jīng)濟的作用考考慮不夠。最最為明顯的是是將固定資產(chǎn)產(chǎn)投資方向調(diào)調(diào)節(jié)稅劃為地地方稅，這個個稅種關系到到引導投資方方向與產(chǎn)業(yè)結結構調(diào)整，是是應由中央掌掌握的宏觀調(diào)調(diào)控手段，劃劃為地方稅將將產(chǎn)生許多問問題：（1）會會損害中央宏宏觀調(diào)控的有有效程度，為為中央統(tǒng)一稅稅率的執(zhí)行增增加阻力；（22）強化地方方利益，使企企業(yè)與政府的的血緣關系更更加明朗，不不利于轉(zhuǎn)變政政府職能，建建立現(xiàn)代企業(yè)業(yè)制度；（33）加劇了各各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)發(fā)展的不平衡衡，致使富的的地方愈富，窮窮的地方愈窮窮。3.實行兩兩級分稅制，難難以適應復雜雜情況，難以以處理好

37、中央央與地方的關關系。兩級分分稅制使省、市市、縣三級政政府形成一個個利益整體，中中央政府很容容易被架空。從從兩套稅務機機構分設后人人員配備來看看，省地稅局局主管領導多多數(shù)由省級財財政廳主管領領導人兼任，在在政策的執(zhí)行行、征管范圍圍的劃分及地地方各有關部部門的工作配配合上，地稅稅局明顯優(yōu)于于國稅局，也也是造成目前前國稅稅收任任務難以完成成的一個因素素。4.轉(zhuǎn)移支支付制度不健健全。從國外外成功的分稅稅制經(jīng)驗看，轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付制度度是一種通用用做法，許多多國家都建有有一套科學、合合理、完整、嚴嚴密的轉(zhuǎn)移支支付制度。轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付制度度能起到既調(diào)調(diào)節(jié)中央與地地方之間的分分配關系，又又調(diào)節(jié)各地區(qū)區(qū)間的分配關關系

38、的作用，對對加強中央宏宏觀調(diào)控，促促進地區(qū)平衡衡發(fā)展，起著著極其重要的的作用。而我我國現(xiàn)行分稅稅制采取的基基數(shù)返還、保保護地方既得得利益的一系系列做法，沒沒有擺脫舊體體制的束縛，沒沒有擺脫過去去的財政補貼貼辦法。（三）完善善我國現(xiàn)行分分稅制模式的的思考分稅制作為為處理中央與與地方財政關關系的一種有有效方法，在在西方市場經(jīng)經(jīng)濟國家已實實行多年。隨隨著我國市場場經(jīng)濟體制的的建立與發(fā)展展及與國際慣慣例的逐漸接接軌，采用漸漸進式的由非非完全分稅制制逐步向完全全分稅制過渡渡的模式，是是因地、因時時制宜的，實實施以來也取取得了一定成成效，但因?qū)崒嵤r間較短短，經(jīng)驗不足足，實踐中已已暴露出一些些問題。為了了

39、加強宏觀調(diào)調(diào)控，正確處處理中央與地地方的財政分分配關系，充充分調(diào)動中央央和地方兩個個積極性，完完全有必要在在借鑒國外經(jīng)經(jīng)驗基礎上對對我國現(xiàn)行分分稅制模式進進行改進與完完善。1.確立科科學的分稅制制模式。我國國現(xiàn)行的非完完全分稅制模模式是過渡階階段的產(chǎn)物，就就長遠目標而而言，完全分分稅制才是我我國財稅改革革的科學與理理想的模式，即即中央與地方方都擁有各自自的主體稅種種，且按稅種種劃分各自的的固定收入，地地方也有一定定的稅收管理理權，中央與與地方都有完完善的稅收征征管體系，政政府間的轉(zhuǎn)移移支付制度也也較為規(guī)范。而而要做到實施施這一科學模模式，不僅需需要一個時間間過程，也難難以一步到位位。故可在現(xiàn)現(xiàn)

40、行的非完全全分稅制模式式基礎上分兩兩步進行：先先實施非完全全分稅的分率率制，即除按按稅種劃分中中央與地方各各自的固定收收入外，仍保保留有部分共共享稅，但可可改原來的分分成制為分率率制，中央與與地方同源課課稅，各自分分率計征。分分率制實施一一段時間后，待待時機成熟，即即可過渡到分分權程度較高高的完全分稅稅的分級財稅稅管理體制。2.正確界界定與劃分中中央與地方的的事權。事權權的正確界定定是實施科學學分稅制模式式的條件，也也是確定中央央與地方財政政支出與收入入的依據(jù)。凡凡是涉及宏觀觀經(jīng)濟、有較較大影響的事事權應集中于于中央政府；反之，則由由省級和市、縣縣級政府執(zhí)行行。中央負責責國防、外交交、中央機關

41、關事務、全國國性文化、衛(wèi)衛(wèi)生科技事業(yè)業(yè)、環(huán)境保護護和國家級基基本建設及重重大災害救濟濟等事務；而而省、市和縣縣負責社區(qū)治治安、社會福福利、交通通通訊等基礎設設施。與此同同時，還應盡盡力改進中央央與地方在事事權上的交叉叉重疊，該由由中央負責的的事（職責）全全部收歸中央央，該由地方方負責的事（職職責）全部下下放地方，做做到各行其是是，各負其責責。根據(jù)事權權與財權相統(tǒng)統(tǒng)一的原則，在在事權界定的的基礎上可相相應劃分財權權。即按照各各級政府的事事權，可劃分分出各級政府府的財政支出出，再根據(jù)各各級政府的財財政支出，確確定和劃分出出各級政府的的財政收入，而而財政收入則則又主要按稅稅種性質(zhì)進行行劃分?？傊?/p>

42、在原則上上做到中央應應辦的事由中中央財政負擔擔，地方應辦辦的事由地方方財政負擔，各各級政府都應應有相應的財財權和財力作作保證。3.合理配配置稅種。正正確劃分中央央與地方的財財權，關鍵在在于稅種的劃劃分，即如何何合理地配置置中央與地方方的稅種，使使其都擁有主主體稅種和較較為充足的稅稅源。其配置置的原則為：將維護國家家權益、涉及及全國范圍、實實施宏觀調(diào)控控所必須的稅稅種劃歸中央央；將只涉及及地方范圍、適適合地方征管管的稅種劃歸歸地方，并進進一步加強地地方稅種的建建設。為保證證地方政府的的財力，共享享稅中的增值值稅的地方分分享比例可從從25%適當當提高至300%.另外，還還可適當開征征新的地方稅稅種

43、，如遺產(chǎn)產(chǎn)稅和贈與稅稅、社會保障障稅等。4.建立規(guī)規(guī)范的財政轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付制度度。財政轉(zhuǎn)移移支付體現(xiàn)了了上級政府對對下級政府的的財政返還與與補助，即各各級政府之間間的財力轉(zhuǎn)移移，包括體制制補助、稅收收返還和專項項撥款等。而而要使其規(guī)范范化，必須堅堅持“兼顧效益與與公平”的原則：一一方面要優(yōu)先先考慮經(jīng)濟效效益高的省（市市、縣），效效益越高，人人均建設性轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付就應應越多，即“辦事錢”要體現(xiàn)差別別，轉(zhuǎn)移支付付要向“高效益”地區(qū)傾斜；另一方面又又要充分考慮慮縮小地區(qū)間間差異和人均均收入差異，人人均收入越低低，人均建設設轉(zhuǎn)移支付也也就應越多，即即“吃飯錢”要大體相同同，達不到基基本標準就要要實施重點轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)

44、移支付。只只有這樣，才才能促進地區(qū)區(qū)經(jīng)濟效益的的提高和差異異的縮小，才才能保證各級級政府在權、責責、利上的合合理劃分和充充分調(diào)動地方方積極性。規(guī)規(guī)范各級政府府間的財政轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付制度度重要的一環(huán)環(huán)，就是實際際操作方法，即即不僅要測算算收入能力，還還要測算支出出需要，通過過收支對應比比較來最終確確定各級政府府之間的財政政返還與補助助。這就需要要變現(xiàn)行財政政轉(zhuǎn)移支付的的“基數(shù)法”為“因素法”，即充分考考慮影響地方方財政收支的的人、自然、人人均國民生產(chǎn)產(chǎn)總值和人均均財政收入、教教育衛(wèi)生與市市政建設、特特殊性等因素素，通過“系數(shù)因素法法”測算出各地地的標準收入入能力和標準準支出需求，即即建立起地方方各級

45、政府的的標準預算，來來確定中央對對地方以及地地方各級政府府間的財政轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付。5.稅收管管理權和稅收收征管關系。按按照統(tǒng)一稅法法與分級管理理相結合的原原則，應將稅稅收管理權包包括稅收立法法權、解釋權權、稅基稅率率選擇確定權權、稅種開征征停征權、減減免權、調(diào)整整權等在中央央與地方之間間進行合理劃劃分，不應全全部集中在中中央。如對于于中央稅與共共享稅的立法法權、征收權權、管理權可可集中在中央央；對于不在在全國統(tǒng)一開開征、具有明明顯地域特征征的地方稅的的立法權、解解釋權、征管管權可全部劃劃給地方；對對于全國統(tǒng)一一開征、對宏宏觀經(jīng)濟有較較大影響的地地方稅如營業(yè)業(yè)稅、個人所所得稅等可由由中央制定基基本法規(guī)和征征收辦法，相相應給予地方方一定的征管管權、稅率確確定權和政策策調(diào)整權等。這這樣既理順了了中央與地方方對稅收管理理權的分級劃劃分，又可以以發(fā)揮中央與與地方稅收征征管的主動性性與積極性。在在稅收征管關關系上，（11）在政策上上必須明確國國稅、地稅兩兩個系統(tǒng)的征征管范圍，避避免相互交叉叉重疊和相互互扯皮、拆臺臺；（2）在在操作上必須須對兩者進行行協(xié)調(diào)，可